農(nóng)村司法與鄉(xiāng)村治理

丁　衛(wèi)

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院，西安710049)

改革開放以來的40年間，中國的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式發(fā)生巨變，已經(jīng)開辟出一條具有自身特色和比較優(yōu)勢的發(fā)展路徑——既不同于西方國家的資本主義結(jié)構(gòu)模式，也不同于傳統(tǒng)意義上的社會(huì)主義模式，其特征可以概括為以下三個(gè)方面：從單一治理到多元治理，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從管控型政府到服務(wù)型政府。[1]與之相適應(yīng)，中國鄉(xiāng)村治理的豐富實(shí)踐不可避免地對(duì)農(nóng)村司法提出了迫切需求。這種需求主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共品供給的司法保障與民間糾紛的訴訟解決兩大領(lǐng)域。關(guān)于前者，學(xué)界鮮有研究，但對(duì)于后者，既有文獻(xiàn)若以汗牛充棟來形容并不為過。顯而易見，農(nóng)村司法實(shí)踐既要化解矛盾沖突，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，更要積極回應(yīng)村民自治和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的新需求，為共治共享社會(huì)治理格局的形成提供強(qiáng)有力的司法保障。

基于“需求—回應(yīng)”這一概念分析框架，本文著重討論中國語境下農(nóng)村司法與鄉(xiāng)村治理二者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。首先，考察當(dāng)下鄉(xiāng)村治理對(duì)司法制度供給提出的迫切需求，指出地方政府對(duì)社會(huì)秩序和法律維護(hù)這類農(nóng)村公共品的供給嚴(yán)重不足。其次，討論理想形態(tài)下農(nóng)村司法面臨的三重困境。最后，從社會(huì)行動(dòng)的主體、形式、依據(jù)和目標(biāo)四方面比較鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村司法的契合與差異處，指出新時(shí)代的農(nóng)村司法工作除了確保常規(guī)性的糾紛解決優(yōu)勢之外，還應(yīng)該在規(guī)則之治方面更有作為，在充分供給滿足鄉(xiāng)村治理之需的社會(huì)秩序和法律維護(hù)等公共品前提下，著力為村民自治、農(nóng)村自然生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治提供有效的法律保障。

一、鄉(xiāng)村治理對(duì)司法供給的迫切需求

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國各地在社會(huì)治理方面推動(dòng)了形式多樣的創(chuàng)新，由此極大地改變了社會(huì)治理的基本格局，這對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展和政治體制的完善鞏固無疑具有十分重大的意義。上述實(shí)踐成果于2013年11月12日被《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日)所確認(rèn)——對(duì)其進(jìn)行理論化的表述，可以概括為“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理”。系統(tǒng)治理實(shí)際上是多元主體參與治理，強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。依法治理是保障、強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。綜合治理強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，解決社會(huì)問題。源頭治理強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治，重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。

社會(huì)治理存在城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)向度，其中，在廣大農(nóng)村地區(qū)展開的鄉(xiāng)村治理是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，以此維持鄉(xiāng)村的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。我國的鄉(xiāng)村治理先后經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治村到人民公社治村，再到鄉(xiāng)政村治三個(gè)階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元分割體制下“通過人民公社的治理”——人民公社全面負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理，覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活各領(lǐng)域，治理主體單一。20世紀(jì)80年代以降，隨著“全能主義”(Totalism)*芝加哥大學(xué)政治學(xué)系教授鄒讜援用“全能主義”一詞指稱政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)無限制地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想，它與理論家所使用的“極權(quán)主義”(totalitarianism)一詞存在很大不同。參見鄒讜《二十世紀(jì)中國政治：從宏觀歷史與微觀行動(dòng)角度看》，牛津大學(xué)出版社1994年版,第3、69-72頁。的式微，鄉(xiāng)村社區(qū)的基層群眾自治組織承擔(dān)了相當(dāng)一部分原本由基層政府所踐履的行政管理和公共服務(wù)職能。事實(shí)上，全盤處理日趨復(fù)雜和專業(yè)化的鄉(xiāng)村社區(qū)事務(wù)是基層政府不能承受之重，這超越了它的能力，客觀上也無必要。于是，一種由農(nóng)村黨組織、村民自治組織、社會(huì)組織、市場組織、村民代表等多個(gè)主體共同參與的多元鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)逐步成型。[2]144這種多主體治理結(jié)構(gòu)一方面減輕了基層政府行政負(fù)累，另一方面調(diào)動(dòng)了其他主體參與基層公共事務(wù)的積極性，有利于達(dá)成資源稟賦共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，從而大大地提高了鄉(xiāng)村治理績效。閻小駿基于華北的田野調(diào)查得出結(jié)論，慶縣以村民代表會(huì)為核心的參與式治理體系改革比中央設(shè)計(jì)的“一事一議”制度相比更為合理可行，效果更為彰顯，它“促進(jìn)官與民、治理的主體與對(duì)象，以及政權(quán)與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)、溝通和良性互動(dòng)，從而提高治理的效率和質(zhì)量”[3]102。顯然，鄉(xiāng)村治理的有效性是確保中國社會(huì)穩(wěn)定最為重要的結(jié)構(gòu)性因素之一，這極大地增強(qiáng)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的認(rèn)受性和合法性基礎(chǔ)。[3]19-51

