跳出政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)

常健

【摘要】政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)所導致的政策執(zhí)行“一陣風”現(xiàn)象，會造成一系列嚴重的后果。解決政策執(zhí)行“一陣風”問題，需要改變不從實際出發(fā)的工作作風，強化以人民為中心的理念，完善問責和監(jiān)督機制，積極創(chuàng)造政策執(zhí)行條件，為政策彈性執(zhí)行預留必要空間，同時予以必要規(guī)范。

【關鍵詞】政策 執(zhí)行 剛性 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

政策執(zhí)行的連續(xù)性和一貫性，是政策執(zhí)行公平公正的基本要求和保證。去年，北京大興區(qū)火災事故發(fā)生后的“安全隱患大排查大清理大整治行動”，雖取得了良好成效，但人們仍然擔心行動后問題的死灰復燃。政策執(zhí)行的“一陣風”現(xiàn)象，破壞了政策執(zhí)行的連續(xù)性和一貫性，不僅會影響政策的公信力，還會為腐敗提供土壤，其本質上是政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的一種惡性循環(huán)。

政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的前提條件

所謂政策剛性執(zhí)行，是指要求相關政策必須無條件嚴格執(zhí)行，不允許任何拖延、變通、差異、例外和保留。與此相對的，所謂政策彈性執(zhí)行，是指相關政策可以有條件執(zhí)行，允許根據實際情況作出一定延展、變通、差異、例外或保留。

雖然政策制定者都希望自己制定的政策能夠被不折不扣地剛性執(zhí)行，但從政策執(zhí)行的效果來說，并非所有政策的剛性執(zhí)行都會比彈性執(zhí)行有更好的效果。政策需要剛性執(zhí)行還是彈性執(zhí)行，不僅要考慮政策本身的要求，還需要考慮政策與其執(zhí)行環(huán)境間的具體關系。有些政策剛性執(zhí)行可以達到最佳效果，而有些政策彈性執(zhí)行的效果會更佳。因此，首先需要研究的問題并不是政策怎樣才能更剛性地執(zhí)行，而是政策在什么條件下才應該并可以剛性執(zhí)行。不能簡單地將政策彈性執(zhí)行“污名化”。政策是否應當剛性執(zhí)行，既要考慮其必要性，也要考慮其可行性。

政策剛性執(zhí)行的必要性，主要是由政策本身的性質和政策環(huán)境決定的。一些政策具有剛性執(zhí)行的必要性，如那些事關國家重大命運、社會全體成員重大福祉的政策，或在緊急狀態(tài)下不能拖延執(zhí)行的政策。而另一些政策則具有彈性執(zhí)行的必要性，如一些嘗試性、探索性的政策，要求在執(zhí)行中完善和細化內容的政策。

政策剛性執(zhí)行的可行性，主要是由政策執(zhí)行環(huán)境和條件決定的。這些條件包括政策經過長時間的醞釀，已經取得了基本共識；政策會給社會成員帶來普遍的直接收益，會受到公眾的普遍擁護；利益相關者在政策涉及事項上具有同質性需求；政策適用的情境具有單一性，等等。

綜合考慮政策剛性執(zhí)行的必要性與可行性，會形成四種基本組合（見下圖）。

在第一種情況下，政策剛性執(zhí)行既具有必要性，又具有可行性，其結果是政策順利剛性執(zhí)行。

在第二種情況下，政策沒有必要剛性執(zhí)行，卻具備剛性執(zhí)行的條件，結果是政策會以執(zhí)行者選擇的方式J順利執(zhí)行。

在第三種情況下，即政策有剛性執(zhí)行的必要，卻缺乏剛性執(zhí)行的可行條件，由此導致剛性執(zhí)行受阻。在這種情況下，可以有兩種選擇：第一種選擇是不計成本代價，強行以剛性的方式執(zhí)行政策。在事關國家重大利益和人民重大福祉，或面臨緊急狀態(tài)時，可能不得不作出這種選擇。第二種選擇是為了滿足政策剛性的要求，努力創(chuàng)造政策剛性執(zhí)行的可行條件，如吸收公眾參與決策，使政策更全面地滿足各方需求；廣泛宣講和細致解釋政策，使公眾更好地理解政策的重大意義；對政策導致的利益受損者作出適當補償，減少政策執(zhí)行阻力；細化政策適用標準，增加政策適用的公平性，等等。

