新時代黨政干部考核評價制度的系統(tǒng)性設計

胡洪彬

〔摘要〕 新時代黨政干部考核評價制度的建構是一項系統(tǒng)性工程，在主體設計上應是一個多元主體協(xié)同參與的運作體系，具體可劃分為監(jiān)督性評議主體、監(jiān)管性評價主體和主導性考核主體三大層次，在指標設計上，應結合新時代黨政干部有關“德”“能”“勤”“績”“廉”的新要求作出重新篩選和界定，在程序設計上，則應實現(xiàn)拓展和前移，既注重結局又功在平時，由此實現(xiàn)從過度倚重總結性考核向常態(tài)性評議、動態(tài)性評價和總結性考核協(xié)同并舉的運作模式進行轉變。強化新時代黨政干部考核評價工作的科學性和全面性，當下迫切需要對黨政干部考核評價中“誰來考”“考什么”和“怎么考”三大關鍵性命題作出確證，為未來黨政干部考核評價制度的發(fā)展完善提供整體性框架。

〔關鍵詞〕 新時代，黨政干部，考核評價制度，考核評價主體，考核評價指標，考核評價程序

〔中圖分類號〕D262.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0059-08

推進黨政干部考核評價制度的發(fā)展與完善，是強化新時代黨政干部隊伍建設，提升治黨治國能力的必要前提，也是有效監(jiān)管干部，破除“為官不為”難題的重要保障。黨的十九大明確強調要“完善干部考核評價機制”，“把好干部標準落到實處” 〔1 〕，為推進新時代黨政干部考核評價制度的發(fā)展完善指明了方向。改革開放以來，隨著黨和國家法治建設的逐步恢復，中央在黨政干部考核評價制度建構上也開始走向正軌，從1979年中組部《關于實行干部考核制度的意見》頒布開始，我國黨政干部考核評價制度的發(fā)展已連續(xù)摸索了近40個年頭，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。中央和地方相關法規(guī)的不斷充實，為推進各級黨政干部考核評價工作的順利開展提供了基本的制度框架。但整體而言，目前我國黨政干部考核評價制度的權威性和規(guī)范效力依然有待提升。尤其是隨著黨的十八大以來中國特色社會主義逐步開啟新時代，基于新形勢下的相關制度建設很大程度上還停留在政策傳播階段，尚未形成具體性與可操作性的制度框架 〔2 〕。當前，要牢牢把握新時代中國共產(chǎn)黨的歷史使命，必須立足于黨的十九大精神，推進黨政干部考核評價制度實現(xiàn)進一步完善，為培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部，實現(xiàn)中華民族偉大復興提供更加堅實的制度支撐。本文基于新時代中國特色社會主義的發(fā)展要求，從“誰來考”“考什么”和“怎么考”三個維度，嘗試對新時代黨政干部考核評價的主體、指標和程序作出系統(tǒng)性的分析和設計，以期為今后中央和地方黨政干部考核評價制度的發(fā)展完善提供借鑒。

一、“誰來考”：新時代黨政干部考核評價主體的系統(tǒng)建構

所謂考核評價主體，簡言之即有權對各級黨政干部作出考核評價的實施主體，對應了考核評價中“誰來考”的重大現(xiàn)實問題，對其進行厘定是建構新時代黨政干部考核評價制度的第一步?？茖W解答這一問題，首先必須對作為考評對象的干部內涵作出解析。“干部”抑或稱“領導”“官員”，原指各類組織中擔任一定領導工作的管理人員。但作為一個極具中國特色的詞匯，很大程度上指向的是黨和國家政治體系內部的公職人員。中國共產(chǎn)黨使用“干部”一詞最早可追溯到中共二大制定的黨章。此后，黨和國家機關內部中的公職人員均被稱為“干部”。本文所指的黨政干部亦屬此類。對此，2014年1月中共中央新修訂和印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，將黨政干部系統(tǒng)化和具體化地劃分為“中共中央”“國務院”“全國人大常委會”“全國政協(xié)”和“中央紀委工作部門或機關內設機構”的領導成員；“最高人民法院”“最高人民檢察院”及其“內設機構”的領導成員；縣級以上地方“各級黨委”“紀委”“人大常委會”“政府”“政協(xié)”“人民法院”“人民檢察院”及其“內設機構”的領導成員等多重要素，可謂整體上明確了我國黨政干部的內涵要義，在構成干部選拔任用框架的同時，也為黨政干部考核評價的主體建構提供了基本的邏輯指向。

對于上述黨政干部的考核評價，目前相關法規(guī)對考核評價主體的界定存在諸多差異性。譬如在黨內法規(guī)層面，1979年中央《關于實行干部考核制度的意見》，主張“在黨委領導下，由各級組織、人事部門負責”開展工作。1988年中組部頒布的《縣（市、區(qū)）黨政領導干部年度工作考核方案（試行）》，則要求對地方黨政干部的考核應由地方黨委、人大和政府機構相關負責人組成“考核委員會”進行運作。而1998年，中組部下發(fā)的《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》，則將黨政干部的“考核機關”指向了“黨委的干部主管部門”，并要求其“按照干部管理權限考核黨政領導班子和領導干部”。在國家法律層面，《中華人民共和國公務員法》亦對包括領導職務的公務員的考核作出了規(guī)范，但對考核主體則具體表述不明，僅強調了“主管領導”在聽取“群眾意見”后確定考核等次?？梢?，相關法規(guī)對黨政干部考核評價主體界定存在模糊性，且很大程度上“內斂”于黨政機構及其相關“負責人”手中，顯然這對考評過程精確性和科學性的提升是不利的。推進新時代黨政干部考核評價制度的發(fā)展完善，需要結合當代中國政治結構，對干部考評主體作出更加寬泛和具體的界定。