有效提供公共品，滿足農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民個(gè)人需求，是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容和目標(biāo)。盡管中國的鄉(xiāng)村治理取得了斐然成績，但治理機(jī)制進(jìn)一步民主化、法治化卻面臨阻力和挑戰(zhàn)，還有很長的路要走。進(jìn)入20世紀(jì)90 年代，鄉(xiāng)村治理逐漸松散，尤其是廢除農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)逐漸退出鄉(xiāng)村治理，村委會(huì)組織渙散，很多鄉(xiāng)村甚至出現(xiàn)黑惡勢力抬頭的現(xiàn)象。例如，就村民自治而言，村委會(huì)選舉中拉票、賄選現(xiàn)象嚴(yán)重。每逢村委會(huì)選舉，村內(nèi)的氣氛就開始緊張，宗族、黑社會(huì)等各種勢力以不同形式干擾民主選舉的過程和結(jié)果，村莊矛盾凸顯。[4]98-99近年來，隨著國家對(duì)農(nóng)村公共品供給逐年增加，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)資金分配審批管理發(fā)放、農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)、農(nóng)村土地開發(fā)征用及征地補(bǔ)償款管理等領(lǐng)域，違法犯罪行為大量發(fā)生，嚴(yán)重侵犯村民的合法權(quán)益。此外，由于地方政府對(duì)落實(shí)農(nóng)村環(huán)保政策重視不夠，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式慣性運(yùn)作，地方政府績效考核制度偏差，企業(yè)治污成本的外部化，以及村民與污染企業(yè)博弈能力不足等多方面因素，導(dǎo)致鄉(xiāng)村污染問題日趨嚴(yán)重。近年來，中央政府制定了一系列農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，但全國仍有20多個(gè)省出現(xiàn)因環(huán)境嚴(yán)重污染而導(dǎo)致的“癌癥村”。村民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到了嚴(yán)重威脅，然而卻沒有可靠的權(quán)利救濟(jì)渠道為他們提供法律保護(hù)。[5]自然生態(tài)破壞和環(huán)境污染所導(dǎo)致的人身和財(cái)產(chǎn)損害對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。上述種種亂象迫切需要司法機(jī)關(guān)介入方能及時(shí)破解，然而，我國長期以來形成的司法職能城市化運(yùn)作模式卻難以回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)需求，由此更進(jìn)一步凸顯建立與加強(qiáng)農(nóng)村司法制度的必要性和重要性。[6]毋庸置疑，農(nóng)村司法制度屬于農(nóng)村公共品“公共品保障機(jī)制”一類，鄉(xiāng)村治理對(duì)司法制度供給具有非常迫切的需求，這種涉及國家司法權(quán)力配置的制度供給已經(jīng)超出村民自治議決的能力，必須由地方政府直接面向鄉(xiāng)村社區(qū)提供“社會(huì)秩序和法律維護(hù)、政府的公共支出、社會(huì)保障等”公共品(見表1)。

