新時代政府購買公共服務的制度優(yōu)化研究

齊海麗

[關鍵詞]

社會主要矛盾；政府購買服務；新時代；制度化

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008410X（2018）02008206

黨的十九大報告做出關于我國進入新時代中國特色社會主義的政治判斷，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的歷史性轉化對政府轉型和公共服務改革都提出了新的要求。

公共服務變革的目標是解決公共服務供給不足的問題，與以公民為導向的社會治理理念契合。在社會主要矛盾發(fā)生歷史性轉化的背景下，作為供給側結構改革的重要制度探索，公共服務購買的制度優(yōu)化意義深遠。政府購買服務國際上被稱為公共服務合同外包，主張實現(xiàn)公共服務供給者和生產(chǎn)者相分離，將公共服務生產(chǎn)的任務交由企業(yè)或者社會組織來完成，政府承擔服務監(jiān)督責任。政府購買公共服務主要是應對政府結構轉型的制度探索和文化理念，前者具有繼承傳統(tǒng)并應接現(xiàn)代的嶄新意蘊，后者則具有超越時代的普遍內涵。政府向社會力量購買公共服務，是滿足人民群眾不斷增長的公共服務需求和化解社會民生問題產(chǎn)生的社會矛盾的重要途徑[1]。新時代社會主要矛盾的轉化為公共服務供給模式革新提供了時代背景，我國的政府購買服務在模式選擇等方面開展了卓有成效的制度探索，但由于對民營化的研究處于不斷補課的階段，公共管理者需要做的工作既包括理論創(chuàng)新，還包括實踐總結。如何在理論創(chuàng)新和實踐總結方面做好功課，成為擺在公共管理者面前的重要議題。

一、新時代對公共服務模式變革產(chǎn)生的影響

新中國成立以來尤其是改革開放以來，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展取得了巨大成就，國家治理體系和治理能力穩(wěn)步推進。人們生活水平不斷提高，公共服務供給質量不斷提升、結構不斷優(yōu)化，公眾滿意度日益增強。正是基于這些新情況、新問題，黨的十九大報告做出了中國特色社會主義進入新時代的政治判斷。中國特色社會主義進入新時代有兩個顯著特征：第一，我國社會主要矛盾發(fā)生轉化；第二，我國的現(xiàn)代化進程漸入佳境。社會主要矛盾的變化和現(xiàn)代化后半程的行進都對公共服務供給模式變遷產(chǎn)生了重要影響。

（一） 社會主要矛盾的歷史性轉化要求公共服務供給主體的多元化

唯物辯證法認為，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎與上層建筑的矛盾是推動人類社會發(fā)展的主要動力。人類社會產(chǎn)生伊始，無論是生產(chǎn)力極端落后的原始社會，還是生產(chǎn)力高度發(fā)達的后現(xiàn)代工業(yè)社會，這兩對矛盾關系都是客觀存在的。同時也正是由于這兩對矛盾關系的存在推動人類社會向前發(fā)展。經(jīng)過40年的改革開放，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展成就顯著，人民生活水平普遍提高，經(jīng)濟實力增強，躍居世界第二大經(jīng)濟體。但長期以來的以GDP為綱的發(fā)展理念帶來的經(jīng)濟建設與社會建設“一條腿長，一條腿短”的局面尚未得到根本扭轉，以犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟社會發(fā)展的觀念也無法在短時間內消除。在發(fā)展過程中，由于政策、資源、稟賦等因素產(chǎn)生的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間的差距也是客觀存在的。這些所反映出來的問題已經(jīng)超越了落后的社會生產(chǎn)力的表述范圍，在更大程度上體現(xiàn)的是發(fā)展不充分不平衡的問題。因此，在中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾的需要是政府制定政策的出發(fā)點和落腳點，中國特色社會主義進入新時代，廣大人民群眾對于自身生活質量的追求不斷提高?！皞}廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。在基本物質生活得到滿足的前提下，人們的關注點發(fā)生了遷移，聚焦于經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)美好，人們愈發(fā)感覺到“綠水青山就是金山銀山”。

在社會主要矛盾發(fā)生變化的情況下，如何解決發(fā)展的不充分不平衡問題，滿足人們對于美好生活的需求，被提上了政府的議事日程。需要明確的是，供需關系不平衡是問題的根本之所在。公共服務供給無法滿足人們的需求則是現(xiàn)實。為了破解這個難題，作為公共服務供給主體的政府就需要進行改革，以多元主體的方式尋求服務供給模式變革，實現(xiàn)社會治理主體多元化。20世紀70年代以英美等國家為代表的西方蔚然成風的民營化改革著力解決了公共服務供給主體的問題。在提供者和生產(chǎn)者可以分離的思想指引下，公共服務合同外包成為通行做法。我國政府購買服務則是對這一改革最好的中國特色制度探索。

