土地要素市場建設(shè)制度框架研究

文/莊幼緋

土地資源緊缺向來被認(rèn)為是上海城市發(fā)展的最大短板，破解之道只能是走土地資源節(jié)約、集約、高效利用的市場化配置之路。為此，加快構(gòu)建具有信息集散、交易集中、服務(wù)集聚、管理集成功能的土地要素市場就顯得十分必要?；诖耍疚慕Y(jié)合本市土地要素市場建設(shè)的實踐，探索搭建一套具有普遍意義、統(tǒng)一規(guī)范、開放有序、誠實守信的土地要素市場交易制度框架，為充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府應(yīng)盡的責(zé)任提供制度保障。

一、現(xiàn)狀及問題分析

地出讓全過程的許多方面，這在很大程度上影響了市場功能的發(fā)揮。

分析可知，出讓人作為土地資源配置的政策制定者與監(jiān)督實施者，同時又是土地資源的權(quán)利所有者和交易參與者，其身份角色的定位容易出現(xiàn)混亂，從而導(dǎo)致政府職能的缺位、越位和錯位，使市場無法或無法充分在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。而影響土地資源通過市場化機制合理、優(yōu)化、有效配置的主要因素則有三個：一是在土地入市交易的事前準(zhǔn)備階段，政府對土地出讓市場化招商及由此引起的對出讓地塊正確功能定位的缺失以及隨之而產(chǎn)生的對土地出讓交易方式、交易條件設(shè)定中用政府意志取代市場選擇的干預(yù)；二是在土地入市交易的事中實施階段，政府對不正當(dāng)交易行為監(jiān)管的缺失以及對交易信息、交易過程、交易進度、交易操作等細(xì)節(jié)的過度“關(guān)心”和越位干涉；三是在土地入市交易的事后履約監(jiān)管階段，政府對土地出讓交易雙方履行土地出讓合同情況的監(jiān)管動力與合力的缺失以及因職能角色不明確和不清晰、相關(guān)部門之間利益關(guān)系不一致、責(zé)任不追究而形成的錯位干擾。這就迫切需要通過全方位的政府規(guī)制，探索形成全面覆蓋的土地要素市場建設(shè)制度，踐行和完善本市土地要素市場建設(shè)的理論體系。

目前，雖然土地資源市場化配置已基本成為共識，市場化程度也漸趨提高，初步形成了一定的制度規(guī)范，但現(xiàn)實中仍存在不少不合理的情況?？偠灾?，主要分為三種：一是信息壁壘影響市場發(fā)揮招商功能。由于土地入市交易前信息集聚的廣度和深度尚顯不足，與之相對應(yīng)的機制和渠道建設(shè)也沒有完全匹配，市場招商功能的發(fā)揮受到較大制約。二是技術(shù)壁壘影響市場發(fā)揮擇優(yōu)功能。出讓人為保障既有招商成果的落地，往往會設(shè)置較多的技術(shù)壁壘，以此給招商意向?qū)ο筇峁┳畋憬莸哪玫厍篮妥顑?yōu)惠的土地價格。三是條塊壁壘影響市場發(fā)揮檢驗功能。由于部門職能不同和制度建設(shè)的不完善，條塊壁壘存在于土

二、構(gòu)建土地要素市場建設(shè)制度

（一）建立全要素集成的市場供地制度，確保有效配置

1.制定更具公共性的土地利用條件設(shè)定制度。首先，從土地資源的內(nèi)在特征方面看，土地資源所具有的不可移動性、異質(zhì)性等特征決定了土地資源作為商品時的非標(biāo)準(zhǔn)化特征，這些特征決定了交易邊界的差異化，進而導(dǎo)致土地要素的交易價格、交易方式等也表現(xiàn)出個性化的特征。因此，確定土地利用條件時應(yīng)在城市各級規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上充分挖掘地塊的潛在功能特征，做到地盡其用，確保適銷對應(yīng)，由此方能提高上海市土地的承載能力和利用效率，這需要政府發(fā)揮責(zé)無旁貸的作用。其次，從土地資源的利用效果方面看，鑒于土地資源的外部性效應(yīng)和公共性特征，為避免土地交易和開發(fā)利用的無序，政府在確定土地利用條件時應(yīng)將這些因素納入土地利用全要素管理的理念中進行考量，從而為未來確定開發(fā)邊界創(chuàng)造條件，這自然需要市場和社會力量廣泛而深入地參與。政府在提供土地利用條件確定方面的制度供給時，應(yīng)注重聯(lián)合政府、市場和社會的力量參與其中，在實現(xiàn)按需定制的同時，確保土地利用條件的設(shè)定既符合政府發(fā)展目標(biāo)，又經(jīng)得住市場的檢驗和公眾利益的評判。因此，以政府規(guī)制的形式確定各方權(quán)利義務(wù)、程序流程、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、成果表達(dá)以及與上級規(guī)范的搭接反饋關(guān)系是規(guī)范化地確定土地利用條件的基礎(chǔ)和根本。這不僅是避免政府出現(xiàn)前述問題的有效舉措，還是促進資源市場化配置的基礎(chǔ)。

