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    “租購(gòu)?fù)瑱?quán)”亟待厘清哪些問(wèn)題

    2018-04-20 07:21:56馬特
    人民論壇 2018年9期
    關(guān)鍵詞:居住權(quán)公共政策

    馬特

    【摘要】“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”是國(guó)家保障公民居住權(quán)的體現(xiàn),包含租戶(hù)與業(yè)主在社會(huì)公共服務(wù)方面的同權(quán),以及在共享小區(qū)資源方面的同權(quán)。前者蘊(yùn)含著教育公平的議題,不但需要在需求側(cè)簡(jiǎn)政放權(quán),更需要教育資源的供給側(cè)改革;后者則需要厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系,保障公租戶(hù)的同權(quán),政府更多地是要發(fā)揮公租房產(chǎn)權(quán)人的功能,審慎行使公權(quán)力,政策制定應(yīng)當(dāng)遵循合法性、合理性、可行性的基本原則。

    【關(guān)鍵詞】“租購(gòu)?fù)瑱?quán)” 居住權(quán) 公共政策 【中圖分類(lèi)號(hào)】D923 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    2016年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》,旨在規(guī)范住房租賃市場(chǎng)發(fā)展,促進(jìn)我國(guó)住房市場(chǎng)由以售為主向租售并舉轉(zhuǎn)變。2017年7月,廣州破題,推出“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”,引發(fā)市場(chǎng)熱議。與此同時(shí),以住建部為首的九大部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》,中央提出的房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制逐漸浮出水面。

    必須把教育、醫(yī)療等社會(huì)公共資源與租賃掛鉤,賦予租戶(hù)與業(yè)主同等的待遇

    既然要鼓勵(lì)租房、保障長(zhǎng)租,那么必須把教育、醫(yī)療等社會(huì)公共資源與租賃掛鉤,賦予租戶(hù)與業(yè)主同等的待遇。說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單,但牽一發(fā)而動(dòng)全身,這涉及到了社會(huì)公共資源的分配。醫(yī)療等其他資源與住所相對(duì)關(guān)系不大,與住房掛鉤的最主要的公共服務(wù)就是子女教育,這也是幾乎所有居民最焦慮的心結(jié)。因?yàn)闋砍兜浇逃降膯?wèn)題,公眾關(guān)切度極高,制定政策稍有不慎就可能引發(fā)群體性事件,因?yàn)樵谌魏纬鞘校瑑?yōu)質(zhì)的名校資源都是稀缺的,而市民的教育需求幾乎是無(wú)窮大,每個(gè)父母在沒(méi)有成本制約的條件下都會(huì)希望自己子女上名校,“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”涉及到如何“分蛋糕”的問(wèn)題。

    廣州新政中的“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”并不是無(wú)條件的絕對(duì)平等,而是有條件有步驟地滿(mǎn)足人民群眾的教育需求。為“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”設(shè)置必要的制度門(mén)檻是實(shí)事求是的,否則在僧多粥少的條件下,不但解決不了入學(xué)讀名校問(wèn)題,反而將引發(fā)學(xué)區(qū)房租金炒作和一線城市人口過(guò)度膨脹。可以設(shè)想,假設(shè)門(mén)檻為零,名校周邊的學(xué)區(qū)房無(wú)論業(yè)主還是租戶(hù)都能保證入學(xué),人們必將涌入一線城市的名校周邊租房,學(xué)區(qū)房的“天價(jià)”不但得不到平抑,租金水平也很有可能失控,這與“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策的初衷無(wú)疑是相背離的,也會(huì)損害政府的公信力。

    其實(shí)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策北京早就有之,條件比廣州還寬松。北京擁有全國(guó)最多的外來(lái)人口,外地人為北京的建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)良多。非京籍“幼升小”政策一直是租房可就近入學(xué),有五證即可:父母或其他法定監(jiān)護(hù)人本人在京務(wù)工就業(yè)證明、在京實(shí)際住所居住證明、全家戶(hù)口簿、北京市居住證(或有效期內(nèi)居住登記卡或暫住證)、戶(hù)籍所在地街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出具的在當(dāng)?shù)貨](méi)有監(jiān)護(hù)條件的證明。在學(xué)區(qū)入學(xué)名額有余量的條件下,符合條件的租戶(hù)子女就近入學(xué)沒(méi)有問(wèn)題;但名校資源供不應(yīng)求,競(jìng)爭(zhēng)激烈,入學(xué)依然有優(yōu)先順位,業(yè)主子女都不一定能排上,租戶(hù)子女大多也只能望“名?!迸d嘆?!白赓?gòu)?fù)瑱?quán)”“教育公平”需要授權(quán)各城市因地制宜制定政策