表1　農(nóng)村公共品三級(jí)分類

在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，地方政府對(duì)提供農(nóng)村公共品一直缺乏應(yīng)有的熱情。雖然中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，但農(nóng)村公共品長期供給不足卻是一個(gè)不爭的事實(shí)。[7]究竟應(yīng)該如何向農(nóng)村社會(huì)提供司法制度供給從而進(jìn)一步完善中國的鄉(xiāng)村治理狀況呢？有學(xué)者提出建議，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置基層檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的職權(quán)。原則上，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個(gè)檢察室，以便于在刑事、民事和行政訴訟中依法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所、人民法庭、司法所的立案偵查、審判或執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)侵犯農(nóng)民合法權(quán)益而無人起訴的案件，依法向人民法庭提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。[6]目前，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置有公安機(jī)關(guān)的派出所以及司法行政機(jī)關(guān)的司法所，大約三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個(gè)人民法庭，唯獨(dú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不設(shè)置檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。隨著國家司法體制綜合配套改革的深化和鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，司法機(jī)構(gòu)缺位和司法能力不足的狀況有望得到改善。

二、農(nóng)村司法面臨的困境

與“鄉(xiāng)村司法”相比，“農(nóng)村司法”是一個(gè)極少被學(xué)者使用的詞匯。在新聞報(bào)道和一般性的學(xué)術(shù)研究中，它們幾乎被視為同義詞。若從語義上辨析，二者其實(shí)存在較為明顯的差異。聚落分為城市和鄉(xiāng)村，所謂城鄉(xiāng)二元或城鄉(xiāng)雙軌。其中，鄉(xiāng)村又包括農(nóng)村、牧村、漁村、林場等類型，可見農(nóng)村是鄉(xiāng)村的一種類型。依據(jù)形式邏輯，詞項(xiàng)的內(nèi)涵與外延之間存在反變關(guān)系，顯然，農(nóng)村的內(nèi)涵較鄉(xiāng)村豐富而其外延收窄。依此類推，農(nóng)村司法所指稱的概念范圍要比鄉(xiāng)村司法更為狹窄。

鄉(xiāng)村司法通常被理解為在鄉(xiāng)村的基層司法，主要是指基層人民法院和派出法庭及其工作人員運(yùn)用法律處理案件的專門活動(dòng)。[8]35[9]361有學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村司法做廣義上的理解，認(rèn)為將其理解為法院或派出法庭在鄉(xiāng)村的“基層司法”并不完全合適，因?yàn)橹袊l(xiāng)村的糾紛解決有其特殊性，很難避免涉及鄉(xiāng)村干部對(duì)鄉(xiāng)村法官糾紛解決過程的介入，鄉(xiāng)村干部的“司法”也應(yīng)被定義為鄉(xiāng)村司法。[10][11]18無論學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村司法作狹義還是廣義理解，農(nóng)村司法在本文中被界定為基層法院(人民法庭)和基層檢察院及其工作人員依照法定職權(quán)和程序處理案件的專門活動(dòng)。與之相應(yīng)，包括公安、司法行政在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)及其他社會(huì)團(tuán)體和群眾組織處理個(gè)案的活動(dòng)則不在農(nóng)村司法實(shí)踐之列。檢索過往的文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，研究者極少討論基層檢察機(jī)關(guān)及其工作人員在鄉(xiāng)村司法實(shí)踐中的作為，常常習(xí)慣性地回避人民檢察院是國家司法機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分這個(gè)事實(shí)。本文之所以收窄“農(nóng)村司法”這一概念的內(nèi)涵，是為了更清晰地呈現(xiàn)司法實(shí)踐活動(dòng)的職業(yè)性與專業(yè)化，進(jìn)而把握鄉(xiāng)村治理所需求的司法知識(shí)與司法技術(shù)。

討論“農(nóng)村司法”，避不開對(duì)“農(nóng)村”的分析判定——既不能將中國廣袤的農(nóng)村社區(qū)視為一個(gè)無差別的整體，對(duì)其作簡單地化約式處理；也不能不類型化，擇其要者而為之。大致來說，今天的中國存在三種理想類型的農(nóng)村：一種是仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的普通農(nóng)村，一種是被城市化和工業(yè)化所型塑的農(nóng)村，還有一種是少數(shù)民族聚居的邊疆農(nóng)村。[12]102本文所考察的對(duì)象主要是第一種農(nóng)村，它們大都位于中西部地區(qū)，基本上是漢族村落，農(nóng)業(yè)人口密集，精耕細(xì)作，生活來源主要依靠農(nóng)業(yè)收入和外出打工收入。

