半閉海視野下的海洋治理與中國選擇

魏德才

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

黨的十八大提出建設(shè)海洋強(qiáng)國，黨的十九大進(jìn)一步要求：“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國?！边@要求從我國海域的地理狀況出發(fā)，研究并解決海洋法問題。依據(jù)1982年簽訂的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》），我國的三大海域：黃海、東海、南海，均屬于半閉海。從半閉海的角度來研究海洋治理，對我國加快建設(shè)海洋強(qiáng)國有著現(xiàn)實而緊迫的意義。

一、從地理學(xué)到海洋法的半閉海：與海洋自由論相沖突

在范圍上，海洋法意義的大陸架遠(yuǎn)大于地理學(xué)的大陸架，海洋法上的群島水域由群島國專屬，大陸國家的洋中群島不具有這樣的地位。同海洋法的這些制度一樣，半閉海的名稱也來源于地理學(xué)，但內(nèi)容不同于其地理學(xué)概念本身。

（一）地理學(xué)的閉?；虬腴]海沒有統(tǒng)一的概念但可列舉

地理學(xué)上的閉?；蛘甙腴]海，屬于邊緣海的一種。現(xiàn)代漢語將地理學(xué)的半閉海稱為海灣，如波斯灣、泰國灣等。閉?；蛘甙腴]海不是能通過百分比之類的數(shù)學(xué)、測量學(xué)來確定內(nèi)涵和外延的概念，地理學(xué)或者海洋生物學(xué)沒有一致而準(zhǔn)確的閉?；蛘甙腴]海概念。對閉?；蛘甙腴]海的理解可以通過舉例來完成。黑海屬于典型的閉海，由俄羅斯、烏克蘭、土耳其三國領(lǐng)土所包圍，只有伊斯坦布爾海峽與地中海溝通。地理學(xué)學(xué)者多將部分邊緣海視為半閉海。就全球而言，大西洋兩側(cè)的半閉海主要有：加勒比海、巴芬灣、哈德遜灣、墨西哥灣、比斯開灣、波羅的海、黑海、北海、地中海等。在太平洋沿岸也有許多半閉海，例如加利福尼亞灣、日本海、鄂霍次克海、蘇拉威西海等。印度洋上，孟加拉灣、阿拉伯灣、紅海、波斯灣也是知名的半閉海。

在閉海和半閉海之間，并沒有涇渭分明的界限。例如地中海，有學(xué)者將其作為半閉海的典型案例來分析，也有學(xué)者將其作為閉海來研究。除了黑海外，大部分此類海域?qū)儆诎腴]海，為行文方便，這里以半閉海的提法來研究相關(guān)問題。由于半閉海距離陸地近，是人類早期海洋活動的重要場所。二戰(zhàn)后，海洋科技進(jìn)步對傳統(tǒng)海洋資源分配機(jī)制構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。1958年的第一次聯(lián)合國海洋法會議上，烏克蘭和羅馬尼亞曾建議，在《公海公約》第1條上加段話，“對某些海域，為了歷史原因或由于國際協(xié)定設(shè)立一種特別的制度”。美、英和其他一些國家表示反對。[1]美國羅德艾蘭大學(xué)的亞歷山大曾專門論述了半閉海的定義和有關(guān)制度。他認(rèn)為，半閉海的面積不得少于五萬平方海里，必須是一個“基本的”海，而不是一個較大面積的半閉水體的海灣。在半閉海的周圍至少要有50%是陸地，在半閉海與開闊海之間連接處的寬度不得超過該半閉海全部范圍的20%。依據(jù)這個定義，亞丁灣、安達(dá)曼海、俾斯麥海、加勒比海等，以及我國附近的東海、黃海、南海均屬于半閉海。[2]

（二）海洋法的半閉海是閉海論對海洋自由論的局部反擊

海洋規(guī)范的形成與發(fā)展需要經(jīng)過較長時間的醞釀，并以各國實踐與遵守為保障。縱觀海洋法的發(fā)展歷史，1493年教皇亞歷山大六世將地球的三分之一授予西班牙、葡萄牙。[3]17與之緊密關(guān)聯(lián)，1580年西班牙大使門多薩因為德雷克在太平洋所作有名的航行向英國伊麗莎白一世提出抗議，伊麗莎白一世答復(fù)說：一切國家的船舶都可在太平洋上航行，因為海洋和空氣一樣，是大家共同使用的。海洋不能屬于任何國家所有，因為自然和公共使用的原因都不允許對海洋加以占有。伊麗莎白一世的態(tài)度是現(xiàn)代公海自由逐漸產(chǎn)生的胚胎。[4]154在她答復(fù)門多薩后的第29年，即1609年，格勞秀斯發(fā)表短篇論著《海洋自由論》，認(rèn)為：教皇的王國并不是這個世界，教皇應(yīng)放棄管理世俗事務(wù)的權(quán)利，從而主張葡萄牙人無權(quán)禁止荷蘭的東印度貿(mào)易活動。[3]18,68-69