在第四種情況下，政策沒有剛性執(zhí)行的必要，也不具備剛性執(zhí)行的條件，由此政策應順利彈性執(zhí)行。在這種情況下，政策彈性執(zhí)行是一種自然趨勢，也是一種明智選擇，不能將這種彈性執(zhí)行簡單地視為執(zhí)行者“不認真作為”而加以“污名化”。相反，在這種條件下，政策彈性執(zhí)行恰恰會使得政策執(zhí)行效果最大化。

為此，有必要進一步區(qū)分兩種不同性質的彈性執(zhí)行：一種是在政策需要剛性執(zhí)行且具備剛性執(zhí)行的條件下，采取彈性執(zhí)行方式。這是一種典型的不認真作為，不僅會使政策不能很好地貫徹執(zhí)行，而且為腐敗留下了空間，必須認真加以糾正。另一種是在政策不需要剛性執(zhí)行且又不具備剛性執(zhí)行的條件下，采取彈性執(zhí)行方式。這不是執(zhí)行者工作態(tài)度不認真，而是根據政策本身的要求和政策執(zhí)行的條件作出的謹慎、明智的選擇。如果在這種情況下強行以剛性的方式執(zhí)行政策，不僅會使政策執(zhí)行面臨巨大阻力，而且還會使政策執(zhí)行效果違背政策制定者的意圖和初衷。

因此，有時候，正常的政策彈性執(zhí)行并不意味著政策執(zhí)行的中斷或打折扣，而是要增加政策的適用性，增加政策的執(zhí)行效果。它可以有各種表現(xiàn)形式，包括但不限于下述形式：一是延展時間，即根據政策執(zhí)行難度對政策執(zhí)行期限作出適當延展；二是區(qū)別對待，即根據政策執(zhí)行遇到的復雜情況，為政策執(zhí)行制定細則；三是例外排除，即根據政策執(zhí)行遇到的一些特殊的、不適宜作為政策執(zhí)行對象的情況，確定不適用政策的例外情況；四是程度伸縮，即根據政策適用對象的不同情況，在政策執(zhí)行程度上作出適當調整；五是形式變通，即根據政策執(zhí)行環(huán)境的不同情況，對政策執(zhí)行形式作出適當調整。

政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行惡性循環(huán)的產生原因

根據政策本身的性質和政策執(zhí)行條件，有些政策需要剛性執(zhí)行，有些政策需要彈性執(zhí)行。所謂政策執(zhí)行“一陣風”現(xiàn)象，實際是政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的一種惡性循環(huán)。其基本運行方式是：一項政策在常規(guī)狀態(tài)下處于彈性執(zhí)行狀態(tài)；由某一突發(fā)事件導致來自上級和民眾的壓力驟增，于是通過突擊式的專項行動實現(xiàn)政策剛性執(zhí)行；當上級行政壓力和民眾社會壓力降低后，又恢復到以往彈性執(zhí)行狀態(tài)；此后出現(xiàn)新的突發(fā)事件，導致上級行政壓力和民眾社會壓力再次急速上升，便會再次出現(xiàn)運動式的剛性執(zhí)行。

出現(xiàn)政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行惡性循環(huán)的原因，可分為三種類型：第一類是政策執(zhí)行者基于各種私利考慮的“懶政”，在政策需要剛性執(zhí)行并且具備剛性執(zhí)行條件的情況下，不以剛性的方式執(zhí)行政策，只是在有外部巨大壓力的情況下才剛性執(zhí)行，而當外部壓力降低時，又恢復彈性執(zhí)行。針對這種情況，需要強化以人民為中心的理念，轉變政府工作作風，在公共政策執(zhí)行中發(fā)揚“釘釘子”精神，“動真格”而不“走過場”。同時，要通過問責制追究政策執(zhí)行不到位的責任。

第二類是領導者的“瞎指揮”，在政策不需要剛性執(zhí)行并且不具備剛性執(zhí)行條件的情況下，強制要求剛性執(zhí)行。這迫使政策執(zhí)行者采取“選擇性應對”：在上級要求壓力大時，就采取剛性執(zhí)行方式；當上級壓力減小時，再恢復彈性執(zhí)行方式。在這種情況下，需要改變的不是下級執(zhí)行者，而是上級領導者。上級領導者不全面考慮政策性質要求和政策實際執(zhí)行條件，強制要求政策剛性執(zhí)行的做法，表面上看是在樹立領導權威，而實際上會導致政策實施效果不佳，損害政策的權威性和政府的威信。

第三類是政策制定者和執(zhí)行者的“懶政”，對需要剛性執(zhí)行卻缺乏剛性執(zhí)行條件的政策，不去創(chuàng)造剛性執(zhí)行的條件，而只是一味地強調剛性執(zhí)行。結果造成在壓力大時政策剛性執(zhí)行，在阻力大時就轉為彈性執(zhí)行，如此往復循環(huán)。針對這種情況，需要改變政策執(zhí)行方式，將主要精力從加大政策執(zhí)行的強制力度轉向創(chuàng)造條件增加政策剛性執(zhí)行的可行條件。