2.制定更具專業(yè)性的土地利用全要素標(biāo)準(zhǔn)體系。土地利用標(biāo)準(zhǔn)體系既是土地利用條件確立的指針性規(guī)范，也是土地利用全生命周期管理的基礎(chǔ)性準(zhǔn)繩。因此，建立涵蓋土地利用全要素的標(biāo)準(zhǔn)體系以解決土地利用中涉及的要素范疇、內(nèi)容、數(shù)量或程度、選用等方面的問題勢在必行。首先，從涉及的政府部門看，包括各級政府、園區(qū)以及規(guī)劃、土地、商務(wù)、發(fā)展改革、建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)、經(jīng)信、人防等；其次，從規(guī)范對象看，涉及項目建設(shè)、功能實現(xiàn)、運營管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟、社會、環(huán)境保護、心理各方面。因此，應(yīng)基于城市發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，將節(jié)約、集約用地理念和促使經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的理念融入其中，綜合考慮經(jīng)濟、社會、人口、監(jiān)管成本等因素，在以“五量”調(diào)控為代表的土地新政指導(dǎo)下，根據(jù)不同的發(fā)展階段梳理建立土地利用全要素標(biāo)準(zhǔn)體系，使標(biāo)準(zhǔn)體系不僅起到規(guī)范的作用，還能發(fā)揮宏觀引領(lǐng)的作用。此外，要素標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)及時向社會發(fā)布。制定標(biāo)準(zhǔn)體系的目的是為了對土地利用全生命周期起規(guī)范和引領(lǐng)作用，因此有效的監(jiān)督是不可或缺的。引入社會力量可以起到廣泛而根本的監(jiān)督作用。

（二）建立全流程透明的市場交易制度，確保公平競爭

1.完善信息發(fā)布制度，發(fā)揮土地要素市場在土地資源配置中的根本性作用。信息集散功能是土地要素市場最為基本的功能，建立涵蓋土地供應(yīng)、利用、流轉(zhuǎn)全過程的信息發(fā)布制度是市場交易制度的重要組成部分，也是政府運用政府規(guī)制理論維護和監(jiān)督市場秩序的重要手段。首先，要建立涵蓋事前、事中、事后全流程的信息發(fā)布制度。事前通過提供市場摸底和檢驗，為交易邊界的確定和交易方式的選用提供科學(xué)、合理的依據(jù)。事中加強對交易中的重大事項、異常交易情況的披露，營造更加規(guī)范、有序的市場環(huán)境。事后通過建立土地開發(fā)利用過程中的差異化信息發(fā)布制度，將監(jiān)管部門對土地后續(xù)開發(fā)利用情況的評價結(jié)果對外公開，接受社會公眾的監(jiān)督。其次，通過規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理，引導(dǎo)二級市場土地交易信息入市公示，與一級市場土地交易信息進行有機銜接，全面、真實地反映土地市場交易行情。最后，建立信息“雙通道”發(fā)布制度，改變目前僅重視土地供應(yīng)信息的發(fā)布，缺乏對土地需求信息的匯集和推送的局面，真正實現(xiàn)土地要素市場以市場化手段配置資源的功能。通過整合事前、事中、事后的各類信息資源，利用專業(yè)化的技術(shù)手段對信息進行進一步分析，挖掘信息更深度層次的價值，能夠為土地資源配置提供更加穩(wěn)固的基礎(chǔ)性支撐。