國際法歷史上，海洋自由論與閉海論之間的爭論長達(dá)兩百年以上。自19世紀(jì)20年代以來，尤其是1893年白令海海豹仲裁案以后，海洋自由論逐步成為主流。[4]156但在理論上和實踐中，閉海論并沒有消失，正在不斷以新的形式發(fā)出聲音，影響著人類的海洋治理。半閉海正是閉海論對海洋自由論的局部反擊。半閉海在制度設(shè)計方面有三個方面特征：（1）半閉海制度體現(xiàn)區(qū)域主義的海洋治理，而非全球治理；（2）半閉海制度是對海洋自由論的限制，半閉海在某種程度上會排斥外來者在該海域從事某種活動；（3）半閉海體現(xiàn)是多邊主義治理，而非雙邊治理，這是半閉海與共同開發(fā)的重要區(qū)別之一。

（三）由地理特殊性帶來的規(guī)則特殊性需求實現(xiàn)受阻

為籌備第三次聯(lián)合國海洋法會議，1972年3月海底委員會通過了部分發(fā)展中國家提出的“海洋法議題和問題綜合清單”，建議第三次海洋法會議討論25項議題，第17項為“閉?；虬腴]?！薄５谌温?lián)合國海洋法會議期間，曾經(jīng)有許多關(guān)于半閉海制度內(nèi)容的構(gòu)想與建議。土耳其曾提出了閉?；虬腴]海不同于大洋深處，有特殊的地理特征，領(lǐng)海寬度應(yīng)由該地區(qū)各沿岸國共同決定。[5]由于受到了科孚海峽案的影響，阿爾及利亞提出關(guān)于在半閉海航行領(lǐng)域的特別要求。[6]基于自身的地理特征，伊朗提出，在半閉海進(jìn)行科學(xué)研究，必須經(jīng)全部沿岸國同意才能進(jìn)行。[7]這些要求反映出由于地理上的特殊性，半閉海有著獨特的規(guī)則需求。以地理特殊性來掩蓋閉海論的要求，這是半閉海的本質(zhì)特征。期待這種特殊性能夠阻止海洋自由論的適用，是半閉海的價值所在，也是部分發(fā)展中國家鐘愛半閉海的理由。

在這次海洋法會議上，由于美國、前蘇聯(lián)等海洋大國堅持主張海洋自由理論，這些制度構(gòu)想并沒有成為現(xiàn)實。經(jīng)過激烈的談判與爭論，“閉?；虬腴]?！背蔀椤逗Ｑ蠓üs》單獨設(shè)立的一部分（第九部分），但共有兩條內(nèi)容，分別是第122條關(guān)于閉?；虬腴]海的定義、第123條關(guān)于閉?；虬腴]海的合作。《海洋法公約》兩條內(nèi)容并沒有體現(xiàn)出規(guī)則特殊性的要求，顯示出《海洋法公約》的半閉海是閉海論對海洋自由論一次并不成功的反擊。

二、《海洋法公約》中的半閉海：閉海論支持下影響深遠(yuǎn)的國際合作

海洋一直處于兩股勁風(fēng)的影響之下，從海洋吹向陸地的自由之風(fēng)，以及由陸地吹向海洋的主權(quán)之風(fēng)。海洋法永遠(yuǎn)處于兩股勁風(fēng)撞擊的中心。[8]二戰(zhàn)以后，海洋自由論占據(jù)了主導(dǎo)地位，但閉海論仍然在以頑強(qiáng)的生命力尋找到了自己的生存空間，半閉海是很好的例子。

（一）寬泛的半閉海概念體現(xiàn)閉海論的海洋治理要求

作為《海洋法公約》取得的成績之一，“閉?；虬腴]?！庇辛嗣鞔_的國際法定義，指兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個?；蜓?，或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。這個定義較為寬泛，根據(jù)這個定義，除了主體部分為公海，太平洋、印度洋、大西洋不是半閉海；世界上許多海灣、海盆或海域，包括了最大的海灣——孟加拉灣都屬于半閉海。由于北冰洋在面積上存在一定比例（約1/4）的公海，北冰洋是否屬于半閉海，引起了學(xué)者們的關(guān)注和爭議；總體而言，北冰洋由于面積過大，超出了半閉海的制度設(shè)計，并不屬于半閉海的范疇，但是在許多方面需要考慮半閉海制度的設(shè)計來推進(jìn)北極治理體系的完善。[9]