政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)所導致的政策執(zhí)行“一陣風”現(xiàn)象，會造成一系列嚴重的后果。首先，它會導致公眾懷疑政府政策執(zhí)行的誠意，使政府失去公信力。其次，它會破壞政策執(zhí)行的連續(xù)性，使得公眾對政策失去信任和遵從的意愿。再次，它會使政策執(zhí)行失去公正性，使公眾感覺受到不公平對待，導致民眾“依法抗爭”。最后，它會為權力尋租提供條件，產生政策執(zhí)行中的各種腐敗現(xiàn)象。因此，必須嚴肅治理政策執(zhí)行“一陣風”現(xiàn)象，采取有效措施，跳出政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)。

跳出政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行惡性循環(huán)的路徑

要跳出政策剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行的惡性循環(huán)，需要從四個方面入手。

第一，領導干部要強化從實際出發(fā)、密切聯(lián)系群眾的工作作風，將政策執(zhí)行的主觀意志與政策執(zhí)行條件相匹配，防止主觀主義的“瞎指揮”。一方面，要認真分析政策的性質，區(qū)分哪些政策需要剛性執(zhí)行，哪些政策需要彈性執(zhí)行；另一方面，要認真考察政策執(zhí)行條件，弄清楚哪些政策具備剛性執(zhí)行條件，哪些政策不具備剛性執(zhí)行條件，哪些政策具備部分剛性執(zhí)行條件。做到對實際情況“心中有數(shù)”，才能在選擇政策執(zhí)行方式時始終保持清醒的頭腦。

第二，政策執(zhí)行者要進一步強化以人民為中心的理念，排除各種私利考慮，對應當剛性執(zhí)行且具備剛性執(zhí)行的政策堅決執(zhí)行，維護政策的權威，保持政策的連續(xù)性和一貫性。為了保證政策的剛性執(zhí)行，需要嚴格規(guī)范政策執(zhí)行方式，對不嚴格執(zhí)行政策的行為確立問責途徑和問責方式。同時，要暢通公眾監(jiān)督渠道和表達渠道，完善媒體輿論監(jiān)督，通過增加監(jiān)督壓力，確保政策的嚴格執(zhí)行。

第三，對需要剛性執(zhí)行但又缺乏剛性執(zhí)行條件的政策，要積極創(chuàng)造政策執(zhí)行條件，努力增加政策的可行性和適用性。為此，要認真分析政策執(zhí)行缺乏哪些可行條件，并有針對性地采取措施。提高政策執(zhí)行的可行性，可以從以下方面入手：首先，如果政策未經過充分醞釀，還未達到普遍共識，需要擴大公眾參與和宣導，使公眾充分了解政策的內容和意義，消除顧慮，形成共識。其次，如果政策執(zhí)行會損害一些利益相關者的利益，需要考慮如何對利益相關者的利益損失進行適當補償，或如何減少和避免利益相關者的利益損失，制定相關的配套政策。再次，如果政策適用的環(huán)境具有多樣性和復雜性特點，簡單化地剛性執(zhí)行會導致現(xiàn)實中的不公平，需要細化執(zhí)行規(guī)則，針對不同的情況建立不同的細則。最后，如果政策內容本身與實際環(huán)境之間存在較大差距，需要考慮對政策本身進行適當調整，從實際出發(fā)，以政策實施效果為重。

第四，對于無法剛性執(zhí)行的政策，一方面需要預留彈性執(zhí)行的空間，另一方面也需要規(guī)范彈性執(zhí)行空間。要認識到政策彈性執(zhí)行是一柄雙刃劍：如果使用得當，可以增加政策的適用性和實施效果；如果相應措施不到位，會引起公眾對政策執(zhí)行公平性的質疑。因此，需要對政策彈性執(zhí)行作出必要的規(guī)范，明確自由裁量的限度，明示區(qū)別對待的標準，消除公眾對政策彈性執(zhí)行的各種質疑。

總之，無論是政策的剛性執(zhí)行還是彈性執(zhí)行，都需要保證政策執(zhí)行的連續(xù)性和一貫性，以確保政策執(zhí)行的公平公正。為此，要采取各種措施，防止政策的剛性執(zhí)行與彈性執(zhí)行形成惡性循環(huán)。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導；南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業(yè)博士研究生趙天航對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

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責編/賈娜 美編/于珊