在當代中國政治體制下，執(zhí)政黨處于核心位置，國家權力機關和司法機關的存在與發(fā)展以服從黨的執(zhí)政為首要前提，同時又在黨的領導下被賦予了組織范圍內的基本權限。如依據(jù)憲法精神，全國和地方各級人民代表大會享有立法和制定地方性法規(guī)的權力，有權對各級國家機關領導干部作出提名、任命和罷免；人民法院和人民檢察院則享有獨立的審判權、檢察權，有權對國家公務人員職務履行狀況進行監(jiān)督。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，要基于黨的領導展開活動，亦有權就國家機關及其工作人員在履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面的情況開展民主監(jiān)督。這些機構在當代中國政治體系的地位和特性，決定了其內部成員必然享有對黨政干部監(jiān)督、審議、質詢和表決等相應權利。此外憲法在強調公民義務的同時，也賦予了其對國家機關及其工作人員進行批評、建議、申訴、控告或檢舉的權利。在行政領域，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國審計法》則從各級人民政府的監(jiān)察機關、審計機關對各級行政機關公務員的監(jiān)察與審計活動作出了明確規(guī)定?？梢哉f，當代中國政治結構本質上是執(zhí)政黨領導下各機構、各主體內部責權統(tǒng)一，彼此互相協(xié)作又互為監(jiān)督的運作體系。當代中國政治體制的系統(tǒng)特性表明黨政干部考核評價必是一個多元主體協(xié)同參與的運作體系。

從政治監(jiān)督的運作邏輯而言，立足于鞏固和維護黨領導和執(zhí)政的根本前提，對各級黨政干部的監(jiān)督形式也是多種多樣的，除了信訪、檢舉、投訴、批評、問責之外，考核評價亦是其中不可或缺的要素。對于黨政干部而言，考核評價既是摸清其素質和能力的基本途徑，也是推進政治監(jiān)督實現(xiàn)具體化的基本表現(xiàn)形態(tài)，其不僅對激發(fā)干部活力能形成“杠桿效應”，而且對于提升監(jiān)督實效亦大有裨益。正是基于此，有學者將干部考核評價工作視為“監(jiān)督的重要工具”，將“監(jiān)督邏輯”界定為“評價工作發(fā)展最主要的動因” 〔3 〕。同理，權力機關要科學踐行提名、任命和罷免等人事決策權，以達到維護監(jiān)督權威和鞏固執(zhí)政根基的目標，亦需要以對相關干部的全方位考核評價為基本要件，這也構成權力機關彰顯主體和監(jiān)督責任的重要表現(xiàn)。也即，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨作為政治核心，從根本上構成了干部考核評價工作的領導主體，而享有監(jiān)督權及任命權、罷免權等人事決策權的個體和機構基于自身權責，則在此過程中構成了其中不可或缺的參與性主體。對于黨政干部考核評價工作而言，根本性主體和參與性主體各要素不應有所欠缺，這是確保干部考核評價工作全面性和科學性的基本前提，更是彰顯中國特色社會主義民主政治優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

多元考核評價主體的確立，為考核評價工作的開展提供了推進力量，但要確保這些主體依法、有序參與，還應對作為考評對象的黨政干部構成作出進一步區(qū)分，如此才能在法治框架內做到“有的放矢”。已有的相關制度包括《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》（1998）、《公務員考核規(guī)定（試行）》（2007）等，對干部界定還存在較大的模糊性，這是導致考核評價工作難以做到精細化的重要根源。當代中國的黨政干部，無論居于何種政治機構內部，基于政治身份的考量，本質上均可歸納為“黨內”和“黨外”兩大類，其中黨內干部以中共黨員身份入職，黨外干部以非黨員身份入職。在當代中國政治體系下，這兩類干部政治身份不同，選拔進入政治體系的途徑、對其進行監(jiān)督的制度規(guī)范體系亦存在區(qū)別。就政治選拔而言，根據(jù)《黨政領導干部選拔任用工作條例》，黨內干部是在各級黨委主持下，由黨內組織部門按照干部管理權限進行考察運作，黨內紀檢機關負責監(jiān)督檢查，黨外干部則是在各級黨委主持下，由黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門提名和進行推薦，并積極聽取民主黨派和無黨派代表人士等的意見。顯然，對這兩類干部的考核評價，應基于不同的監(jiān)督權和制度體系確立對應主體。因此，本文探索從“黨內干部”“黨外干部”兩個層面的全新思路建構考核評價主體，其中對于黨內干部，筆者認為在黨的組織部門和紀檢部門的主導和監(jiān)管下，應建構由中共黨員、司法機關、權力機關、監(jiān)察審計機關、人民政協(xié)和社會公眾等普遍參與的主體模式。對于黨外干部，在黨的組織部門和統(tǒng)戰(zhàn)部門的主導和監(jiān)管下，則應建構由社會公眾、司法機關、權力機關、監(jiān)察審計機關和人民政協(xié)等主體參與的運作態(tài)勢。由此形成新時代黨政干部考核評價主體結構（見圖1）。