就轉(zhuǎn)型時(shí)期的鄉(xiāng)土中國而言，農(nóng)村司法既受國家權(quán)力的影響，又受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村宗族關(guān)系、習(xí)俗和秩序所形成的多元微觀權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的影響。[13]在總結(jié)傳統(tǒng)中國社會(huì)的秩序維系機(jī)制時(shí)，費(fèi)正清曾經(jīng)睿智地指出：“正式的法律主要為國家和社會(huì)的利益服務(wù)，在這種法律制度下，司法一直得不到發(fā)展。因此，民間糾紛常常通過各種非正式的渠道來解決……鄰居間的爭吵，可由村長、鄉(xiāng)鄰友好或士紳來調(diào)解……總之，法律是政體的一部分，它始終是高高地超越農(nóng)村日常生活水平的、表面上的東西。所以，大部分糾紛是通過法律以外的調(diào)停以及根據(jù)舊風(fēng)俗和地方上的意見來解決的?！盵14]113然而，“送法下鄉(xiāng)”[8]的故事意味著中國的現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)于農(nóng)村司法的需求極為迫切，現(xiàn)代法律在中國的興起與國家政權(quán)建設(shè)密不可分，這是一個(gè)國家力量不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸滲透的過程，以自立圖強(qiáng)為開端的中國現(xiàn)代化尤其需要從鄉(xiāng)村汲取資源，并將鄉(xiāng)村迅速整合到現(xiàn)代國家體系中去。正是在國家政權(quán)強(qiáng)力下沉和鄉(xiāng)村權(quán)力自洽生長的縫隙地帶，農(nóng)村司法面臨理論、理據(jù)和實(shí)踐上的三重困境。

一重困境來自司法理論的叩問，農(nóng)村司法的理論建構(gòu)究竟基于“法治論”還是“治理論”？或者說其目標(biāo)導(dǎo)向是“規(guī)則之治”還是“糾紛解決”？在基層法官具體的法律實(shí)踐中，治理化司法形態(tài)隨處可見，法治化形態(tài)卻也日益呈現(xiàn)。盡管治理化司法終將喪失其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)需求，其形態(tài)會(huì)逐漸弱化，但在此之前很長一個(gè)時(shí)期，治理化司法還有相當(dāng)?shù)暮侠硇??？傊?，農(nóng)村司法尚需保持“雙二元結(jié)構(gòu)”，以求在治理化和法治化之間達(dá)成某種平衡。[15]46不用說，規(guī)則的統(tǒng)治極為重要，它幾乎是現(xiàn)代法治的核心，但是，當(dāng)代中國農(nóng)村基層法院確實(shí)具有以解決糾紛為中心的特點(diǎn)。[16]這意味著，越是基層的司法運(yùn)作實(shí)踐，越能夠清晰地凸顯法治在形式主義和實(shí)質(zhì)主義兩端之間所形成的巨大張力。[17]311農(nóng)村司法尤其重視案件審理的結(jié)果及其社會(huì)效果，強(qiáng)調(diào)治理社會(huì)的一面，相對(duì)忽視規(guī)則的普遍適用，似乎更符合“反司法”的特質(zhì)。[18]可以說，標(biāo)舉制度化、規(guī)范化與普遍化的“形式主義法治”在鄉(xiāng)土中國的擴(kuò)張，更大程度上是一種宣示性意義上而非實(shí)質(zhì)性意義上的存在。隨著當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，特別是新農(nóng)民階層的出現(xiàn)，有學(xué)者主張重構(gòu)當(dāng)代中國的農(nóng)村司法理論。簡言之，就是復(fù)歸普適化的鄉(xiāng)村法治軌道，從“司法特殊主義”轉(zhuǎn)向“司法普遍主義”，通過程序化解作為地方性司法知識(shí)的“結(jié)構(gòu)性利益沖突”，特別是，“鄉(xiāng)村法官只能盡力從法律規(guī)則和原則中找出正確的答案，而不是像行政官吏那樣根據(jù)所在的具體情境找出最有利、最理想的答案”。[19]這不啻宣布全面擯棄“治理論”。事實(shí)上，農(nóng)村司法不可能像法治論者所主張的那樣，建立在法律與政治完全分離的基礎(chǔ)上，如何提升農(nóng)村司法的知識(shí)水平和技術(shù)能力，是其目前必須應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。