《海洋法公約》沒有對閉海與半閉海進(jìn)行分別定義。這符合地理現(xiàn)實，也符合海洋法制度需要。在制度設(shè)計上為閉海與半閉海設(shè)定一個概念，創(chuàng)立二者之間概念的可替代性，這是十分必要的；假如二者定義不同，同是某海域的沿岸國，一國主張是閉海，另一些國家主張是半閉海，盡管這種爭議沒有地理意義和環(huán)境意義，如果同時存在兩套制度，就會產(chǎn)生制度適用上的爭議。聯(lián)合國部門的研究報告曾指出，根據(jù)《海洋法公約》中的半閉海定義，結(jié)合周長的75%被大陸或者島嶼所切割的自然狀況，加勒比海是典型的半閉海。[10]這里的75%并不精確，是相對的數(shù)字；只是對自然狀況的大體描述，與是否構(gòu)成半閉海的定義沒有關(guān)系。有研究者曾提出，閉海是陸地占四周95%的海，半閉海是陸地占四周50%的海。[11]《海洋法公約》并沒有支持這樣的主張?！逗Ｑ蠓üs》的立法者很早就注意到閉?；虬腴]海認(rèn)定方面存在著較大的主觀性，避免使用數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，避免將二者相區(qū)分。這與《海洋法公約》中的島礁定義并不明確密切相關(guān)。[12]

（二）鼓勵合作的倡導(dǎo)條款為區(qū)域治理創(chuàng)造了條件

除了半閉海的定義外，《海洋法公約》中關(guān)于半閉海的另外一條是鼓勵合作的倡導(dǎo)條款，缺乏強(qiáng)制性。依據(jù)這一規(guī)定，半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)盡力直接或通過適當(dāng)區(qū)域組織互相合作。理論上可以適用于所有的涉海領(lǐng)域，但《海洋法公約》第123條半閉海條款強(qiáng)調(diào)了四個領(lǐng)域作為半閉海制度的核心內(nèi)容：（a）協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)；（b）協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；（c）協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；（d）在適當(dāng)情形下，邀請其他有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。

作為鼓勵合作的條款，《海洋法公約》的半閉海為沿岸國合作設(shè)計了初步框架。除了傳統(tǒng)的國際直接合作外，區(qū)域國際組織成為重要的合作方式。隨著區(qū)域國際組織的設(shè)立和運行，以半閉海為名的區(qū)域治理將會得以逐步發(fā)展?！逗Ｑ蠓üs》的“閉?；虬腴]海”在制度設(shè)計上呈現(xiàn)如下特征：第一，定位高。制定者將“閉海或半閉?！痹O(shè)置在與領(lǐng)海、公海、島嶼制度等同等地位，作為公約的一級組成部分，是有著較高期待的。第二，制度新?！伴]?；虬腴]?！迸c專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、“區(qū)域”等新設(shè)立的制度并列起來作為海洋新秩序的組成。

《海洋法公約》的制定者希望通過一次會議將海洋法規(guī)范全部解決，這并不現(xiàn)實。半閉海本質(zhì)上是一個涉及到海洋劃界、航行權(quán)利、多種資源分配問題等反映國家海洋權(quán)益的高度敏感性綜合議題?！逗Ｑ蠓üs》將半閉海引入國際法，并沒有給出確切的國際法規(guī)則，這是由國際政治狀況和議題本身過于綜合性的特征所決定的。目前，半閉海并不是作為一種國際法規(guī)則存在，更多的被認(rèn)可為半閉海合作。

三、半閉海合作是海洋治理實踐中功能獨特的配角

長期以來，由于國際社會不存在地球政府而呈現(xiàn)總體出上的“無政府”或者“多政府”狀態(tài)，海洋治理總體上按照國際法的要求，是有規(guī)律可循的，也是總體上處于人類管理和控制之下的。當(dāng)前海洋治理的基礎(chǔ)是以《海洋法公約》為代表的國際法。1982年《海洋法公約》簽訂以后，半閉海進(jìn)入國際法領(lǐng)域，并沒有因地理特殊性而獲得規(guī)則特殊性。到2017年聯(lián)合國海洋會議的召開，35年間半閉海合作在海洋治理中發(fā)揮了重要的輔助功能。在倡導(dǎo)條款要求進(jìn)行合作的領(lǐng)域（漁業(yè)、環(huán)保、科研等），半閉海合作參與海洋治理的功能獨特，正在獲得國際實踐的認(rèn)可與支持。

