地方政府如何規(guī)劃管理城市

何應(yīng)偉 黃艷

【摘要】城市規(guī)劃管理是一項規(guī)模龐大的系統(tǒng)性工程，如何科學(xué)定位和充分發(fā)揮政府作用，關(guān)乎我國城市化發(fā)展進(jìn)程。在城市規(guī)劃管理中，政府身兼多職，既是謀劃者、決策者、經(jīng)營者，也是倡導(dǎo)者、組織者、協(xié)調(diào)者、激勵者，不同的角色定位了不同的職能。政府精準(zhǔn)把握不同角色，全面發(fā)揮自身作用，有利于保障城市科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步建設(shè)、高效管理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃 地方政府 管理體制 【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

作為一種社會建制，城市規(guī)劃管理以不同的方式、形式存在于不同的國家之中。從《簡明大英百科全書》的定義可知，城市規(guī)劃管理是一門科學(xué)，是一種藝術(shù)，更是一項政府行為。由此可見，在城市規(guī)劃管理中，政府的作用舉足輕重。城市規(guī)劃管理工作離不開地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，但就我國現(xiàn)狀而言，城市規(guī)劃管理與地方政府行為間存在一定分歧。因此，關(guān)于重新定位政府角色和作用的呼聲越來越高，以求城市規(guī)劃管理在規(guī)范化發(fā)展之路上愈行愈遠(yuǎn)。

地方政府是城市規(guī)劃管理的主體

追溯發(fā)達(dá)國家城市規(guī)劃管理的漫漫發(fā)展史，地方政府分飾多重角色。顯而論之，政府是城市規(guī)劃管理的謀劃者、決策者、經(jīng)營者；深入剖析，政府在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理各項活動中還發(fā)揮著倡導(dǎo)者、組織者、協(xié)調(diào)者、激勵者的作用。在不同的角色背后，其所發(fā)揮的作用不盡相同，于我國而言，所需做的是鉆研之、借鑒之、創(chuàng)新之。

對于城市規(guī)劃管理工作，政府首先是一位謀劃者，規(guī)劃著城市的發(fā)展方向，思考著城市的科學(xué)定位，籌謀著城市如何應(yīng)對各方競爭，以求立足、生存與發(fā)展。于此，地方政府需要打造起“強(qiáng)政府”的形象，構(gòu)筑起“宜居”城市。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，不乏脫離實(shí)際、一味擴(kuò)張建設(shè)規(guī)模的“形象工程”，城市規(guī)劃管理陷入了盲區(qū)，諸如“開發(fā)區(qū)熱”“高新科技園區(qū)熱”等“形象之風(fēng)”蔓延開來。

身為城市規(guī)劃管理的謀劃者，地方政府需要參照城市的發(fā)展歷史，考量人民群眾的意愿與期待，構(gòu)建起“易居”“怡居”“宜居”之城。在此愿景下，一方面，要設(shè)計前瞻性戰(zhàn)略發(fā)展體系，綜合考慮民生、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多重因素，積極發(fā)揮政府效能，促進(jìn)文化歷史、市容景觀、城市夜景、商業(yè)文化氛圍的延伸。另一方面，要著眼于城市遠(yuǎn)景規(guī)劃，突出特色與優(yōu)勢，精準(zhǔn)定位、精心布局，立足于新起點(diǎn)、謀劃出新發(fā)展。

政府是城市規(guī)劃管理的主體，在公共產(chǎn)品、服務(wù)提供中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。政府掌握著城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營的財政大權(quán)，也承擔(dān)著重要責(zé)任，必須做好以下幾點(diǎn)工作：一是需要統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境、人口規(guī)模、城市容量、市政建設(shè)等多方因素，以城市長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)為指南，作出科學(xué)的戰(zhàn)略決策；二是促進(jìn)城區(qū)合作，實(shí)現(xiàn)城區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理；三是要堅持資源節(jié)約理念，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)同行；四是著力推進(jìn)公共安全體系建設(shè)，加強(qiáng)建設(shè)管理、土地管理、招商引資等體制機(jī)制創(chuàng)新。

城市管理需要協(xié)同各方力量

政府是城市的經(jīng)營者、管理者。在城市這一無形資產(chǎn)的管理中，最忌急功近利，重“政績”、輕“環(huán)境”，就長遠(yuǎn)發(fā)展而言，重視生態(tài)經(jīng)營方為上策。因此，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變管理理念，強(qiáng)化創(chuàng)新職能，立足優(yōu)勢，尋求突破。一是要完善約束機(jī)制，將權(quán)力置于“籠子”里，避免一味追求政績而掠奪環(huán)境資源，提升城市經(jīng)營、管理效率。二是協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，引入市場競爭機(jī)制，精簡優(yōu)化政府職能。三是宏觀審視城市布局、形象、功能、營銷，注重凈化發(fā)展環(huán)境，提升城市價值，貫徹新發(fā)展理念。四是積極應(yīng)對各方挑戰(zhàn)，協(xié)調(diào)、管理、穩(wěn)定好社會、經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等多方因素，加快朝服務(wù)型、學(xué)習(xí)型政府轉(zhuǎn)變。五是精簡組織機(jī)構(gòu)，重組部門資源，避免組織重疊，提升管理效率。同時，加強(qiáng)各部門信息化與人才隊伍建設(shè)，加快步入現(xiàn)代化行政管理軌道。