從政治發(fā)展角度而言，將黨政干部劃分為“黨內”和“黨外”兩類，并由此建構多元考核評價的主體結構，本質上是中國特色政黨制度和協(xié)商制度發(fā)展的必然結果，也是社會主義民主政治有效運作的內在使然。這一“兩分法”的確立不僅有助于提升干部考評工作的針對性，而且對于考評主體相關責任的落實亦能帶來積極意義。依此邏輯可將上述考核評價主體的結構劃分為三大層次：

第一層次：監(jiān)督性評議主體，由權力機關、司法機關、人民政協(xié)和監(jiān)察審計機關內部成員聯(lián)合黨員、公眾構成。對于考核評價工作而言，干部考核結果的給定，以對干部評價的科學化為基本要件，而要對干部素質和能力作出理性評價，則根本上依賴于系統(tǒng)化和民主化的內外評議。這里的評議，即對相關黨政干部在不同機構和主體“自下而上”和“左右之間”的綜合性摸查、議論和評定。其中對于黨外干部，應確立司法機關、權力機關、監(jiān)察審計機關、人民政協(xié)內部成員和公眾五大主體共同參與評議，對于黨內干部，除上述五大機構成員外，還應嵌入黨員主體的評議，以彰顯全面從嚴治黨的內在訴求。這一層次多重監(jiān)督性評議主體的參與，其根本價值取向在于通過信息收集，得出干部素質和能力的初步結論，為后續(xù)評價工作的深入開展提供信息支撐。

第二層次：監(jiān)管性評價主體，由黨的紀檢部門和統(tǒng)戰(zhàn)部門構成。這里的評價，即基于相應的管轄權限，對作為考評對象的黨政干部進一步作出“自上而下”的分析和研判。其中紀檢部門作為黨內專職的紀律檢查和監(jiān)督機構，其基本職責在于通過監(jiān)督、執(zhí)紀和問責，維護黨的章程、法規(guī)、路線、方針和政策的貫徹和執(zhí)行，推進黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作的深入發(fā)展。對于黨內干部的評價，黨的紀檢部門有責任基于紀律監(jiān)管的角度給出相應的評價意見。而黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門作為黨內主管統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的職能部門，負有“了解情況，掌握政策，調整關系，安排人事”的基本職能，對于黨外干部的評價，黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門亦有責任基于做好選拔、培養(yǎng)黨外干部工作的角度，結合前期的參與評議過程給出具體的評價意見。由此兩方面形成關于黨內黨外兩類干部進一步的評價結論。

第三層次：主導性考核主體，由黨的組織部門負責具體實施。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，也是黨政干部考核評價工作有序開展的根本前提?！包h管干部原則”是中國共產(chǎn)黨在長期領導和執(zhí)政生涯中得出的一些基本原則，也是黨的組織路線為政治路線服務的有力保障。無論黨內還是黨外干部，都要堅持中國特色社會主義的發(fā)展道路，貫徹和執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，并自覺接受黨的組織部門的考核與檢驗，這也是黨維護和鞏固執(zhí)政地位的一項重要保證。這里的考核，就是黨的組織部門基于黨的性質、宗旨及對干部素質和能力狀況的要求，結合前兩個層次相關主體“上下合擊”“左右合謀”式的評議和評價，給出干部素質和能力狀況的最終意見。黨的組織部門應明確自身在干部管理中的核心位置，按照黨委的要求積極承擔實施主體責任，領導和推進其他相關主體做好評議評價工作，并將相關結果及時向黨委進行匯報，由此確保干部考核評價工作的科學發(fā)展。

二、“考什么”：新時代黨政干部考核評價指標的重新篩選

考核評價指標，即基于考核評價的目標設定確立黨政干部應達到的規(guī)格和標準。作為考核評價內容的系統(tǒng)分解和具體化，考核評價指標是由多重項目構成的有機體系，對應了考核評價中“考什么”的重大現(xiàn)實問題，其篩選與確立是相關制度建構的關鍵。考核評價黨政干部，其根本目標是要通過科學化管理，鍛造出既政治堅定又業(yè)務精良、既能力突出又紀律嚴明，并始終被廣大群眾信任的“好干部”，從而為推進新時代中國特色社會主義發(fā)展提供堅強的領導力量。因此，對于干部的考核評價絕不應等同于績效評價，“績效”即“成績”“成效”。作為管理學范疇，是相關對象“能觀察到”的“行為表現(xiàn)”，強調的是個體在組織中展現(xiàn)而來的實際“效益”和“生產(chǎn)率” 〔4 〕58?？冃гu價作為治理手段，重在對治理效果的研判和糾偏，對提升業(yè)績和服務質量有其積極意義，但將其嫁接到作為治理主體的干部身上，則很容易走向干部考評工作的狹隘化，顯然對于干部全面發(fā)展是不利的。

