英美公共服務體系改革及對我國的啟示

王慧軍

[關鍵詞]

公共服務；公共服務職責；財力保障；多元供給主體

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008410X（2018）02007205

西方國家公共服務體系的主要類型表現(xiàn)為以英國、法國及北歐國家為代表的公平主導型和以美國、德國為代表的公平與效率兼顧型。前者的首要價值理念是公平，強調政府是全民實行普遍保障的主體，鮮明特色是服務層次高、覆蓋面廣、服務項目多、服務體系較健全。后者的主要特點是以政府調節(jié)分配為前提，以個人自助為主，政府補助、商業(yè)保險為輔。英美兩國的兩種公共服務體系是不斷改革的結果，旨在改變方法與觀念、轉變政府角色、削減財政壓力和實現(xiàn)高品質的公共服務，其中的經驗值得我國借鑒。

一、以向社會開放保證公平為主要特色的英國公共服務體系改革

英國公共服務體系模式具有典型性。英國的“公平福利型公共服務模式，從福利國家到私營化、合作化、民營化的公共服務模式，以公平為首要價值理念”[1]。英國公共服務體系既有注重公平性并將基本公共服務惠及全民這些歐洲福利國家的典型特征，又有通過改革引入市場競爭機制的特征。一是普遍全面。為保證社會成員維持生存所需要的最低限度，社會保障覆蓋全體社會成員以及生活的各個方面。二是公民導向。政府采取各種措施鼓勵公共服務提供者提供優(yōu)質服務，公眾可以從中挑選公共服務并提出個性化要求。三是公務員在公共服務起保障和關鍵作用。英國公共服務現(xiàn)代化改革的目標是向社會開放政府的公共服務，使社會上的服務供應商有更多的操作自由和專業(yè)指導，保證質量更優(yōu)的服務適合個人和社會的需要，使納稅人的資金物有所值。英國公共服務體系改革的重點是政府向社會開放三種形式的公共服務。

一是以個人使用為主的開放教育和技能培訓等服務，使用服務的公民都有選擇權和控制權。在個人服務領域實施的具體改革措施主要有四個方面。其一，服務預算直接撥付到個人賬戶，個人自由選擇服務供應商，政府確保資金滿足個人選擇意愿的實現(xiàn)；其二，通過有效的財政激勵和監(jiān)管干預，實現(xiàn)對弱勢群體實施政策傾斜；其三，公共服務信息、公眾滿意度和供應商績效等數(shù)據公開，保證用戶的知情權，以此支持個人進行選擇；其四，有效監(jiān)督，使未能實現(xiàn)選擇的用戶能夠給予及時的補救。

二是社區(qū)服務對公眾開放，主要內容涵蓋社區(qū)公共設施維護和社區(qū)安全等。改革這些針對社區(qū)集體使用為主的服務，目的是提高社區(qū)公共服務話語權。政府將權力下放到社區(qū)民選議會或地方政府等基層機構，“賦予社區(qū)對農村資產的購買權，拓展其對當?shù)貙W校、街道等場地的控制權；賦予地方政府對公共運輸和環(huán)境等問題的控制權；通過民選市長和警察委員的方式，拓展地方民主”[2]。在社區(qū)服務領域實施的具體改革措施有三方面。其一，地方政府下放權力，保證社區(qū)自治的權利；其二，擴大社區(qū)委員會的治理范圍，實現(xiàn)社區(qū)治理民主化，市民直接參與社區(qū)治理；其三，社區(qū)通過“社區(qū)預算”，利用公共經費選擇更能滿足公眾需求的服務。

三是開放地方和國家層面的委托服務，主要包括稅收征管、監(jiān)獄等公共服務。在保證公共服務供應商充分參與和服務高質量的前提下，“通過適當授權委托向社會進一步開放，鼓勵各類供應商通過公共部門合同和采購的形式競爭服務”[2]。在委托服務領域實施的具體改革措施有四個方面。其一，制定開放委托政策以市場規(guī)律為主導；其二，委托雙方的權益以嚴格的認證制度為保障；其三，服務績效由專家機構或第三方組織評定；其四，強化問責以確保委托服務的較高質量和良好效力。