2.完善土地交易方式,合理選用規(guī)范，發(fā)揮土地要素市場在土地資源配置中的關(guān)鍵性作用。一般而言，只要具備買賣雙方、標(biāo)的物、等價物，交易即有可能發(fā)生，但具體的發(fā)生過程又有各種形式，我們稱之為交易方式。通常交易方式是指交易雙方發(fā)生聯(lián)系的手段和方式，其在土地資源配置的過程中至關(guān)重要，關(guān)系著交易的實現(xiàn)路徑和價值取向，是市場交易制度的核心部分。交易方式的實施是市場機制發(fā)揮作用的主要陣地，也是政府規(guī)制市場秩序的重要手段。首先，要探索差別化、多樣化的交易方式。任何交易產(chǎn)品都必須采取與之相適應(yīng)的交易方式，這是市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求。土地權(quán)屬的非標(biāo)準(zhǔn)化特征決定了交易方式的多樣化需求，但應(yīng)遵循在相對公平的限度內(nèi)增加有效競爭和減少無序競爭并重的原則。其次，規(guī)范交易方式選用制度。不同的交易方式，其創(chuàng)設(shè)的目的與假定的使用條件是不同的，只有契合其特點的標(biāo)的方可適用，正所謂“鞋子好不好，只有腳知道”。因此，建立規(guī)范的交易方式選用制度是實現(xiàn)入市交易規(guī)范化、制度化、差別化的重要步驟。最后，建立系統(tǒng)的配套搭接制度。土地資源配置是系統(tǒng)化工程，需要全流程、各層面的緊密銜接與配套。實現(xiàn)要素市場的資源配置功能，僅有交易方式是不夠的，還應(yīng)包括具體實施交易的前提、內(nèi)容、程序和相應(yīng)配套措施。系統(tǒng)化配套制度的建立，有利于資源配置的邏輯合理、程序順暢、效果最優(yōu)。

（三）建立全生命周期的市場監(jiān)管制度，確保功能實現(xiàn)

1.強化土地交易事中監(jiān)管制度。土地要素市場是統(tǒng)一開放競爭有序的社會主義市場體系的重要組成部分。建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范高效有序的土地要素市場不僅需要完備的交易規(guī)則體系，還需要完善、有效、專門的市場監(jiān)督管理制度設(shè)計。從土地要素市場的特征看，我國土地要素市場具有壟斷競爭耦合性特征。首先，供給基本處于壟斷狀態(tài)，這直接造成出讓人利用其土地管理者的身份干預(yù)市場機制運作的可能性大大增加；其次，需求也經(jīng)常處于被壟斷的不確定中，在實際市場中極易受到干擾。因此，建議就土地交易監(jiān)管制定具有針對性的法規(guī)或辦法，在制度層面明確監(jiān)管主體、監(jiān)管范疇、監(jiān)管對象和監(jiān)管措施。其中，監(jiān)管主體可探索與現(xiàn)行的執(zhí)法機構(gòu)整合或新設(shè)專業(yè)性機構(gòu)。監(jiān)管范疇和監(jiān)管對象可從狹義或廣義的土地要素市場切入，將所有參與土地交易的主體及入市交易行為全部納入監(jiān)管范疇，重點對碰瓷、恐嚇等不正當(dāng)競爭行為進行規(guī)制。監(jiān)管措施應(yīng)在明確監(jiān)管權(quán)責(zé)的前提下，通過信息公開、投訴舉報、監(jiān)測預(yù)警等方式推進自身建設(shè)，以期通過剛性的監(jiān)管制度設(shè)計，使平衡嚴(yán)密的交易規(guī)則順利運行，確保預(yù)定的土地功能定位和資源配置目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.深化土地交易事后監(jiān)管制度。土地交易事后監(jiān)管制度是整個土地利用全生命周期監(jiān)管制度的重要組成部分，是實現(xiàn)土地資源有效配置的重要保障。因此，應(yīng)從加強土地節(jié)約、集約利用和促進城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的高度審視土地交易事后監(jiān)管制度建設(shè)。目前，雖然法規(guī)及合同約定較為完善，但由于土地資源配置涉及面廣、時間跨度長、專業(yè)性強、利益驅(qū)動多元，在“捏拳頭”、抓落實方面還存在很多問題。因此，建議在確保合同落實方面加強制度建設(shè)，主要有三方面的制度安排：首先是完善方案審批制度。通過引入全要素管理理念，強化方案階段相關(guān)功能要求的落圖。通過創(chuàng)新方案公示制度，引導(dǎo)社會和市場參與對方案內(nèi)容的監(jiān)督，在合同監(jiān)管中做到落圖不出框。其次，完善項目竣工核驗制度。通過相關(guān)部門的共同參與，強化建設(shè)階段相關(guān)要求按規(guī)落地。通過建立規(guī)土部門牽頭、專業(yè)職能部門參與的規(guī)范和流程，在合同監(jiān)管中做到落地不違章。最后，探索建立強制土地利用后評估制度。探索建立引入第三方專業(yè)力量參與土地利用評估，強化合同監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。此外，要加強事后監(jiān)管的配套制度建設(shè)。實現(xiàn)土地資源有效配置的目標(biāo)，需要監(jiān)管制度提供必要的獎懲措施，這需要進一步加強獎懲、退出等配套制度建設(shè)。在土地利用評估制度的基礎(chǔ)上，綜合考慮財稅、政府績效等因素，建立土地利用激勵制度，做到合規(guī)者獎、違規(guī)者罰，直至勒令退出，使土地交易事后監(jiān)管制度切實落到實處，發(fā)揮應(yīng)有作用。