（二） 現(xiàn)代化后半程的行進需要加強公共服務供給模式的制度化

自以大機器生產(chǎn)為標志的工業(yè)革命以來，英美等國家的現(xiàn)代化進程拉開了帷幕?，F(xiàn)代化既是一場技術變革，也是一場理念變革。技術變革的主導力量是人，理念變革的主體是人，所以現(xiàn)代化進程的前半段人是第一位的?，F(xiàn)代化的后半段制度則是最重要的，因為現(xiàn)代化本身是一個理性化和制度化的過程，制度化彰顯管理藝術，管理的話語已經(jīng)成為公共服務管理者的主流話語。在現(xiàn)代化的治理情境中，制度化并非唯一的概念工具，但屬于最為流行的。因為制度化以穩(wěn)定、重復的行為模式有效減少了行動的盲從性。從發(fā)展階段來看，我國的現(xiàn)代化進程起步晚，屬于后發(fā)現(xiàn)代化國家。相較于先發(fā)現(xiàn)代化國家，中國需要在較短的時間內解決先發(fā)國家用了將近一百年時間解決的現(xiàn)代化問題。亨廷頓通過對處于現(xiàn)代化進程中的國家進行考察，發(fā)現(xiàn)由于部分國家的制度化程度滯后于公民參與程度，被調動起來的公民就成為潛在的不穩(wěn)定力量。如何用制度的力量和制度化的機制推進現(xiàn)代化的進程，對每一個處于現(xiàn)代化的國家來說都是非常關鍵的。制度化具有穩(wěn)定性的特征，一旦相關指標得以確立，朝令夕改的可能性極大程度地減少。中國特色社會主義進入新時代，既是生產(chǎn)力發(fā)達的反映，也對政策設計的制度化程度提出了更高的要求。因為現(xiàn)代化前半程的制度成果需要用制度化的形式予以維護。

二、新時代政府購買服務的制度困境

所有的制度都體現(xiàn)了工具理性的概念和價值。在理性世界中，各種目的被指定，隨之各種為實現(xiàn)目的的規(guī)則被設計出來。這種理性化，包括那些界定手段-目的關系的文化圖式，使得控制行動者及其行動的系統(tǒng)標準化。政府購買服務以“服務外包、合作生產(chǎn)”的制度優(yōu)勢彰顯了新時代的新氣息，但管制思維模式、路徑依賴效應、非對稱依賴關系格局都對服務購買制度的績效提升產(chǎn)生負面影響。

（一） “利維坦”式的行政傲慢擠壓了制度創(chuàng)新空間

社會治理中的行政傲慢是普遍存在的現(xiàn)象。因為政府是任性、自私而堅強的人們賴以實現(xiàn)自治的工具選擇。在歷史長河中以“利維坦”形象自居的政府，雖歷經(jīng)變革理念的洗禮和改革政府實踐的影響，但內化于心中的行政傲慢無法在短時間內消除。因為政府作為公共政策制定者的角色是歷史形成的，并在實踐中不斷強化。政府通過制定和實施各種各樣的行為規(guī)則，使隸屬于它的成員規(guī)范化，排除任何自發(fā)的行動或特立獨行的行為。政府購買公共服務是舶來品，源于西方國家在新公共管理運動影響下進行的民營化或私有化改革。政府購買服務將政府從高高在上的管理思維拉下來，打破了政府壟斷公共服務的傳統(tǒng)局面，實現(xiàn)了多元主體共治。政府購買服務是作為制度創(chuàng)新選擇列入改革備選方案，并因其改革意蘊而得以進行制度擴散。但這種制度模式彌漫著濃重的管制氣味，散發(fā)著強制性制度變遷的色彩。

地方政府是我國制度創(chuàng)新的主體，政府購買服務的制度探索亦如此。上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)較早在養(yǎng)老服務、社區(qū)服務領域探索服務購買，并且引領了服務購買制度創(chuàng)新熱潮。但在滬深兩市的制度實踐中，行政干預取代市場規(guī)律的現(xiàn)象極為普遍，政府制度創(chuàng)新的動力明顯不足。地方政府受制于壓力型體制模式和績效考核機制，奉行不犯錯邏輯，制度創(chuàng)新如履薄冰，改革實踐淺嘗輒止。雖然上海、深圳的服務購買如火如荼地開展，但行政指令式的管理大行其道。上海的政府購買服務體制內購買現(xiàn)象嚴重，政府以指定購買對象的方式，運用權威的力量干預市場運行。正是由于利維坦式的行政傲慢阻礙了購買服務制度創(chuàng)新的腳步，很多政策試驗都望而卻步，也有不少的地方政府創(chuàng)新之舉戛然而止。