英國公共服務體系改革制定了良好的制度和實施方案，形成了開放、競爭、多元的公共服務體系。在這種體系中公共服務的使用者、提供者和管理者三方全部被納入進來，公民有更多選擇權和控制權，選擇自己需要的公共服務，政府的主要任務是搞好分權治理、預算改革和公開問責。其一，用戶的獨特需要可通過個性化服務的選擇和控制來實現(xiàn)；其二，將選擇公共服務決策權由中央下放地方，通過授權社區(qū)和社群，發(fā)揮地方智慧和專家作用，滿足當?shù)毓卜招枨?；其三，公共服務大范圍向供應商開放，通過高級別委托培訓和公共部門業(yè)務模式創(chuàng)新來完成；其四，適當?shù)臎Q策干預保證公民平等享受公共服務；其五，服務供應商將服務質量和效果的信息公開，保證對所提供服務負責。

二、以市場為主導、競爭為核心、講求效率的美國公共服務體系改革

美國公共服務體系模式為：“市場主導型公共服務模式，從社團主導到多元主體的公共服務提供模式，合同出租是主流”[1]。美國公共服務體系改革的基礎力量是政府，市場和社會力量是補充，注重公平與效率兼顧。一是公共服務面向全社會但社會貧富差距較大。二是引進市場參與和社會協(xié)同。在公共服務的供給過程中發(fā)揮市場機制的作用，公共服務提供者的選擇要通過市場競爭來實現(xiàn)。加強對非政府組織和志愿服務者的引導與支持成為政府的重要職責，非政府組織和志愿服務者在美國公共服務體系中起著舉足輕重的作用。三是服務市場化運作保障是在提供公共服務中加強政府的嚴格監(jiān)管。

美國政府總結以往的經驗，理性實施公共服務市場化，為了避免其過度市場化而準確劃定公共服務市場化的邊界。美國政府一直強調，政府是公共服務責任的最終承擔者，不應讓公共服務市場化成為政府擺脫財政負擔的借口。21世紀開始，美國要求精準實施公共服務市場化，所有聯(lián)邦機構都要明確哪些公共服務能夠由私營部門承擔。聯(lián)邦機構則集中精力做自己職責范圍內的事，不太重點關注私營部門怎么做的問題，只要其不違法就可以了。在實踐中采取負面清單管理的辦法列舉“政府固有核心職能”，列明不允許外包的19項“政府固有核心職能”，未列入的屬于可以外包的事項[3]。美國聯(lián)邦采購政策局1992年發(fā)布的《921號政策函》（Policy Letter 92）指出“若某項職能與公共利益密切相關，以至于應當由政府公務人員執(zhí)行的，即屬于政府固有職能”[3]。采取負面清單管理，只是明確了政府的核心職能，并沒有明確規(guī)定哪些職能應市場化。因此，美國聯(lián)邦政府又采取了政府職能正面清單管理模式，如《聯(lián)邦職能清單改革法案》要求確定那些具體市場化的政府職能必須由私營部門承包商來承擔，這是聯(lián)邦政府必須履行的職責。