從已有的相關制度看，我國對黨政干部考核評價指標體系的建構也經(jīng)歷了范圍不斷拓展的歷史過程，1979年下發(fā)的《關于實行干部考核制度的意見》，提出“德”“能”“勤”“績”四層面的考核指標，初步就指標內涵作出了界定，如強調考德要為“四個現(xiàn)代化貢獻力量”，強調考能要看“是否具備任職能力”等。1998年下發(fā)的《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》則將干部考核的指標內容歸納為“思想政治素質”“組織領導能力”“工作作風”“工作實績”和“廉潔自律”五層面。此后，2007年下發(fā) 《公務員考核規(guī)定（試行）》，重新回歸到1979年的界定思路上，并將考核指標從“德”“能”“勤”“績”四層面拓展到“德”“能”“勤”“績”“廉”五層面，其中亦對各項指標作出解釋，如“德”即“個人品德、職業(yè)道德、社會公德等”，“能”即“業(yè)務素質和能力”，而“廉”即“廉潔自律等方面的表現(xiàn)”。整體而言，同以往相比變化不大，相關界定依然較為簡單，難以精確考量。應該說，從“德”“能”“勤”“績”“廉”五大層面展開考核評價，實現(xiàn)了對黨政干部素質和能力狀況的全方位把握，這對于突破單純以“政績”為核心的考評偏見是有積極意義的。然而時過境遷，以往條例的相關界定很大程度上已不能滿足當下訴求。尤其是近年來隨著國內國際環(huán)境的改變，對黨政干部素質和能力的要求在不斷提升。在這種情況下，結合新時代中國特色社會主義的發(fā)展訴求對相關指標作出與時俱進的詮釋，并形成更為前瞻性的考核評價指標就顯得極為重要。

所謂新時代黨政干部之“德”，即新時代黨政干部在從事公務活動和行使公共權力中形成的道德意識、道德行為和道德規(guī)范的總和。關于新時代干部的道德修養(yǎng)問題，習近平總書記多有深刻闡述。早在2012年底，他就將“堅定理想信念”視為領導干部的安身立命根本，此后多次就黨政干部的理念信念問題作出指示，在十九大報告中，他則強調要“牢固樹立共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想”，并且用“新時代中國特色社會主義思想武裝全黨” 〔1 〕。在他看來 “革命理想高于天”，“理想信念不堅定，精神就會‘缺鈣” 〔5 〕419，并將“能否堅持全心全意為人民服務的根本宗旨”視為衡量領導干部是否具有遠大理想和信念的根本標準。習近平強調干部個人品行的重要性，直言“國無德不興，人無德不立”，要求廣大干部不僅要“堂堂正正做官”，更要“清清白白做人” 〔6 〕，不僅要“講黨性、重品行”，更要“作家風建設的表率”，不僅要在統(tǒng)戰(zhàn)中做到“包容差異”“找到最大公約數(shù)”，更要鞏固黨內外“中國特色社會主義”信念根基，以最終凝聚中華民族偉大復興的普遍共識?？梢?，對于推進干部成長和發(fā)展而言，新時代黨政干部之“德”必是一個由理想、信仰、信念、言行、作風、品德、美德、敬業(yè)和包容等構成的“政德”“公德”“私德”“職德”的有機統(tǒng)一。

新時代黨政干部之“能”，即新時代黨政干部在履行公務活動和行使公共權力中需求的管理技能、業(yè)務能力和服務水平的總和。關于新時代黨政干部的能力問題，黨中央亦提出了諸多全新要求。做好治國理政工作，習近平首先強調了強化個體學習的重要性。在他看來，黨員干部要堅定政治信仰，就必須“堅持學習馬克思主義理論”，唯有做到理論上的清醒，才能保持政治上的堅定。而要做好領導工作，就“要營造善于學習、勇于實踐的濃厚氛圍”，“注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力” 〔1 〕。通過學習不僅要做到“益智”“修身”，更要做到“審問”“慎思”“明辨”“篤行”，從而為“想問題、作決策、辦事情”提供有益幫助。習近平也強調了干部作為表率在政治和社會系統(tǒng)中能力建設的重要性，他要求領導干部要有大局意識和核心意識，既要做好“班子的帶頭人”，也要“管好身邊工作人員” 〔7 〕，既要虛心“聽取群眾意見”，又要做到官商“交往有道，相敬如賓” 〔8 〕。唯有全黨本領不斷增強了，中華民族偉大復興的中國夢才能夢想成真。因此，對于當代中國發(fā)展而言，黨政干部之“能”必是其在理論學習、專業(yè)知識、開拓創(chuàng)新、科學決策、參政議政、組織引領、分工部署、疏導溝通和教育約束等多重能力要素推動下的全面提升。