二重困境來自農(nóng)村司法的理據(jù)，即基層法官司法究竟依憑國家法還是“民間法”*在本文中，“民間法”嚴(yán)格限定于學(xué)理層面，作為一個(gè)分析性概念使用?！懊耖g法”可以視作習(xí)慣法，是由鄉(xiāng)民在長期生活勞作過程中逐漸形成的一套地方性規(guī)范，被用來分配鄉(xiāng)民之間的權(quán)利義務(wù)，調(diào)整彼此間的利益沖突；它并未形諸文字，但并不因此而缺乏效力和確定性。民間法的效力來源于鄉(xiāng)民對(duì)此種地方性知識(shí)的熟悉和信賴，主要依靠一套與特殊主義關(guān)系結(jié)構(gòu)有關(guān)的輿論機(jī)制來維護(hù)。官府的認(rèn)可和支持有助于加強(qiáng)其效力。參見梁治平《清代習(xí)慣法：社會(huì)與國家》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第166頁。？在村民自治的理想狀況下，國家通常以兩種方式介入鄉(xiāng)村的生活世界，一是以立法的方式介入，國家頒布法律法規(guī)作為規(guī)范鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的標(biāo)準(zhǔn)；二是以司法的方式介入，在村莊因其內(nèi)部糾紛無法通過自身的力量予以消解時(shí)訴諸國家，由行使國家審判權(quán)力的機(jī)關(guān)依照既定的理據(jù)(國家法或“民間法”)居中進(jìn)行裁判，決斷是非。不可否認(rèn)，國家法是治理社會(huì)最為重要的理據(jù)，然而，在農(nóng)村司法實(shí)踐中，我們并沒有完全將體現(xiàn)鄉(xiāng)土地區(qū)的習(xí)慣、習(xí)俗、倫理道德等的“民間法”邊緣化，甚至在日常生活中，當(dāng)國家法和鄉(xiāng)規(guī)民約形成強(qiáng)烈沖突的時(shí)候，如果后者得到多數(shù)農(nóng)民的支持，常常是勝多敗少，原因是它在基層秩序中處于基石地位，村民日常生活中的保護(hù)和懲罰都以它為根據(jù)。[20]如果國家法與村民心目中的“民間法”不相符合乃至于相互抵牾，那么，村民們就很有可能無視國家法，轉(zhuǎn)而從村莊的習(xí)俗和慣例中去尋求問題的解決之道。在這里，“民間法”代表著一種知識(shí)傳統(tǒng)，是“地方性知識(shí)”的集合而非實(shí)定法。如果說二重困境是司法理據(jù)“選擇”的困境，即“選A”還是“選B”的困境；那么，諸如“案件制作術(shù)”*“案卷制作術(shù)”意味著“名”與“實(shí)”的分離，在農(nóng)村司法實(shí)踐中較為常見。作為一種實(shí)用的司法技術(shù)，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是訴訟卷宗的全部內(nèi)容必須符合法律對(duì)程序、實(shí)體、證據(jù)等方面的形式主義合法性審查要求。參見丁衛(wèi)《秦窯法庭：基層司法的實(shí)踐邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第220-224頁。之類的農(nóng)村司法實(shí)踐則體現(xiàn)了理據(jù)“否棄”的困境，即“明面A”但“暗面否棄A”，可算是二重困境的升級(jí)版。