美國公共服務市場化取得了一定成效，但也暴露一些問題值得關注。一是競標備選對象數(shù)量不足導致競爭不充分，影響公共服務質量。公共服務簽約外包當然是競標者越多越好，政府也希望數(shù)量眾多的潛在提供者參與競爭，以便保證公共服務的質量?！叭欢诟母飳嵺`中，三分之一的美國聯(lián)邦合同只能通過非競爭的途徑授予，即使是垃圾收集這樣的常規(guī)服務，政府往往也只能在少數(shù)幾個承包者中選擇。”[1]相對于那些技術復雜且需要巨額資金投入的公共項目和公共服務，單獨一家公司的能力也是難以滿足要求的。二是部分公共服務的質量并沒有因市場化而得到改善，不能滿足政府和公眾雙方的要求。市場化改革的初衷是為了政府節(jié)省資金，并保證公共服務的質量不降低且不斷提高，但很多公共服務在改革后沒有實現(xiàn)政府和公眾原先的期望，出現(xiàn)了質量下降的局面。三是政府管制某些公共項目過多過濫。為應對公共服務質量下降的局面，政府制定了大量的規(guī)則，以此約束公共服務提供者的行為，然而這些管制規(guī)則過多過濫，起了相反作用。

三、借鑒英國和美國公共服務體系改革經驗，完美我國公共服務體系

（一）公共服務體系改革中的政府作為

一是政府要大力提倡開放透明的公共服務體系。這是英國公共服務現(xiàn)代化改革的關鍵，通過開放透明的公共服務體系持續(xù)推動和改進政府工作。

只有打破封閉固化的服務理念，揭開政府的神秘面紗，才能讓社會公眾有機會有能力選擇自己真正滿意的公共服務。

二是善于營造公平競爭的環(huán)境是政府的職責。英國改革的有效經驗是簡政放權，其主要做法是簡化政府管理程序，縮減政府公共服務規(guī)模，使某些公共服務職能由社會組織和私營部門承擔，增加公民的選擇度，盡量滿足個性化的服務需求。

英國公共服務體系改革的重要經驗之一就是政府應該盡快剝離具體的服務職能，盡快轉變成規(guī)則的制定者和公共服務的監(jiān)管者，激發(fā)社會活力，促進多元競爭。三是政府要倡導構建跨界協(xié)同的公共服務機制。英國公共服務改革摒棄了非公即私的傳統(tǒng)理念，形成了跨界協(xié)同運行機制，即政府、私營企業(yè)和非營利組織協(xié)同合作。使市場在資源配置中的決定性作用和政府的輔助作用有機結合起來，實現(xiàn)了公共服務精神和企業(yè)家精神的完美結合。這說明，公共服務體系改革要加大培植私營企業(yè)和非營利組織，使其發(fā)展具有良好的社會基礎，讓私營企業(yè)和非營利組織成為公共服務體系的中堅，發(fā)揮跨界協(xié)同的運行機制的作用，整合服務資源，提高服務效率和服務質量。四是政府要完善配套制度建設，提高服務能力。英國公共服務改革系列配套制度主要包括：信息公開、政府購買、多元協(xié)商、民主問責、績效評價、失敗容錯和人員培訓等一系列制度。這為實現(xiàn)公共服務體系改革目標奠定了基礎。

（二）政府在公共服務市場化改革中應注意的問題

公共服務市場化是大勢所趨，但不能是公共服務責任的市場化，公共服務供給機制的市場化是公共服務體系改革的主要內容，政府不應把公共服務責任的市場化作為擺脫財政負擔的借口。政府應利用各種社會資源，不斷降低公共服務成本，提高效能與服務質量，提高政府公共服務的能力。政府購買公共服務的范圍可采取正面列舉的方式，以負面清單形式清晰劃定公共服務市場化邊界。在此基礎上科學界定政府角色，政府要確認需求，制定購買規(guī)則并購買公共服務，采取財政資助的方式，實施合同管理，形成良好公私合作伙伴關系，評估所購公共服務。一是公共服務市場化是對政府能力的挑戰(zhàn)。公共服務市場化對三種政府管理能力提出挑戰(zhàn)，即合作伙伴關系管理能力，政府合同管理能力和政府控制腐敗能力。管理伙伴關系必須承認政府與市場是相互依賴的共生關系，公共服務市場化面臨的關鍵問題是如何達到市場與政府兩者之間最佳的平衡，以及如何管理平衡過程中的各種問題，而不是如何在兩者之間進行選擇。公私伙伴關系必須依靠政府積極主動的管理，因為其不能自動實現(xiàn)良好的自我管理。