（一）半閉海合作的區(qū)域治理是專業(yè)化海洋治理的有益補(bǔ)充

人類當(dāng)前的海洋治理機(jī)制，專業(yè)化呈現(xiàn)主流，這也是未來治理的趨勢，但這種趨勢本身并非沒有問題。半閉海合作是人類海洋治理區(qū)域化的重要形式，就過去35年的實踐而言，盡管遭遇到《海洋法公約》相關(guān)條款成為倡導(dǎo)條款的不成功，這種區(qū)域化的特殊性沒有褪去，全球治理的一般性并沒有替代區(qū)域治理。半閉海合作有其獨特價值和生命力，不但沒有消失，還會會彌補(bǔ)當(dāng)前海洋治理過度專業(yè)化的不足。半閉海合作在海洋治理中的定位如圖1所示。

圖1 半閉海合作在海洋治理中的定位圖

半閉海合作的本質(zhì)要求是區(qū)域海洋治理機(jī)制的一體化。由于過去35年間，經(jīng)濟(jì)全球化的迅速發(fā)展，建立區(qū)域海洋治理機(jī)制的努力已經(jīng)被專業(yè)化全球國際組織的成功所替代，尤其是聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)將半閉海的特殊性降低。聯(lián)合國環(huán)境計劃署、糧農(nóng)組織、國際海事組織分別在海洋環(huán)境、海洋漁業(yè)、海洋航運等領(lǐng)域發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，這些讓區(qū)域?qū)I(yè)化治理機(jī)制成為全球海洋治理機(jī)制的組成部分。

半閉海合作是解決國際法碎片化問題的方法。專業(yè)化的海洋治理存在著顯著問題。例如，海洋生物多樣性屬于海洋環(huán)境領(lǐng)域，由聯(lián)合國環(huán)境計劃署負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，海洋漁業(yè)資源屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，主要由糧農(nóng)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，海洋哺乳動物資源屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由海洋環(huán)境保護(hù)的國際條約約束或者由政府間國際組織負(fù)責(zé)制定保護(hù)規(guī)范，這是三個緊密聯(lián)系而又相互獨立的國際法領(lǐng)域，三者間的國際法規(guī)范沒有效力等級差別，并不能確定保護(hù)海洋哺乳動物的國際條約具有優(yōu)先地位，海洋治理領(lǐng)域面臨著顯著的國際法碎片化問題，這一問題涉及國際法的本質(zhì)所在，依據(jù)現(xiàn)有的專業(yè)化路徑無法解決。

半閉海是將海洋治理的各種問題區(qū)域化，綜合解決。半閉海提供的解決方案不會是零碎的，而是一體化的，這是人類真正需要的。半閉海所代表的區(qū)域化路徑充分尊重各沿海國的主權(quán)，將海洋利益的短期、中期、長期目標(biāo)相協(xié)調(diào)，能夠有效解決專業(yè)化治理領(lǐng)域無法窮盡、領(lǐng)域間缺乏銜接的問題。半閉海在海洋治理中具有強(qiáng)大的功能，能否發(fā)揮這種功能主要看沿海國的政治意愿。由于半閉海沿海國的數(shù)量顯著少于全球海洋國家的數(shù)量，半閉海帶來的區(qū)域化路徑更容易獲得成功。

（二）區(qū)域漁業(yè)管理組織正在主導(dǎo)半閉海的海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)

隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的普遍建立，半閉海水域的大部分已經(jīng)成為沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，突出的問題是，半閉海沿海國主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍存在重疊。由于半閉海沿海國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面存在較大差異，會采取不同的治理措施，造成了基于各自主權(quán)權(quán)利的半閉海治理狀況。這種狀況的直接結(jié)果是治理目標(biāo)落空，海洋資源狀況惡化。海洋生物資源有著不同于陸地生物資源的特征，半閉海區(qū)域合作成為解決問題的途徑。