三重困境來自于農(nóng)村司法實(shí)踐，就是“判決”和“調(diào)解”何者優(yōu)先的問題。此處的“調(diào)解”應(yīng)作狹義上的調(diào)解，特指“訴訟調(diào)解”或“法庭調(diào)解”。調(diào)解在當(dāng)代中國的民事司法制度中扮演著極為重要的角色，盡管它和傳統(tǒng)意義上的調(diào)解具有一定的聯(lián)系，但二者的制度框架很不一樣，法庭調(diào)解幾乎完全是現(xiàn)當(dāng)代時(shí)期的一項(xiàng)發(fā)明。[21]法庭調(diào)解與判決的一個(gè)重要區(qū)別是，判決必須嚴(yán)格遵守法律，而調(diào)解可以靈活適用法律，或可稱之為“在法律的陰影下談判”[22]。例如，農(nóng)村土地糾紛的解決，涉案內(nèi)容多數(shù)是耕地分配或者是征用補(bǔ)償糾紛，政策性和地域性極強(qiáng)，加上其中的法律界限模糊不清，無論明法析理抑或據(jù)實(shí)裁斷，對(duì)受訴法院和法官來說實(shí)在是一個(gè)莫大的考驗(yàn)。由于調(diào)解建立在自愿妥協(xié)的基礎(chǔ)上，無須明確界定法律上的是與非，因此，通過調(diào)解而非判決化解糾紛就成為農(nóng)村司法實(shí)踐中兼顧法律效果與社會(huì)效果的一個(gè)“次優(yōu)”選擇。然而，我國近20年來的農(nóng)村司法實(shí)踐表明，調(diào)解在糾紛解決中的占比越來越高，調(diào)解優(yōu)先于判決乃至調(diào)解替代判決結(jié)案的趨勢日益顯現(xiàn)。調(diào)解結(jié)案率成為基層法院業(yè)務(wù)庭室最重要的崗位目標(biāo)考核指標(biāo)之一，標(biāo)準(zhǔn)逐年攀升。例如鄂西南錦鎮(zhèn)人民法庭2011年的調(diào)解率要求達(dá)到55%以上[23]93，而陜西關(guān)中地區(qū)秦窯人民法庭2003年的調(diào)解率即高達(dá)65%，2005年更增至70%。[17]124“調(diào)解優(yōu)先于判決”的政策偏好成為常態(tài)*從最高人民法院的年度工作報(bào)告中可以看出，當(dāng)代中國的司法政策日益偏向于調(diào)解。例如，2008 年的工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”的原則。2009 年提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”原則。2010年“把化解矛盾、案結(jié)事了、促進(jìn)和諧、確保公正作為審判工作目標(biāo)”，堅(jiān)持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的工作原則，將調(diào)解貫穿于立案、審判、執(zhí)行、信訪工作的全過程。2011年強(qiáng)調(diào)“各級(jí)法院更好地運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和”，與此同時(shí)，還提出“大調(diào)解”的概念，建立“三個(gè)調(diào)解”(司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解)相結(jié)合的機(jī)制。，致使農(nóng)村司法漸入困境，其帶來的消極影響可能表現(xiàn)為：破壞調(diào)解的自愿原則，調(diào)解的制度成本更大，削弱法律和法院的權(quán)威性，致使處于夾縫之中的法官難以做到中立。[24]很多基層法官尤其是年輕的法官對(duì)“調(diào)解結(jié)案優(yōu)先”政策頗多詬病，既因其不經(jīng)濟(jì)，久調(diào)不決，耗時(shí)費(fèi)力效果差；更因其無助于推動(dòng)司法活動(dòng)的職業(yè)化和專業(yè)化進(jìn)程?；蛟S，在國家法與“民間法”矛盾交織的情況下，中國的基層司法機(jī)關(guān)無法真正發(fā)揮它們被世人期許的職能，多重角色的壓力恰是它們強(qiáng)調(diào)調(diào)解的主要原因，試圖通過調(diào)解方式回避剛性矛盾，以此保全自身存在的合法性。事實(shí)上，如果法院無法解決規(guī)則之治問題，那么它就只是糾紛解決這漫長征途中的一個(gè)臨時(shí)驛站，永無可能真正達(dá)到糾紛解決的理想境界。[22]

三、農(nóng)村司法如何回應(yīng)鄉(xiāng)村治理需求

一如前述，在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)代中國語境下，鄉(xiāng)村治理對(duì)作為農(nóng)村公共品的司法制度供給具有迫切需求，而農(nóng)村司法亦面臨困境。那么，農(nóng)村司法與鄉(xiāng)村治理二者存在哪些交集？在構(gòu)建共治共享社會(huì)治理格局的新時(shí)代背景下，農(nóng)村司法究竟如何回應(yīng)鄉(xiāng)村治理需求？

