加強(qiáng)湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理問題研究

王孟威

2000年開始實(shí)施的原《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》，主要是為了保障基層財(cái)政的基本建設(shè)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而使廣大的農(nóng)村地區(qū)維持穩(wěn)定的狀態(tài)。這符合當(dāng)時(shí)的發(fā)展?fàn)顩r，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)尚處在探索階段，能夠維持穩(wěn)定局面即達(dá)到了目標(biāo)。但伴隨著國家整體的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展略顯滯后，改革應(yīng)運(yùn)而生，原有的條例顯然與新的變革不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的原有工作內(nèi)容也發(fā)生重大的變化，由征收稅費(fèi)轉(zhuǎn)向服務(wù)人民，國家也依據(jù)當(dāng)前的國內(nèi)形勢(shì)出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策，這促使新的《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》誕生，湖南省于2014年11月26日通過新的條例，2015年3月1日開始實(shí)施。

在新的背景下，湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理依舊存在一些不容忽視的問題。為了進(jìn)一步抓好相關(guān)的財(cái)政管理工作，在前人研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前存在的一些問題，筆者提出一些對(duì)策和建議，以期對(duì)湖南省及其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作提供一些參考。

一、湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的審查、監(jiān)督流于形式

《中華人民共和國預(yù)算法》對(duì)預(yù)算年度作出了“自公歷1月1日起至12月31日止”的硬性規(guī)定，而在實(shí)際鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)召開日期的選擇上，并不合理。有些在當(dāng)年的中下旬就已經(jīng)召開，此時(shí)的年度預(yù)算還有兩三個(gè)月未執(zhí)行完畢，決算也無法審批。預(yù)算執(zhí)行未完成，新的預(yù)算無法科學(xué)的編制，此時(shí)召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，無法有效地審查并監(jiān)督預(yù)算的編制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)對(duì)財(cái)政報(bào)告的審查流程，重點(diǎn)在于“議”，“議”的目的是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算審查小組廣開言路，獻(xiàn)言獻(xiàn)策，對(duì)當(dāng)前的預(yù)算草案進(jìn)行細(xì)致的審核。而目前的實(shí)際情況，則大多只停留在“聽報(bào)告”的層面，審議效果不佳。由于其召開會(huì)議時(shí)間周期較短，會(huì)議前期的實(shí)質(zhì)準(zhǔn)備不夠充分，很多工作包括預(yù)算審查在內(nèi)，都只能象征性地審核，表態(tài)和建議質(zhì)量不高，并未形成預(yù)期中廣開言路，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策的效果。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管存在問題

財(cái)政部門內(nèi)部管理的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障經(jīng)費(fèi)、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金可以下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所一級(jí)，而除此之外的絕大多數(shù)資金，尤其是主管部門直接下達(dá)的項(xiàng)目資金的政策文件、監(jiān)管要求、資金額度等信息不能或者不能及時(shí)通達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，使財(cái)政所的監(jiān)管造成了缺失。

農(nóng)業(yè)稅改革后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所出現(xiàn)了人員流失嚴(yán)重的問題。而伴隨著國家惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺(tái)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的責(zé)任和事權(quán)不斷加重。所發(fā)放資金涉及范圍又廣泛，工作環(huán)節(jié)多而嚴(yán)謹(jǐn)。其次，縣鄉(xiāng)的財(cái)政管理體制不清晰，在本身人員不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的工作人員還會(huì)被抽調(diào)到其他的臨時(shí)性工作中，忽視了資金監(jiān)管的本職工作。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能界定存在問題

目前，隨著改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在新的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有對(duì)新職能有準(zhǔn)備的分析和把握，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作不夠重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作一直沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)和整合，其職能定位相對(duì)模糊。較多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門承擔(dān)了財(cái)政重點(diǎn)職能之外的工作，忽視其固有職能，本職工作嚴(yán)重缺位。主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)組織收入職能空置、涉農(nóng)資金的監(jiān)管不到位、管理工作流于形式等。工作重心把握不準(zhǔn)，造成了職能雜亂，重點(diǎn)不明確，工作核心把握不準(zhǔn)的局面。

多種管理模式雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理有一定的好處，但由于多種管理模式并存，加大了上級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、指導(dǎo)、監(jiān)督的難度。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的財(cái)政所，弊端更為突出。容易受到不良干預(yù)，監(jiān)督職能弱化，資金不能得到良好的監(jiān)管，被無形侵占。

二、加強(qiáng)湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作的對(duì)策和建議

（一）出臺(tái)相關(guān)法律或政策，限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的召開時(shí)間

將預(yù)算和決算的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)需要一個(gè)較為完整的時(shí)間周期來考量上一年度預(yù)算的執(zhí)行情況和決算核算，這樣才能對(duì)下一年的預(yù)算編制起到參考和提高作用。將時(shí)間定在預(yù)算周期結(jié)束內(nèi)的一到兩周為宜，既能“承上”，又方便“啟下”。嚴(yán)格大會(huì)流程，并請(qǐng)專業(yè)財(cái)政人員指導(dǎo)、監(jiān)督，在大會(huì)前即進(jìn)行對(duì)預(yù)決算草案意見收集和集中討論。

（二）實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所“垂直管理”的體制

省級(jí)政府提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的重視程度，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置進(jìn)行自上而下的指導(dǎo)。實(shí)行“垂直管理”機(jī)制，將塊狀管理進(jìn)一步細(xì)分為條狀管理，由籠統(tǒng)變具體，由縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人員編制和業(yè)務(wù)工作，建議縣財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所進(jìn)行有質(zhì)量的培訓(xùn)和指導(dǎo)，以強(qiáng)化監(jiān)管作用。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信息的通達(dá)性。要達(dá)到所有部門信息同步和財(cái)政所共同監(jiān)管有一定困難。上級(jí)部門應(yīng)該下達(dá)相應(yīng)政策，政策應(yīng)明確各級(jí)財(cái)政特別是財(cái)政所在財(cái)政資金申報(bào)、監(jiān)管、結(jié)算上的要求，以加強(qiáng)信息通達(dá)的程度。

（三）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能進(jìn)行合理界定

從湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的發(fā)展情況出發(fā)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革與湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能結(jié)合起來，以中共中央出臺(tái)的相關(guān)文件和財(cái)政戰(zhàn)略規(guī)劃來進(jìn)行湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理手段進(jìn)一步完善和創(chuàng)新等。從表面到根本，從宏觀到局部地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的問題。注重結(jié)合《預(yù)算法》和《稅收征管法》等文件，聯(lián)系《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的職能，對(duì)縣級(jí)財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的垂直管理進(jìn)行完善與創(chuàng)新，以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理、服務(wù)、監(jiān)督職能的執(zhí)行效果。通過加強(qiáng)績效考核等激勵(lì)機(jī)制，在處理好縣、鄉(xiāng)、村之間的關(guān)系的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政工作的正常進(jìn)行和服務(wù)基層社會(huì)的雙贏局面。

（作者單位：湘潭大學(xué)）