（二） “路徑依賴”的認知圖示鎖定了制度變遷方式

制度的作用嚴重依賴于制度內成員的行為以及成員對制度規(guī)則的認知。制度變遷的方式主要分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者強調的是制度創(chuàng)新過程中的基層自發(fā)力量，后者則關注到了制度變遷過程中的政府強制力量。但不管選擇何種方式進行變遷，在大量的研究中，都無一例外地關注到制度變遷的路徑依賴特征。制度框架勾勒出政府購買服務基本模式，但制度變遷的方式帶有路徑依賴的色彩。作為一種制度變遷，政府購買服務與西方國家的公共服務外包對比，明顯具有收斂性、趨同性的特征。政治世界傾向于正反饋，而逆轉過程的能力經(jīng)常是微弱的。這些過程的普及性和劇烈性，為理解政治動態(tài)提供了重要的工具。正反饋過程在政治中是普遍存在的，因為他們的特色是制度發(fā)展、集體行動、權威運作和我們對政治世界的認識之出現(xiàn)。人們越是深入正反饋過程，就越難以從某一路徑轉換到另一路徑。由于積淀成本的存在，使得方案的制定者往往被“鎖定”在某一特定的解決方案上。

更高程度的制度滲透往往會和權威相關。每一項制度都是人類創(chuàng)造的產(chǎn)物，而這個創(chuàng)造的過程首先取決于政策制定者的思想觀念問題。歷史制度主義認為，制度變遷在某種程度上就是觀念如何變遷的問題。制度對思想觀念會起一種過濾器的作用，程序之類的思想必須通過制度才能傳播，對決策者產(chǎn)生影響，并擴散開來進而影響制度的變遷[2]（P112）。這是制度在無限的時空軌跡中“再形成”的過程。

在我國長期制度實踐中形成的政社關系所產(chǎn)生的結果，會在漫長的政治實踐中得到強化，因為這種效應累積后自然而然地就會產(chǎn)生強大的吸引力，并慢慢產(chǎn)生自我強化效應。

（三）“非對稱性依賴”的權力格局減損了制度績效

政府購買服務的前提是存在競爭性的外包對象，獨立而平等的合作雙方是購買關系成功的保障，否則購買就淪為形式。但我國長期形成的國家與社會高度一體化的行政文化投射到政治實踐中，形成了政府與社會組織非對稱性依賴關系，這樣的權力格局在很大程度上減損了制度績效。非對稱相互依賴是一種權力資源，從而將權力與資源聯(lián)系起來。相互依賴并不意味著行為者的利益處于和諧狀態(tài)或者權力關系不重要，在相互依賴關系中，相比行為者是獨立或者自主的情況下，權力體現(xiàn)得更為明顯。政府與社會組織在長期的制度實踐中形成的依賴關系并不是行為者自行創(chuàng)造的結果，而是由他們通過表達自己作為行為主體的地位的方式而不斷再生產(chǎn)出來的。因為如果行為主體處在各種力量交合之中，他們的觀念就會受制于利益相關者。

薩拉蒙提出社會組織應該成為公共服務供給的重要合作伙伴，這既是由于政府在產(chǎn)品供給方面的失靈使然，也是基于社會組織自身的志愿失靈現(xiàn)狀考慮。事實上，在公民社會組織較為發(fā)達的國家，社會組織日益成為經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要力量。政府與社會組織形成獨立和競爭的關系是合作伙伴關系建立的重要前提。我國社會組織在財政、人事等各個方面都與行政部門有著千絲萬縷的關系，很多社會組織都是作為政府機關的附屬發(fā)揮作用的，這顯然是有違合同制治理原則的。當服務購買對象以內部指定的方式產(chǎn)生、當合同外包程序以行政命令的方式執(zhí)行、當服務購買效果以內部監(jiān)督的方式操作，服務購買制度的績效就要大打折扣。