新時代黨政干部之“勤”，即新時代黨政干部在履行公務活動和行使公共權力中做到恪盡職守、勤于政事和認真負責。對此，習近平從解構如何“為官”入手進行了分析，他首先對部分干部懶政、怠政問題進行了批評，強調“為官一任、造福一方”，絕不能“當庸官” 〔9 〕13-15。習近平認為，要破除干部慵懶之弊，必須從嚴以用權做起。干部手中的權力是人民賦予的，不僅要“心存敬畏”，也要“依法用權、秉公用權”，不僅要做到“言有所戒、行有所止”，也要做到“腳踏實地、真抓實干”，利用手中權力多為人民群眾謀福祉。為此，他多次要求領導干部要把求真務實擺在工作首位，在他看來，“空談誤國、實干興邦”，領導干部抓工作、辦事情，既要“說真話、報真情，做實事、求實效”，還要在“關鍵時刻和危急關頭豁得出來、頂?shù)蒙先ァ?〔10 〕。習近平主張干部要時刻“保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”，“恪守全心全意為人民服務的根本宗旨”，更要做到有擔當，“有多大擔當才能干多大事業(yè)，盡多大責任才會有多大成就” 〔11 〕?？梢?，對于治國理政而言，黨政干部之“勤”必定是一個由嚴以用權、求真務實、責任擔當和聯(lián)系群眾等要素構成的良性“為官”“為民”之道。

新時代黨政干部之“績”，則是新時代黨政干部通過履行公務活動和行使公共權力創(chuàng)造出來的成績和貢獻。努力追求和創(chuàng)造政績，是每個干部的奮斗目標。新時代中央在發(fā)展理念上的創(chuàng)新，使得對干部政績的要求也趨于多元化，習近平在十九大報告中指出，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”，但“發(fā)展必須是科學發(fā)展”?！? 〕也即絕不能簡單地以GDP論英雄，應做到“穩(wěn)中求進”“穩(wěn)中有為”。通過協(xié)調發(fā)展實現(xiàn)社會主義經(jīng)濟同社會主義的民主政治、先進文化、和諧社會與生態(tài)文明的全面進步。其中，民主是人民當家作主的重要途徑，發(fā)展民主必須堅持依法治國，干部要帶頭“厲行法治、依法辦事”。文化是民族的精神命脈，沒有文化的繁榮，就沒有中國夢的實現(xiàn)。和諧則是經(jīng)濟發(fā)展和人民安定的前提，干部要深入基層和實際，在“維護穩(wěn)定的第一線、服務群眾的最前沿砥礪前行”。生態(tài)文明則是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基石，“綠水青山就是金山銀山”?；诖?，習近平特別對干部政績的“潛”與“顯”作了深刻區(qū)分，認為二者本質上是對立統(tǒng)一的，干部在創(chuàng)造“顯績”時要格外重視“潛績”的重要價值，潛績雖不能立竿見影，但卻“在老百姓心中樹起了一座不朽的豐碑” 〔12 〕108。由此可見，對于中國特色社會主義建設而言，黨政干部之“績”必定是由穩(wěn)定發(fā)展、民主法治、社會和諧、文化繁榮、生態(tài)治理、人民滿意度和干部公信力等要素構成的“實績”和“潛績”的內外結合。

而新時代黨政干部之“廉”，則是新時代黨政干部履行公務活動和行使公共權力做到不以權謀私，辦事公正廉潔。這是中央尤為強調的一個方面，也是成就巨大的一個領域。習近平總書記高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，要求形成“不敢腐”“不能腐”“不易腐”的懲戒機制、防范機制和保障機制 〔5 〕15。在他的推動下，中央著重從兩個層面對廉政建設作出了努力，一是前所未有地強調了黨內制度和國家法制建設的重要性。習近平指出：“依規(guī)治黨，首先是把紀律和規(guī)矩立起來、嚴起來、執(zhí)行起來?！?〔13 〕60并以此來“判斷各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)” 〔14 〕。強化廉政治理水平，也要推進社會主義法治建設，推動各級領導干部善于用法治思維和法治方式反對腐敗。二是史無前例地突出了黨政干部在廉政建設中的主體和監(jiān)督責任。習近平要求黨政干部必須明確“有權就有責，權責要對等”，無論是黨委、紀委還是其他相關職能部門，“都要對承擔的黨風廉政建設責任進行簽字背書，做到守土有責” 〔9 〕25?！胺彩钦牟涣Φ?，都要嚴肅追責?！?〔9 〕147也即，對于領導與執(zhí)政而言，黨政干部之“廉”必定是遵守黨紀國法和履行主體監(jiān)督責任構成的主客觀協(xié)同。