在公共服務市場化過程中，政府如何與承包商簽訂完備的合同是政府的首要難題，對合同執(zhí)行的監(jiān)督是政府在合同簽訂后面臨的又一難題，降低合同執(zhí)行的費用是更令政府頭疼的難題。合同管理能力基本包括三個方面：“一是簽訂合同能力，二是監(jiān)督合同執(zhí)行的能力，三是合同一旦取消時的后備能力和儲備?！盵3]美國公共服務市場化實踐表明，政府若沒有有效控制腐敗的能力，公共服務市場化就容易產生權錢交易問題?！肮卜帐袌龌母锷婕罢姓嗔υ谑袌鲱I域中的運用，政府在確定服務價格、挑選服務提供者、制定監(jiān)管規(guī)則等方面擁有較大的裁量權?！盵1]為了保證自由裁量權的不被濫用，必須健全相關的監(jiān)督制度，避免政府在提供公共服務中出現(xiàn)貪污腐化問題。二是實行適度監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學性和有效性。公共服務市場化是以結果為導向的，但并不意味著政府可以放松對過程的監(jiān)管。政府必須承擔公共服務市場化后的相應監(jiān)管職責，這已成為美國各政府部門的共識。政府監(jiān)管要善于把握好“度”，提高監(jiān)管的科學性和有效性，發(fā)揮監(jiān)管的作用。政府不應苛求提供公共服務運作的細節(jié)，保護服務提供者的經營活力和創(chuàng)新動力，降低政府的監(jiān)管成本。政府要監(jiān)控公共服務的關鍵環(huán)節(jié)，準確收集公眾的評價等反饋信息，以此不斷完善公共服務質量的評估體系。

我國公共服務體系建設中需要解決一系列問題。一是各級政府的公共服務職責不夠明確。存在著責權不明和職能交叉的現(xiàn)象，公共服務的責權劃分與政府財力有不匹配的情況。公共服務部門在政府組織結構中比例偏低，能力達不到要求，有些部門職責分散，效率較低。有些部門職責又過于集中，存在權力濫用以及行政壟斷現(xiàn)象。二是公共服務在城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同群體之間存在失衡現(xiàn)象，公共服務體系不健全。公共服務水平在城鄉(xiāng)之間差別大，廣大農村公共服務存在相當程度的欠缺且水平不高。公共服務地區(qū)之間的差距大，廣大中西部地區(qū)公共服務水平落后于東部沿海發(fā)達地區(qū)。公共服務對不同群體不均等，廣大殘疾人等社會弱勢群體不能享受平等的社會公共服務。三是公共服務投入仍然偏低，低于中等收入國家水平，與發(fā)達國家更存在差距，政府財政轉移支付制度還不夠健全，在一定程度上缺乏規(guī)范性，管理還不夠科學合理，一些轉移支付資金經常被挪用，不能發(fā)揮出應有的作用。四是公務員比較低的服務意識和能力不適應公共服務體系改革的需要。受傳統(tǒng)觀念的影響，一些公務員的觀念中還是重管理輕服務。忽略對公共服務基本理論的學習，缺乏公共服務的基本方法，在工作中缺乏服務意識和開拓精神，官僚主義形式主義嚴重，嚴重影響了政府的公信力，大大降低了政府的執(zhí)行力，對公共服務體系建設起著相當大的負面影響。五是公共服務的監(jiān)管機制不健全，缺少對公共服務的有效評估機制和問責制度。