半閉海生物資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)的過程中，以區(qū)域?qū)I(yè)組織形式的合作實踐遠(yuǎn)早于1982年《海洋法公約》。1882年簽訂的《北海漁業(yè)公約》已為漁業(yè)合作制定了基本的框架，漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)制度的許多方面，主要由沿海國組成的漁業(yè)管理組織決定，與遠(yuǎn)洋捕魚國關(guān)系不大。這是對公海捕魚自由的重要挑戰(zhàn)。依據(jù)《海洋法公約》，半閉海的治理目標(biāo)主要通過兩種國際合作方式來實現(xiàn)，一是國家間直接合作，二是各國通過區(qū)域管理組織來共同管理資源。在國際合作實踐中，專業(yè)化區(qū)域管理組織有著顯著的優(yōu)勢，例如，區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）是漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)規(guī)范發(fā)展、管理機(jī)制運行的主要推動力量。

地中海位于歐、亞、非三洲之間，是世界上沿岸國最多的半閉海。1949年糧農(nóng)組織通過會議建立的“地中海漁業(yè)總理事會”負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)與管理地中海、黑海及其連接水域的漁業(yè)資源。2007年更名為“地中海漁業(yè)總委員會”。該組織目前有包括歐盟在內(nèi)的25個締約方。這些國家在政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、文化等領(lǐng)域有著顯著的差異，部分國家間存在著較大的陸地、海洋爭端，但地中海漁業(yè)總委員會的設(shè)立和運行對于該區(qū)域漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理仍發(fā)揮了重要的作用。地中海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的形勢目前仍然十分嚴(yán)峻，97%的魚類種群正在遭受過度捕撈。[13]半閉海制度的內(nèi)容在實踐中被不斷豐富，該組織2016年報告顯示，劃定漁業(yè)活動限制區(qū)域已經(jīng)成為該漁業(yè)管理組織必須采取的養(yǎng)護(hù)措施。[14]

加勒比海是一個由21個國家組成的封閉海灣，加勒比海地區(qū)的漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理主要由兩大漁業(yè)水產(chǎn)組織，分別為加勒比區(qū)域漁業(yè)組織（CRFM）和中美洲漁業(yè)水產(chǎn)組織（OSPESCA）。中美洲漁業(yè)水產(chǎn)組織（OSPESCA）主要由中美洲大陸的洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拿馬等8個國家組成，管轄的水域范圍不僅包括了成員國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、還有領(lǐng)海、內(nèi)水等。加勒比區(qū)域漁業(yè)組織（CRFM）是加勒比海東部沿岸國（或島嶼國）組成的區(qū)域漁業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，目前有16個成員，大部分是加勒比海島國。加勒比區(qū)域漁業(yè)組織的管轄范圍包括了成員國的內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的漁業(yè)資源；在符合《海洋法公約》的條件下，加勒比區(qū)域漁業(yè)組織也負(fù)責(zé)國家管轄權(quán)之外關(guān)于跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的養(yǎng)護(hù)與管理。由于共處于加勒比海，兩個漁業(yè)水產(chǎn)組織之間較多的合作，已經(jīng)涉及到加勒比海域生物資源養(yǎng)護(hù)與開發(fā)的大部分領(lǐng)域。

（三）海上共同開發(fā)正在分化半閉海合作所追求的區(qū)域治理

海上共同開發(fā)是海洋開發(fā)中的國際合作現(xiàn)象，不僅發(fā)生在爭議海域，而且發(fā)生于跨界海域、國家專屬管轄海域、200海里以外大陸架、國家管轄范圍以外（含“區(qū)域”）等。[15]當(dāng)半閉海的沿海國只有兩個國家的情況下，海上共同開發(fā)是十分有效的治理方式。比斯開灣屬于半閉海，根據(jù)法國和西班牙1974年簽訂《比斯開灣大陸架劃界協(xié)定》（the French-Spanish Convention on the Delimitation of the Continental Shelves of the Two States in the Bay of Biscay）第4條的要求，如果海底自然資源被兩國大陸架邊界所分割，并且，如果位于一國大陸架上的自然資源，全部或部分地被位于另一國大陸架上的設(shè)備所開發(fā)，為了確保此項開發(fā)獲得最大利益，并且保護(hù)兩國大陸架自然資源的全部合法權(quán)利，締約方應(yīng)與該施工單位一起竭盡全力針對此種開發(fā)情況達(dá)成協(xié)議。特別是，如果開發(fā)將影響另一國大陸架自然資源時，需進(jìn)行申請；如果邊界兩側(cè)任何一側(cè)大陸架自然資源被開發(fā)，締約方應(yīng)與施工單位一起竭盡全力與資源受損方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。紅海是典型的半閉海，根據(jù)1974年《蘇丹和沙特阿拉伯關(guān)于共同開采共有區(qū)域內(nèi)的紅海海床和底土的自然資源的協(xié)定》（Agreement between Sudan and Saudi Arabia Relating to the Joint Exploitation of the Natural Resources of the Seabed and Subsoil of the Red Sea in the Common Zone）的要求，兩國間進(jìn)行海上共同開發(fā)。