由此可見，進入新時代以來中央對黨政干部“德”“能”“勤”“績”“廉”的上述創(chuàng)新，已為規(guī)范黨政干部考核評價工作作出了新的詮釋和演繹，也為推進相關考核評價指標的重新篩選提供了基本框架?；诖耍P者認為，新時代黨政干部考核評價指標體系建設應遵循如下思路：（1）對黨政干部“德”的考核評價，應基于“政德”“公德”“私德”“職德”四個層面展開，其中“政德”應涵蓋馬列主義信仰狀況、社會主義信念狀況和共產(chǎn)主義理想狀況三項具體指標，“公德”應涵蓋文明言行狀況、生活作風狀況兩項具體指標，“私德”應涵蓋個人品德狀況、家庭美德狀況兩項具體指標、“職德”應涵蓋愛崗敬業(yè)狀況、尊重包容狀況兩項具體指標。（2）對黨政干部“能”的考核評價，應基于“個體能力”“集體能力”兩個層面展開，其中“個體能力”應涵蓋理論學習能力、專業(yè)知識能力、開拓創(chuàng)新能力、科學決策能力、參政議政能力五項指標，“集體能力”應涵蓋組織引領能力、分工部署能力、疏導溝通能力、教育約束能力四項指標。（3）對黨政干部“勤”的考核評價，應基于“為官”“為民”兩個層面展開，其中“為官”層面應涵蓋干部嚴以用權狀況、求真務實狀況兩項指標，“為民”層面應涵蓋干部責任擔當狀況、聯(lián)系群眾狀況兩項指標。（4）對黨政干部“績”的考核評價，應基于“實績”“潛績”兩個層面展開，其中“實績”層面應涵蓋穩(wěn)定發(fā)展狀況、民主法治狀況、社會和諧狀況、文化繁榮狀況、生態(tài)治理狀況五項指標，“潛績”層面應涵蓋人民滿意度狀況、干部公信力狀況兩項指標。（5）對黨政干部“廉”的考核評價，應基于“法制踐履”“廉潔反貪”兩個層面展開，其中“法制踐履”層面應涵蓋黨政干部遵守黨紀狀況和遵守法律狀況兩項指標，“廉潔反貪”層面應涵蓋黨政干部履行主體責任狀況和監(jiān)督責任狀況兩項指標。

三、“怎么考”：新時代黨政干部考核評價程序的拓展設計

考核評價程序，簡言之即對黨政干部進行考核評價的具體方法、步驟和路徑，其對應的是考核評價工作中“怎么考”的現(xiàn)實問題?，F(xiàn)代法理學認為，程序是一個包含“平等的對立面”“中立的決定者”“多元化的信息”“誠實地對話”及“最終結果”等多要素和原則構成的有機整體，程序的正義性能“最大程度地排除恣意因素”“保證決定的客觀正確” 〔15 〕，因而構成了制度公信力的根本保障。在對黨政干部的考核評價中，科學化的程序設計能夠對多元考評主體的行為做到有效規(guī)范和約束，確保其在堅持公正價值取向的過程中理性表達意見，而不至于墮入“打擊報復”或“走過場”的形式化誤區(qū)?？茖W化的程序設計也必然要求相關參與主體在考評過程中仔細做好對相關資料和信息的收集和整理工作，在以事實為依據(jù)、以法律為準繩的基礎上做到公而無私地評判與衡量，因而對于防止和避免考核評價過程中的隨意性，造成對相關對象的不公正對待具有積極價值，能夠確?？己嗽u價對象基本權益和人格尊嚴得到尊重和保護，并帶來其對考核評價過程和結論認同感的提升。因此，推進新時代黨政干部考核評價制度的發(fā)展完善，對考核評價程序的系統(tǒng)性設計和建構不可或缺。

針對黨政干部的考核評價程序，1978年以來，已有的相關制度在界定上亦經(jīng)歷了一個不斷演變的歷史過程?！蛾P于實行干部考核制度的意見》（1979），強調了“實行領導和群眾相結合的方法”?！犊h（市、區(qū)）黨政領導干部年度工作考核方案（試行）》（1988），基于地方層面對考核程序作出了明確，首次將其劃分為“準備”“述職”“民主評議”“整體考評”“綜合匯總”“反饋”“總結”和“復核”八個步驟，較之以往是一個飛躍。此后，《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》（1998）對這一程序進行了完善，但依然從八個步驟展開進行程序運作，只是在去除“整體考評”和“綜合匯總”等具體步驟的同時，重點突出了對考核對象進行“個別談話”“調查核實”的重要性。在公務員考評方面，《公務員考核規(guī)定（試行）》（2007）將考核程序設定為被考核對象的“述職”、主管領導撰寫“評語”、優(yōu)秀公務員“公示”、考核主體確定“等次”和將考核結果通知被考對象五大步驟?！饵h政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》（2009）則一定程度上沿用了上述模式，并將其劃分為“干部個人述職報告”“召開民主測評會議”和“參加測評人員填寫測評表”三大步驟。上述相關制度的界定，在整體層面上構成了當下黨政干部考核評價程序運作的基本框架。

應該說，同“主體”和“指標”相比，上述制度在對“程序”的界定上要相對更為翔實，然而作為主體與客體連接的“中間環(huán)節(jié)”，程序運作同相關主體的范圍及客體屬性是緊密關聯(lián)的，對主體和客體界定不同，必然導致運作程序上的差異化，從而構成法理學上的“程序適用限度”。正是基于上文提及的相關制度在主體建構上的模糊性和內斂化，及對干部對象在歸納界定上的欠缺性，在客觀上也進一步導致了考核評價程序上的不完整性。這主要體現(xiàn)在運作過程和方法嵌入兩大層面。已有的相關制度，無論是《縣（市、區(qū)）黨政領導干部年度工作考核方案（試行）》（1988）、《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》（1998），還是《公務員考核規(guī)定（試行）》（2007），其考核程序很大程度上都是基于階段性的“靜態(tài)”角度作出詮釋，如成立臨時性“考核委員會”主導程序，并固定在“年終”的時間節(jié)點上啟動和運作，這種專注于事后總結性考核的程序模式，缺乏對平時表現(xiàn)的動態(tài)性評價評議，極易給考評對象帶來“亡羊亦可補牢”的行為錯覺，給制度本身的規(guī)范性和約束力帶來折扣。進而言之，程序不僅是序列的集合，更是方法論的有機統(tǒng)一。在限定主體的條件下，相關的考核評價很大程度上就只能通過“述職”“談話”等內部評議方式加以實現(xiàn)，在缺乏多元信息渠道的背景下，如何建構該模式下考評意見的真實性亦存在難度，這反過來也進一步構成了制約制度權威性的重要內因。