三、新時代政府購買服務的制度優(yōu)化

中國特色社會主義進入新時代，為公共服務改革吹響了時代號角，也為改革意蘊十足的政府購買服務制度奏響了時代強音。隨著人民群眾對于美好生活的需求以及服務供給不均衡不充分之間矛盾的充分顯現(xiàn)，服務供給職能應該如何分配，分配給怎樣的組織，或者這些組織之間應該有怎樣的關系，這些問題浮出水面。作為供給側結構改革的重要探索，服務購買應該優(yōu)化制度設計，為公眾提供優(yōu)質高效的公共服務。從古至今，所有的人類活動，無非就是行動和言說兩種?！巴ㄟ^行動和言說，人使自己與他人區(qū)別開來，而不僅僅顯得與眾不同。它們是人（人之所以為人，而不是作為物理對象）相互顯現(xiàn)的方式，這種有別于單純身體存在的顯現(xiàn)，建立在主動性的基礎上，但它不是那種某人可以放棄也仍不失為人的主動性[3]（P138）。 因此，新時代政府購買服務的制度優(yōu)化也聚焦于行動和言說，穩(wěn)步推進。

（一） 反思性的語言范式

語言不僅僅是思想交流的工具，還是構成人類觀念、方法、假設的制造廠，從這個角度看，語言建構了我們。維特根斯坦的語言游戲說認為，人類通過建立在彼此之間默認的不言自明的規(guī)則基礎上的語言進行相互交往。這個游戲的基本協(xié)議是“我們干什么”。一個功能平穩(wěn)的語言游戲是建立在大多數(shù)人的共識基礎上的，這些共識是由不同種類的有效訴求構成的，而在這些訴求中，語言的交互活動成為必需。

后現(xiàn)代主義者認為，任何事物都依賴于語言，語言建構世界和反映世界。同時，他們主張將公共行政作為語言來加以研究，公共行政信息被排列的方式就是公共行政的語言。后現(xiàn)代主義否認無所不包的“宏大敘事”或者“元話語”，要求對官僚制的話語體系進行解構，建立起反思性的語言范式?，F(xiàn)代的理性思想給公共行政的語言設置了邊界，這種邊界不利于新型組織結構模式的建立和未來公共服務改革模式的探索。

鑒于此，法默尓提出了創(chuàng)造性研究方法——反思性語言范式。這種語言范式弱化了現(xiàn)代公共行政的正統(tǒng)教條，主張在行為體之間進行一種具有游戲性和協(xié)調性的對話過程。相較于獨白，對話能夠有效克服現(xiàn)代公共行政的特殊主義傾向、科學主義導向、技術主義路線[4]（P92）。后現(xiàn)代公共行政質疑一切并解構一切的知識范式，恰恰給改換了形式的服務購買的歷史書寫提供了另外一種生長發(fā)育的空間，使之能以一種新奇的儀態(tài)完成對政府購買公共服務的理論再包裝。

（二） 開放性的行動模式

沒有關于行動的正確理解，就不可能有關于組織行動邏輯和組織發(fā)展的完整分析。阿倫特認為，所有政治行動都具備這三種因素：政治行動所追求的目的、政治行動所牢記于心并為自身標定方向的目標，以及在行動過程中展現(xiàn)出來的意義。當然，還有第四種要素，雖然它從來都不是行動的直接原因，但是它發(fā)起了行動。這就是行動原則[5]（P164）。為了更為清晰地解釋公共組織的行動邏輯，以下三個問題是首先要考慮的：第一，公共行動所需要的基本知識是什么？第二，通過何種途徑能夠獲取這些基本知識？第三，如何利用這些知識來應對眼前的問題？公共行政是一門行動中的學問。這種行動的導向和邏輯在政治與行動兩分法學說中得到強化。以政治-行政兩分法為前提的傳統(tǒng)公共行政學試圖解決價值問題，將等級命令體系的官僚制作為組織范式，尋求公共部門的共性，忽視作為行政實質的具體性。各種機構總是依據(jù)自身來選擇行動的類型和對話者的類型。公共行動的思維和機制框架不會自動地考慮其他因素之間的關系，更不會考慮不同層次之間的關系。因此，公共行動會依據(jù)自己的指導思想走向錯誤的方向：認為國家能夠以全局利益為名凌駕于社會之上，高高在上，拒絕建立合作伙伴關系[6]（P19）。封閉性的服務供給過程承接了官僚制的組織特征，無法對公民的服務需求進行有效回應。