為使群眾能夠有所依、有所托，政府必須扮好“倡導(dǎo)者”的角色。對人民群眾而言，城市不僅是賴以生存的“家園”，還是精神寄托的“樂園”。一方面，行和諧之風(fēng)，構(gòu)筑“安樂”之城，為人民群眾追求生活安定打造庇護(hù)之所；另一方面，倡高尚精神，營造“德馨”氛圍，為廣大群眾向往精神安逸提供紓解之途。精神產(chǎn)品的生成，離不開城市特色文化的滋養(yǎng)。因此，政府除了要盡好“倡”“導(dǎo)”之責(zé)，還要加強(qiáng)傳統(tǒng)文化的保護(hù)。借城市文化的輻射作用，在群眾中匯聚成強(qiáng)大的向心力、凝聚力，增強(qiáng)其使命感、歸屬感。同時，積極推動對外合作與交流，構(gòu)建開放性新都市，持續(xù)吸納先進(jìn)文化與思想，逐步更新城市文化體系。

政府領(lǐng)導(dǎo)的換屆難免引發(fā)規(guī)劃變更，出現(xiàn)政策失效問題，為降低其消極影響，需要借助政府的組織者這一功效，鼓勵多方主體參與。城市規(guī)劃管理可謂一項重要的公共性政策，政策面向的是廣大群眾與各種組織，代表的也是群眾的權(quán)益與需求，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。特別是在非公經(jīng)濟(jì)日益壯大的今天，社會和群眾的力量不容小覷。城市規(guī)劃管理已非政府單方行為，需要公眾、開發(fā)商、社會團(tuán)體等多方參與，形成多元化利益格局，規(guī)避政策失效風(fēng)險。具體而言，一是鼓勵公眾參與機(jī)構(gòu)發(fā)展，疏通公眾參與渠道，并納入體制保障中，實(shí)現(xiàn)公眾參與有所依、有所為。二是完善城市管理參與體系，擴(kuò)展多方參與范圍。三是發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用?；谑袌鰧?dǎo)向，面向公眾意愿，找準(zhǔn)城市建設(shè)發(fā)展的突破口，優(yōu)化資源配置。

健全管理體制，建立城市規(guī)劃管理新格局

城市規(guī)劃管理，絕不僅僅是一個部門的事，其涉及到科技、教育、文化、經(jīng)濟(jì)等多個部門。在此過程中，政府要充當(dāng)協(xié)調(diào)者，明確各部門分工，細(xì)化各方職能，為城市規(guī)劃管理各項工作開展保駕護(hù)航。為此，一方面，要建立健全管理體制，解決積習(xí)已深的各行一套、多頭管理等問題，形成縱橫銜接、門徑一致的新格局。另一方面，要建立部門間、區(qū)域間、部門與區(qū)域間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，緊密圍繞城市規(guī)劃管理戰(zhàn)略部署，推行集成化、高效化戰(zhàn)略性項目，構(gòu)建起服務(wù)群眾的統(tǒng)一目標(biāo)。保障各部門間目標(biāo)一致，才能擰成一股繩，才能推進(jìn)城市規(guī)劃管理創(chuàng)新戰(zhàn)略穩(wěn)健實(shí)施。

為了激活城市的發(fā)展生機(jī)，必要的激勵不可或缺。政府就是這樣的激勵者，為城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理、發(fā)展注入不竭動力。為了發(fā)揮好激勵者的作用，一是要加快落實(shí)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)獎勵制度，構(gòu)建起覆蓋全城的人才激勵體系。全面推行“產(chǎn)業(yè)人才發(fā)展計劃”，提升精英人才的薪酬待遇。健全原始創(chuàng)新激勵制，以知識產(chǎn)權(quán)示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)化、資本化，充分調(diào)動全員創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新熱情。二是穩(wěn)步推行財稅優(yōu)惠制，試行科技金融激勵制，緩解中小微企業(yè)融資難問題。促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，為創(chuàng)新者、創(chuàng)業(yè)人免除后顧之憂。三是建立政府公共采購鼓勵制。針對城市規(guī)劃管理所需研發(fā)核心產(chǎn)品與重大科技，構(gòu)建高新技術(shù)研發(fā)項目招投標(biāo)制，深化與當(dāng)?shù)馗咝！⒏咂?、科研院所的合作，建立考核驗收、研發(fā)成果推廣制。

城市規(guī)劃管理進(jìn)程取決于地方政府行為，政府角色變更、政策變動、體制變革將直接影響城市規(guī)劃管理的走向與發(fā)展。當(dāng)然，城市規(guī)劃管理這項系統(tǒng)工程影響因素頗多，政府作用只是其中一項，但毋庸置疑的是政府作用的主導(dǎo)性。因此，地方政府不僅要提升服務(wù)意識，還要科學(xué)地把握不同角色、靈活轉(zhuǎn)變各項職能，使城市規(guī)劃管理朝著健康、有序的方向發(fā)展。

（作者分別為中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生；武漢輕工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①孫施文：《現(xiàn)行政府管理體制對城市規(guī)劃作用的影響》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2007年第5期。

②尹華：《如何完善政府的城市規(guī)劃職能》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》，2008年第12期。

③邱延壘：《城市規(guī)劃管理中地方政府作用分析》，《建筑知識》，2017年第12期。

責(zé)編/溫祖俊 美編/于珊