新時代黨政干部考核評價的程序性問題，本質上是相關主體將指標科學化地作用于特定對象的過程性議題。這一過程的有序實現(xiàn)以多重考核評價主體的協(xié)同配合為內在前提，以對考評對象的全方位關照為基本要件，并在執(zhí)行過程的公開透明中得到根本性保障。因此，要推進新時代黨政干部考核評價程序的“有序”展開，各級黨組織組建的“考評委”就不應僅僅是臨時性的出場機構，而應通過形成常設性的“執(zhí)行機構”，以具體負責“閉會”期間考核評價程序的日常運轉工作，由此方能彰顯政治民主化和決策科學化的內在訴求。對此，作為主導性考核主體的黨的組織部門應承擔相應責任。而要推進新時代黨政干部考核評價程序的“有效”展開，黨的組織部門還須明確干部考核評價工作本身是一個持久性的動態(tài)過程?？己艘栽u價為基本前提，而評價則以評議為現(xiàn)實根基。無論是對“德”的指標中有關“理想”“信念”的評判，還是對“績”的指標中“潛績”的衡量，都無法在一次年終考核中得到精確界定。正如習近平在闡述“為官”之“廉”時曾指出的：“大多數(shù)腐敗分子”都是“在小恩小惠面前”“在輕歌曼舞中”“放松了警惕”“丟掉了原則”“喪失了人格” 〔12 〕38。這決定了新時代黨政干部考核評價的程序運作必須實現(xiàn)拓展和前移，既功在平時又注重結局，由此做到從過度倚重總結性考核向常態(tài)性評議、動態(tài)性評價和總結性考核協(xié)同并舉的運作模式進行轉變（見圖2）。

基于上述邏輯，本文嘗試對現(xiàn)有相關制度作出思考，在突破“三步驟”“五步驟”“八步驟”等規(guī)定的基礎上作出整合性和拓展性設計，并將新時代黨政干部考核評價程序具體化為“十二步驟”。

（一）評議動員。以黨的組織部門為主要責任主體。推進黨政干部考核評價工作，必須把調動監(jiān)督性評議主體的積極性擺在首位。這里的動員應涵蓋政治系統(tǒng)的內部和外部動員兩部分。其中對于內部動員，主要是做好各級權力機關、司法機關、人民政協(xié)、監(jiān)察審計機關內部從業(yè)人員對相關黨政干部的評議動員工作，對于外部動員，核心是要做好對作為個體化和組織化的人民群眾的有序參與工作，鼓勵其通過法治渠道理性表達意見，為監(jiān)督評議工作的展開打下堅實根基。

（二）意見收集。其核心是要建立虛擬化和實體化并存的意見收集平臺。對于黨政干部的監(jiān)督性評議，應形成相應的意見表達渠道和載體來加以實現(xiàn)。對于內部評議，應充分利用政務信息平臺推進內部監(jiān)督評議工作，并實現(xiàn)意見的歸納整合。對于外部評議，則應充分利用大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)網(wǎng)等途徑，廣泛收集各民族、各行業(yè)和各階層社會公眾的普遍性評議意見，組織部門還可通過設立公共意見箱、發(fā)放調查問卷等途徑實現(xiàn)意見收集，以最大程度做到評議信息的充實和完整。

（三）評議反饋。即將監(jiān)督性評議主體的意見和建議，及時向相關考評對象作出信息反饋，以便其及時發(fā)現(xiàn)差距和不足。對此，主導性考核主體不僅要引導干部以謙虛誠懇的態(tài)度正確加以對待，不得打擊報復，有則改之、無則加勉。同時還要引導其在一定范圍內對相關意見及整改情況向評議主體作出說明和解釋，及時化解疑惑。通過常態(tài)性的監(jiān)督評議，助推黨政干部將問題化解在搖籃里。

（四）意見吸納。對于多元監(jiān)督性評議主體的意見，除了做好反饋工作外，作為監(jiān)管性評價主體的紀檢部門和統(tǒng)戰(zhàn)部門也應積極履行好全程監(jiān)管的主體責任，通過意見收集平臺及時吸納相關信息。對于黨內干部而言，黨的紀檢部門要促進監(jiān)督執(zhí)紀問責的實效性提升，就必須對相關考評對象的基本情況作出及時的了解和掌控。對于黨外干部而言，統(tǒng)戰(zhàn)部門要做好培養(yǎng)、選拔、推薦黨外人士的工作，亦有責任通過意見吸納來做好調查研究工作，由此推進監(jiān)督評價工作精確性的提升。