    歸根結(jié)底,“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”問(wèn)題的本質(zhì)是稀缺資源供不應(yīng)求,如何分配才能體現(xiàn)教育公平?筆者認(rèn)為,各城市的具體情況不同,教育資源有多寡差異,人口分布也不均衡,一線城市亟需遏制“大城市病”,而二三線城市則可能更需要的是吸引人口流入,“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”“教育公平”需要授權(quán)各城市因地制宜制定政策,不但需要在需求側(cè)簡(jiǎn)政放權(quán),更需要教育資源的供給側(cè)改革。

    第一,法律授權(quán)各地政府制定行政法規(guī),設(shè)置“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”的條件,但除了京滬等一線城市,原則上其他城市應(yīng)當(dāng)逐步淡化乃至取消戶(hù)口等限制,積分落戶(hù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)公平、透明、開(kāi)放。第二,住房租賃法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確租戶(hù)享有子女就近入學(xué)享受公立教育的權(quán)利,但不意味著就讀名校;在名校額度有限的條件下,應(yīng)當(dāng)明確租戶(hù)與業(yè)主的排序順位,公開(kāi)、公正、公平分派學(xué)位。第三,租戶(hù)申請(qǐng)就近入學(xué),應(yīng)當(dāng)在程序上簡(jiǎn)化手續(xù)。例如廣州市要求租賃合同必須登記備案,而現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)民事租賃合同是不愿登記的,因?yàn)樯婕暗蕉愘M(fèi)等成本,這種條件在某種程度上增加了租戶(hù)的負(fù)擔(dān)。我國(guó)最高法院關(guān)于租賃合同的司法解釋明確規(guī)定了登記備案不是租賃合同的生效條件,不影響租賃合同的成立,行政法規(guī)不妨參照此項(xiàng)規(guī)定。第四,法律應(yīng)當(dāng)明確業(yè)主對(duì)租戶(hù)申請(qǐng)入學(xué)負(fù)有協(xié)助義務(wù),不得額外收費(fèi),租戶(hù)有權(quán)請(qǐng)求業(yè)主出具相應(yīng)的證明?,F(xiàn)實(shí)中由于租戶(hù)申請(qǐng)入學(xué)需要業(yè)主出具租賃證明,業(yè)主往往據(jù)此刁難租戶(hù),不予協(xié)助,或者臨時(shí)加價(jià)收費(fèi),對(duì)此住房租賃法規(guī)應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。第五,立法促進(jìn)教育公平,教育資源實(shí)施供給側(cè)改革?!白赓?gòu)?fù)瑱?quán)”是需求側(cè)的調(diào)整,而教育公平更重要的是供給側(cè)的公共資源均等化。很多國(guó)家的公立學(xué)校,校長(zhǎng)和師資法定輪換,定期流動(dòng),以使所有的教育資源均等分布,堅(jiān)決防止“名校”化。

    解決租戶(hù)與業(yè)主在小區(qū)資源共享方面的問(wèn)題,關(guān)鍵在于如何厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系

    “租購(gòu)?fù)瑱?quán)”不但包括社會(huì)公共服務(wù)的同權(quán),還包括小區(qū)內(nèi)部資源是否同權(quán)的問(wèn)題。解決租戶(hù)與業(yè)主在小區(qū)資源共享方面的問(wèn)題關(guān)鍵在于如何厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。小區(qū)內(nèi)道路、綠地、景觀、車(chē)位是建筑物區(qū)分所有權(quán)的共有部分,業(yè)主購(gòu)房時(shí)已支付公攤面積對(duì)價(jià),日常維護(hù)費(fèi)用也計(jì)入物業(yè)費(fèi),毫無(wú)疑問(wèn)屬業(yè)主產(chǎn)權(quán)。商品房業(yè)主認(rèn)為公租房租戶(hù)的“同權(quán)”是“搭便車(chē)”的揩油行為,而未來(lái)隨著住房租賃的大發(fā)展,此類(lèi)矛盾必將凸顯,要依法公平處置此類(lèi)矛盾需要從以下幾方面人手。