首先，我們從社會(huì)行動(dòng)的主體、方式、依據(jù)和目標(biāo)四方面對(duì)鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村司法的契合與差異處進(jìn)行比較(見表2)。從行動(dòng)主體看，廣義的基層政府、村委會(huì)、村民皆為鄉(xiāng)村治理的主體，而農(nóng)村司法的主體范圍則狹窄許多，主要包括基層法院(作為其派出機(jī)構(gòu)的人民法庭)、基層檢察院(在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)未設(shè)派出機(jī)構(gòu))和廣義的農(nóng)民當(dāng)事人，其中，前兩者均為廣義的基層政府的子集。從行動(dòng)方式看，鄉(xiāng)村治理包括自治、共治和法治三種方式。自治主要指村民自治，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)；共治強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、民主協(xié)商與扁平化的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)體系；法治則是鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村司法的共同子集，強(qiáng)調(diào)程序正義與依法辦事。[2]110-113就行動(dòng)依據(jù)來說，農(nóng)村司法的理據(jù)是國家法，本地鄉(xiāng)民在長期生活勞作過程中潛移默化形成的地方性規(guī)范也是極為重要的參照系；而天理、人情、國法皆可在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村治理追求實(shí)現(xiàn)一般性的、無差別化的普遍正義目標(biāo)，而農(nóng)村司法則通過個(gè)案牽引最終達(dá)致特殊正義。由上述簡單討論不難察知，作為司法機(jī)關(guān)的基層法院和基層檢察院可以法治方式在村民自治、民主協(xié)商下的多元共治等領(lǐng)域回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的迫切需求。

表2　鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村司法

表3　理想型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

再看鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，其行動(dòng)主體包括廣義的基層政府、村委會(huì)和村民(見表3)。農(nóng)民作為初始委托人把治理權(quán)威上交給廣義的基層政府*關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的委托—代理關(guān)系理論模型共有“國家/中央政府—地方政府—村委會(huì)—農(nóng)民”4個(gè)層級(jí)，即農(nóng)民作為初始委托人把部分治理權(quán)(共治權(quán)、法治權(quán))上交國家，部分治理權(quán)(自治權(quán))委托給村委會(huì)，由此，國家和村委會(huì)均為農(nóng)民的代理人。國家再授權(quán)地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行治理，地方政府變成國家的代理人。地方政府保留部分治理權(quán)(法治權(quán))，其他部分委托給村委會(huì)并與其分享行使(共治權(quán))。此處分析從簡，將國家和地方政府兩個(gè)層級(jí)化約為廣義的基層政府一個(gè)圈層。，作為農(nóng)民的代理人，基層政府依法執(zhí)政，為農(nóng)民提供公共服務(wù)，確保社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓農(nóng)民獲得尊嚴(yán)和幸福，由此增強(qiáng)自身的合法性基礎(chǔ)。村委會(huì)作為地方政府和農(nóng)民的雙重代理人，根據(jù)村規(guī)民約(“民間法”)行使村民自治權(quán)，分享行使共治權(quán)，同時(shí)滿足雙方委托人的政治需求，由此增強(qiáng)自身存在的正當(dāng)性。農(nóng)民作為治理權(quán)的初始委托人，理應(yīng)對(duì)代理人進(jìn)行監(jiān)督和控制，但是，農(nóng)民總體上居住分散，加上集體行動(dòng)的“搭便車”[25]8-13行為和自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)氛圍下養(yǎng)成的“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”思想，致使他們難以找到真正的代言人。由于信息不對(duì)稱，在廣義的基層政府、村委會(huì)與農(nóng)民三者之間所展開的多次反復(fù)博弈中，作為權(quán)力委托人的農(nóng)民反而處于不利地位，其利益很容易受到侵犯和損害。面對(duì)這種不利境地，農(nóng)民可以做出多種選擇，包括退出、呼吁和忠誠[26]81-111。退出就是行動(dòng)者消極不參與，呼吁表示積極參與，忠誠則意味著深度參與——無論外界條件是否險(xiǎn)惡，出自情感始終不離不棄。無疑，建立在忠誠基礎(chǔ)之上的民意可以極大地增強(qiáng)政府執(zhí)政的合法性和村委會(huì)自治的正當(dāng)性。如果村民自治運(yùn)行情況良好，農(nóng)民應(yīng)該主動(dòng)積極地參與到村委會(huì)組織的活動(dòng)之中，要善于利用各種媒介來獲取相關(guān)政治信息，表達(dá)較為實(shí)際可行的意愿；要善于學(xué)習(xí)各種知識(shí)和技能，降低退出成本，提高意愿表達(dá)本領(lǐng)。[27]