（五）動態(tài)評價。以監(jiān)管性評價主體為核心，結合上述監(jiān)督評議意見和建議，以及在實踐中的整改和落實情況，對作為考核評價對象的相關黨政干部作出進一步評價?？紤]到前期監(jiān)督評議的常態(tài)性設置，紀檢部門和統(tǒng)戰(zhàn)部門對黨內外干部的監(jiān)督評價亦需走向動態(tài)化，即立足于入職前、履職中和離職前等各環(huán)節(jié)展開全方位評價，其根本目標就是對干部日常表現(xiàn)作出全面化考量。

（六）評價反饋。對于黨政干部作出的評價，監(jiān)管性評價主體應結合考核評價指標形成具體性的評價書，其中對于及時作出完善和改正的應積極給予肯定，對于忽視評議意見或整改不力的要作出否定性評價，并再次反饋于相關的考核評價對象，以促其進一步查找自身不足。同監(jiān)督性主體“自下而上”的常態(tài)評議不同，監(jiān)管性評價主體給出的動態(tài)評價結論更具有“自上而下”的權威性，因此這一層面的信息反饋將對考核評價對象形成進一步的約束作用。

（七）數(shù)據(jù)匯總。從監(jiān)督性評議主體的內外評議，到監(jiān)管性評價主體的動態(tài)評價，這些步驟的完成意味著對黨政干部日常評議和評價工作的完整化呈現(xiàn)，期間也必將積累起具有相當體量的數(shù)據(jù)資源。對此，主導性考核主體應建立考核評價數(shù)據(jù)庫，做好對黨政干部評議和評價工作信息的存儲和管理工作，以為最終考核工作的開展準備必要的和客觀的數(shù)據(jù)支撐。

（八）考核準備。通過前期評議和評價工作，開始進入總結性考核步驟?？偨Y性考核關系到黨政干部的切實權益，應做好充分準備。在此過程中，首先要在黨的領導下召集和組建各相關機構負責人及部分監(jiān)督性和監(jiān)管性主體參加的考評委，促其從平時的“閉會”狀態(tài)走向“開會”狀態(tài)，在此基礎上擬訂具體的考核方案和實施計劃，以為具體考核工作的開展奠定基礎。

（九）述職談話。對黨政干部的最終考核，應從述職開始做起，作為考核對象的相關黨政干部首先應向考評委做述職報告，結合成就、缺點、問題和設想等方面實事求是、簡明扼要地進行自我回顧和評價。根據(jù)實際情況，考評委亦可通過個別談話和書面述職的方式展開本項工作。聽取黨政干部述職和談話，考評委還要依規(guī)依法做好相關人員的回避工作，以確保述職談話內容的真實性和公正性。

（十）調查核實。針對考核對象的述職和談話內容，考評委應本著履行好主體責任的態(tài)度做好調查核實工作，通過調取考核評價數(shù)據(jù)庫的相關檔案進行回顧性驗證，也應同監(jiān)管性評價主體做好聯(lián)絡工作，摸清干部的成長和發(fā)展脈絡，以對考核對象形成更加立體化和客觀性的考核意見。

（十一）考核反饋。通過述職談話和調查核實，考評委應結合主客觀兩方面的信息和數(shù)據(jù)，形成初步性的考核意見書，并將其反饋給作為考核對象的相關黨政干部，確保其知情權等基本權利得到有效保障。在此期間，相關黨政干部若對考核結論仍存異議，可向考評委直接作出申訴和反映，也可要求查閱相關的數(shù)據(jù)信息，由此確保最終的考核結論做到公正不受質疑。

（十二）結果評定。即在履行完上述步驟后，考評委應給出相關黨政干部的最終考核結論，其中既要及時做好相關信息和數(shù)據(jù)的上報、整理和歸檔工作，也要積極履行相應的信息公開義務。對干部的考核工作也事關人民群眾的根本利益，屬于“需要社會公眾廣泛知曉或參與的”內容范疇，應按照《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》《中華人民共和國政府信息公開條例》等相關法規(guī)的要求進行公開，以接受社會監(jiān)督，由此亦達到提升考核制度權威性的價值目標。

正如習近平總書記指出的“新時代要有新氣象更要有新作為”。黨的十九大對“好干部標準”和“完善干部考核評價機制”的強調，為新時代黨政干部考核評價制度的發(fā)展完善指明了方向。干部考核評價制度既是干部選拔任用制度有效展開的前提根基，也是強化黨和國家反腐敗制度規(guī)范性和約束力的重要保障，無論對干部隊伍建設還是黨風廉政治理都具有基礎性作用。從管黨治黨實踐看，近年來中央已陸續(xù)對《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009）、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（2009）等黨內法規(guī)作出完善，在此基礎上進一步對包括《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》等在內的相關法規(guī)作出整合與創(chuàng)新是當務之急。本文無意于提供一套具體的制度范本，亦不在于研究評價指標的具體權重。制度建構是相關黨政機構的內部職責，且不同職能部門的黨政干部，其所需的能力和素養(yǎng)是不同的，其評價指標的權重亦必存在差別，這需要相關機構結合本部門特性，在層次分析和實踐調研的基礎上形成實施細則。本文旨在通過學理分析，理清新時代中國特色社會主義發(fā)展要求下黨政干部考核評價的系統(tǒng)要素，為未來黨政干部考核評價制度的完善提供框架，這不僅是當下學界的應有責任，也將是未來實踐發(fā)展的一個重要方面。

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責任編輯 陳 鵑