    首先要區(qū)分私人出租的商品房和政府提供的公租房。如果是私人提供的商品房租賃,租戶(hù)實(shí)質(zhì)是根據(jù)合同享有出租人的權(quán)利,業(yè)主對(duì)小區(qū)資源享有什么權(quán)利,租戶(hù)就享有什么權(quán)利。這沒(méi)有太多爭(zhēng)議。有爭(zhēng)議的是政府提供的公租房。這些房屋是開(kāi)發(fā)商根據(jù)賣(mài)地時(shí)的土地使用權(quán)出讓協(xié)議配套建設(shè)的。以前的很多商品房小區(qū)配建公租房、回遷房的,開(kāi)發(fā)商往往事先在內(nèi)部自建圍墻隔離,房?jī)r(jià)與物業(yè)費(fèi)也不同,從而形成了區(qū)隔居住的歷史格局。政府規(guī)定保障房與商品房混搭配建,禁止區(qū)隔共享小區(qū)環(huán)境,也是出于對(duì)階層融合、社會(huì)和諧的公共政策的考量,無(wú)可厚非。

    商品房業(yè)主依照物權(quán)法維權(quán)與政府的公共政策之間應(yīng)如何平衡?其實(shí),要想解決這一問(wèn)題,政府不必動(dòng)用公權(quán)力,作為公租房的產(chǎn)權(quán)人直接行使物權(quán)即可;對(duì)于商品房業(yè)主權(quán)益的保障,則更多體現(xiàn)在銷(xiāo)售之初開(kāi)發(fā)商的披露和告知義務(wù)上。在法理上,本來(lái)在國(guó)有土地使用權(quán)招拍掛的時(shí)候,政府就已經(jīng)公示了公租房的配套建設(shè)情況,開(kāi)發(fā)商在舉牌競(jìng)價(jià)的時(shí)候?qū)Υ艘延谐浞诸A(yù)期。這種地塊成交價(jià)格與純商品房住宅用地相比,由于附帶保障房義務(wù),土地出讓金往往較低,最終也會(huì)傳導(dǎo)到房?jī)r(jià)上,政府是以此為代價(jià)換取了配套公租房的產(chǎn)權(quán),并分?jǐn)偭讼鄳?yīng)的公攤面積。之后,政府作為公租房的產(chǎn)權(quán)人低價(jià)出租給了符合條件的租戶(hù),因此,要求公租房租戶(hù)與商品房業(yè)主同權(quán),屬于政府產(chǎn)權(quán)的題中應(yīng)有之義。當(dāng)然,公租房租戶(hù)的物業(yè)費(fèi)比商品房業(yè)主要低,針對(duì)這一情況,政府可以按保障房數(shù)量對(duì)物業(yè)公司給予一定財(cái)政補(bǔ)貼或者免稅優(yōu)惠。

    為了防止此類(lèi)糾紛,保障商品房業(yè)主的合法權(quán)益,政府應(yīng)當(dāng)立法明確開(kāi)發(fā)商負(fù)有披露和告知的義務(wù),在銷(xiāo)售此類(lèi)小區(qū)時(shí)依法公示,對(duì)購(gòu)房業(yè)主明示告知并在合同中明確約定商品房與配建公租房共享小區(qū)資源。如果開(kāi)發(fā)商違規(guī)隱瞞該信息,需要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰,此外,因在民事方面對(duì)購(gòu)房人構(gòu)成欺詐,商品房業(yè)主還有權(quán)撤銷(xiāo)合同,并要求損害賠償。至于歷史形成的很多小區(qū)內(nèi)已建的區(qū)隔圍墻,如果不是私搭亂建的違章建筑,嚴(yán)重阻礙交通侵占公地,基本上應(yīng)以尊重現(xiàn)狀為原則。

    (作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授)

    【參考文獻(xiàn)】

    ①周強(qiáng):《租房讀“名?!蹦軐?shí)現(xiàn)嗎?》,《中國(guó)教育報(bào)》,2017年7月20日。

    責(zé)編/宋睿宸 美編/于珊

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