第一，明確各級政府的公共服務職責。應以完善的政府公共服務體制機制為基礎，加強公共服務部門的改革和建設，轉換政府職能，加強政府公共服務的問責和監(jiān)督。一是明確政府在提供公共服務中的職責權限，強化政府的最終主體責任。二是形成適合公共服務體系建設要求的政府運行機制，確保公共服務健康、持續(xù)運行。三是按照公共服務體系改革的要求，把公共服務作為績效評估和行政問責的主要內容。四是建成由政府主管部門、專門監(jiān)管機構、大眾傳媒和社會公眾監(jiān)督相互配合的公共服務監(jiān)控體系。

第二，加大財政投入為改革提供財力保障。一是使公共服務支出成為財政支出的主體，提高其在財政支出中的所占比重，使新增財政收入主要投入公共服務。嚴格控制行政經費增長，重點是降低公務經費支出，減少職務消費，把更多的錢用于提供公共服務，形成公共服務支出的穩(wěn)定增長機制。二是完善財政轉移支付制度，推進基本公共服務均等化。政府要加大對公共服務的財政投入，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，尤其要保證實現(xiàn)對農村、邊遠落后地區(qū)以及困難群體基本公共服務的全覆蓋，這應該是我國公共服務體系改革的重要內容?！皯晟曝斦D移支付制度，擴大一般性轉移支付規(guī)模，切實保證各地方政府尤其是農村及其他邊遠落后地區(qū)政府具有提供基本公共服務的財力?！盵4]

第三，創(chuàng)新方式，培育公共服務多元供給主體。搞好事業(yè)單位改革，著力培育和發(fā)展各種社會組織，使其承擔起相應的公共服務職責；引導和鼓勵國有和私營企業(yè)等參與供給，“發(fā)揮政府、市場、社會各自在公共服務供給中的優(yōu)勢，逐步形成政府主導、市場主體和社會組織廣泛參與的高效公共服務多元供給體系”[4]。通過公共服務市場化和社會化改革實現(xiàn)公共服務方式的創(chuàng)新，打破政府壟斷公共服務的局面，充分利用合同外包、特許經營和公共服務憑單制以及志愿服務等方式，實現(xiàn)多渠道的公共服務供給，提高質量和供給效率。

第四，加強理論研究，提高公務員服務意識。組織專家學者對公共服務體系方面的重大課題進行聯(lián)合攻關，為我國公共服務體系改革提供理論支持。

英美等發(fā)達國家的公共服務體系建設起步較早，在長期的運行中經歷了不斷的改革，我們應加強對英美公共服務體系的研究，在立足國情的基礎上借鑒他們公共服務體系改革和建設的有益經驗。各級政府成立公共服務專家咨詢組織，為政府搞好公共服務提供咨詢意見。加強對公務員公共服務意識、知識和能力的培訓，為我國公共服務體系改革提供堅實的人員基礎。

第五，加強監(jiān)管，完善績效評估和問責制度。公共服務領域引入市場機制會帶來一定弊端，市場主體為了追求利潤最大化會出現(xiàn)損害公眾利益的行為，因此要完善公共服務監(jiān)管制度。建立完善的公共服務監(jiān)管體系，政府主管部門和第三方專業(yè)機構擔負起各自的職責，真正起到監(jiān)管作用，同時發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用，形成良好的行業(yè)自律，保護消費者權益，傳媒和公眾也要起到良好的監(jiān)督作用。在此基礎上完善績效評估和問責制度，對公共服務進行績效評估，并就此開展行政問責。健全多重評估方式，包括政府自我評估、相關的專家評估，更重要的是社會公眾評估。實現(xiàn)績效評估與行政問責的有機結合，對公共服務不合格行政領導追究責任，以督促其不斷強化服務觀念，改進創(chuàng)新服務方式，提高服務質量和水平。

參考文獻：

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[2]孫迎春.英國開放公共服務改革及其啟示[J].環(huán)球視野，2015，（4）.

[3]宋世明.美國政府公共服務市場化的基本經驗教訓[J].國家行政學院學報，2016，（8）.

[4]姜異康.國外公共服務體系建設與我國建設服務型政府[J].中國行政管理，2011，（2）.

責任編輯：楊 俊