上述理論分析表明，鄉(xiāng)村治理績效取決于村民自治、政府法治以及多方共治能否順利實(shí)施。近年來，隨著國家對(duì)“三農(nóng)”建設(shè)財(cái)政投入的不斷加大，村干部職務(wù)犯罪案件呈現(xiàn)逐年上升趨勢，這在某種程度上成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大“瓶頸”，村民自治領(lǐng)域發(fā)生的腐敗不僅直接損害農(nóng)民的合法權(quán)益，而且對(duì)鄉(xiāng)村治理造成嚴(yán)重?fù)p害。此外，由于基層政府對(duì)鄉(xiāng)村法治公共品供給嚴(yán)重不足，致使村莊黑惡勢力坐大。黑惡勢力非法操控選舉，利用職務(wù)便利攫取非法利益，使用暴力手段形成非法控制，通過利益輸送尋求政治庇護(hù)，對(duì)農(nóng)村政權(quán)組織的正常運(yùn)行造成嚴(yán)重危害。此外，農(nóng)村的自然生態(tài)保護(hù)與環(huán)境污染防治形勢嚴(yán)峻。目前農(nóng)村環(huán)境污染主要源自工礦企業(yè)污染和畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染等方面，工礦企業(yè)排放的“三廢”對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的累積效應(yīng)日益凸顯，危害結(jié)果觸目驚心，最直接的體現(xiàn)是農(nóng)民的身體健康損害，例如全國很多地方出現(xiàn)的“癌癥村”、各地頻發(fā)的“血鉛”事件以及對(duì)村莊環(huán)境造成的嚴(yán)重破壞。單純依靠村莊自治和多方共同治理顯然不能很好地解決上述治理難題，政府充足供給社會(huì)秩序和法律維護(hù)方面的農(nóng)村公共品，建立健全農(nóng)村司法組織機(jī)構(gòu)并確保其良性運(yùn)轉(zhuǎn)，是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理績效的有效途徑。

村民自治過程中的“賄選”、農(nóng)村干部職務(wù)犯罪頻發(fā)、農(nóng)村政權(quán)組織的涉黑現(xiàn)象、農(nóng)村自然生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治形勢嚴(yán)峻……這些都是農(nóng)村自治與民主實(shí)踐中難以完全避免的社會(huì)問題，國家正式控制力量減弱與農(nóng)村社會(huì)治安及環(huán)保管理制度供給不足正是誘發(fā)種種亂象的重要原因。故此，政府應(yīng)在法律層面完善村委會(huì)選舉和村民自治等法律制度并加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安環(huán)保管理制度供給。[28]

農(nóng)村司法究竟如何回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的新需求呢？應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村地區(qū)或針對(duì)農(nóng)村地區(qū)建立健全專門的司法組織機(jī)構(gòu)，為鄉(xiāng)村治理投放必需的公共品，以此為社會(huì)提供高質(zhì)量的法治服務(wù)。具體來說，進(jìn)一步建設(shè)好人民法庭，在做好糾紛解決工作之余，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)則之治，真正做到“當(dāng)判就判，能調(diào)方調(diào)；判調(diào)并重，案結(jié)事了”。在基層法院建立環(huán)保法庭，專門負(fù)責(zé)審理環(huán)境公益訴訟案件，使環(huán)境公益訴訟真正成為維護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的有力武器[29]；或者成立專門的環(huán)保合議庭，強(qiáng)化合議庭成員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)化水平。建立基層人民檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)——檢察室，對(duì)轄區(qū)派出所、司法所、人民法庭的執(zhí)法司法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，做好受理轄區(qū)群眾控告、申訴、求助、申請(qǐng)、來信來訪等服務(wù)基層的綜合性工作以及協(xié)助開展調(diào)查取證情況排查等與訴訟辦案密切相關(guān)的檢察業(yè)務(wù)工作，延伸法律監(jiān)督觸角，服務(wù)人民群眾。暢通基層檢察院民事行政檢察職能部門介入農(nóng)村公益訴訟的工作機(jī)制，充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，全力保障村民的合法權(quán)益。總而言之，農(nóng)村司法實(shí)踐既要著眼于化解民間矛盾沖突，服務(wù)和諧社會(huì)建設(shè)，更需積極回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的新需求，努力推進(jìn)規(guī)則之治，為新時(shí)代共治共享社會(huì)治理格局的形成提供強(qiáng)有力的法律保障。

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