封閉-控制的治理模式已經(jīng)不適應社會的發(fā)展，需要被更能代表社會發(fā)展方向的治理模式所取代。這種治理模式需要具備后現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)展情境中的制度特征，并對后現(xiàn)代工業(yè)社會的高度復雜性和不可控性給予正面回應。因此，需要積極構建“向他人開放”開放性的公共服務供給模式，新公共管理理論、企業(yè)家政府理論、重視公共利益的新公共服務理論，都是開放性政府建構模式的制度探索和政治實踐。后現(xiàn)代公共行政提出開放性作為重要特征，公共行政的實踐應該作為一種反權威的活動來實施和構建。以開放性的行動模式推進政府購買服務，需要政府首先具備開放的心態(tài)，擺脫政府本位的思維，以合作治理理念有效推進公共服務供給，實現(xiàn)權力共享，做一個精明的購買者。其次，政府需要暢通溝通機制，為多元社會行為主體共治局面的形成提供信息渠道、變革信息溝通方式，實現(xiàn)信息共享，做一個合格的引導者。第三，政府要強化信任機制，以互惠和合作為原則，為網(wǎng)絡化治理機制的形成營造信任氛圍，增進社會資本，做一個誠信的合作者。

（三） 調適性的改革策略

社會主要矛盾的變化為服務供給模式革新提出了時代要求，而如何對供給側結構改革的服務購買進行制度優(yōu)化，涉及改革方式和策略選擇問題。政治決策是一種重要的政治行為，政治行為主體不可能達到全面理性模式所設想的全知全能狀態(tài)，“滿意”標準或許比“最優(yōu)”更為現(xiàn)實，“泥濘前行”或許更能反映決策者的真實心境。任何計劃和政策的制定都要受到現(xiàn)行計劃、技術、政治的制約，所以決策者往往會在原有政策合法性的基礎上，對政策進行小修小補，而非改弦易轍。縱觀古今，放眼全球，以漸進、調試性的改革方略謀取改革成功的案例不在少數(shù)。我國改革開放以來的諸多改革實踐也都是在“頂層設計”的基礎上，漸進調試。鄧小平提出的“摸著石頭過河”改革模式成為政府職能轉變和改革創(chuàng)新的重要指導原則。

政府購買服務是在我國已有的經(jīng)濟基礎和社會基礎上，循序漸進推進的演化性制度變遷。在我國社會組織發(fā)育土壤貧瘠、政府行政干預力量強大的制度背景下，推進政府與社會組織競爭性的合作伙伴關系，不可能一蹴而就，只能采取漸進主義的改革方略。這種漸進主義的改革方式貌似保守，實則激進。因為在小修小補的過程中，孕育著變革，積蓄著力量，最終達致以小變積大變、以量變促質變的目標。我國地方政府嘗試服務購買制度實踐伊始，這種變革的力量就已蘊含其中，雖經(jīng)歷了體制內購買等內部化行為的痛苦歷練，但這些都是政府與社會組織“調適性合作”關系建立的必經(jīng)階段。毋庸置疑，西方國家的獨立性和競爭性的政社關系是公共服務合同外包制度實踐的參照系，但政治文化、經(jīng)濟水平、社會發(fā)展階段不同，政府與社會組織建構兩者關系的模式和選擇也不盡相同。中國特色社會主義新時代，穩(wěn)步地進行改革與探索是政策設計者需要高度重視的行動方略。

四、結語

建設社會和政治共同體的必要性要求我們遵守共同的規(guī)則，因此要建立一個以契約為基礎的社會。相較于傳統(tǒng)的管制型政府，契約理念和合同治理的思想契合了治理和善治思想，營造了信任和共贏的社會氛圍，致力于公民治理的時代訴求。隨著我們從變革的、制度創(chuàng)建的和技術專業(yè)化的時代，進入自媒體的、社會建構的和公民自我治理的時代，公共管理活動不可避免地要實現(xiàn)理念轉變，由傳統(tǒng)的國家管理轉為社會治理。在社會治理體系的轉型過程中，開放性的服務過程、反思性的話語范式都會對治理能力提升有極大的促進作用。民主政體的優(yōu)越性在于它擁有最大限度的開放性：一個開放的系統(tǒng)要更加豐富多彩，也擁有更高的效能，因為與封閉的系統(tǒng)相比，它更為豐富多樣；封閉的系統(tǒng)則更趨貧乏，因為它本身無論是在內部交往，還是在外部交往方面都少得可憐[7]（P18）。政府不是天使，知識儲備再豐富的政府，如果不能自制，也無法實現(xiàn)自身應該擔負的責任。后結構主義者認為，現(xiàn)代社會是場景化和分散化的世界，自我早已不復存在，唯一的主體是去中心化的主體，只能在語言和話語片段中找到其身份認同。公共空間逐漸消亡的事實，促使人們去私人生活中找尋那些被公共領域拒絕的東西。中國特色社會主義新時代，需要公共管理者努力找回長久但意義深遠的政社合作關系，增強學習意識，以全新的治理思維回應時代的要求。

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責任編輯：王 篆