由于半閉海的共同開發(fā)一般是雙邊行為，當(dāng)半閉海的沿海國是三個或者三個以上國家的時候，海上共同開發(fā)是對半閉海所追求的區(qū)域治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。泰國灣海域迄今已經(jīng)達(dá)成了數(shù)個共同開發(fā)協(xié)定，1979年泰國和馬來西亞《關(guān)于為開發(fā)泰國灣兩國大陸架劃定區(qū)域海底資源而建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》、1982年越南和柬埔寨《關(guān)于歷史性水域的協(xié)議》（后歸于無效），以及1992年越南和馬來西亞《關(guān)于涉及兩國大陸架的劃定區(qū)域勘探和開發(fā)石油的諒解備忘錄》。這些共同開發(fā)協(xié)議并沒有解決問題，卻加劇了各方的利益沖突。[16]

四、半閉海議題中的中國應(yīng)有立場與策略選擇

中國的海洋地理狀況決定了半閉海對我國建設(shè)海洋強(qiáng)國有著重要的意義。針對半閉海議題，我國應(yīng)有的立場與策略選擇，這里提出三點思考，供我國相關(guān)機(jī)構(gòu)考量。

（一）倡導(dǎo)和參與半閉海國際合作并反對域外大國濫用海洋自由

半閉海的國際合作目前呈現(xiàn)出兩種不同的趨勢，一個是水平擴(kuò)展，指半閉海下各沿海國合作的領(lǐng)域在不斷增加，從最初的海洋漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究三個基本方面擴(kuò)展到了漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、海洋油污預(yù)防及處理、海洋搜救、水下文化遺產(chǎn)保護(hù)、海洋保護(hù)區(qū)合作等諸多領(lǐng)域。[17]二是縱向延伸，指在地中海、加勒比海、紅海等半閉海區(qū)域，半閉海制度下各沿海國合作的程度不斷增加，已經(jīng)在一些領(lǐng)域取得較多成果。這種現(xiàn)象與全球發(fā)展不平衡有關(guān)，也符合國際社會多樣化發(fā)展的要求。由此帶來的問題是全球范圍而言，半閉海制度的不統(tǒng)一，很難確定半閉海制度在水平方向上的范圍，也很難給出半閉海在縱向上對國家主權(quán)的約束程度。國際法意義的半閉海國際合作，對于不同的國家，對于不同的海域，有著不同的含義。

捍衛(wèi)海洋自由被美國視為“立國傳統(tǒng)”。美國建國之初發(fā)布的《1776 年條約計劃》就提出海洋自由的思想?！澳虾：叫凶杂伞笔敲绹昂Ｑ笞杂伞眰鹘y(tǒng)與“航行自由計劃”的延續(xù)。美國認(rèn)為中國是超出國際法授權(quán)過度的主張海洋權(quán)利的國家。從國際法的視角看，中美兩國對中國南海U形線性質(zhì)存在法律認(rèn)定的分歧，美國以航行自由之名行挑戰(zhàn)中國國家主權(quán)之實。[18]在反對域外大國海上霸權(quán)的過程中，中方曾多次表示愿同東盟國家一起努力，將南海建設(shè)成為和平之海、友誼之海、合作之海。國際法的半閉海源于閉海論對海洋自由論的反擊。我國應(yīng)注重與半閉海沿海國之間的國際合作，以國際合作來化解分歧并最終解決問題。

在南海，我國面臨著五國六方（文萊、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、越南、中國臺灣）的壓力。在東海，沿海國有中國、日本、韓國三個國家。在黃海，沿海國有中國、朝鮮、韓國。盡管這些半閉海存在著不同的地理狀況、國際政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，我國進(jìn)行國際合作的情況不同，不應(yīng)一概而論，但我國堅持區(qū)域內(nèi)國家之間直接對話與合作解決問題的方針是正確的，有利于阻止域外大國的干預(yù)，也是符合半閉海國際合作倡議的。

（二）重視地理特殊性帶來的規(guī)則特殊性要求并加強(qiáng)區(qū)域治理實踐

縱觀海洋法的形成與發(fā)展，脫離對地理狀況的考察而盲目設(shè)計的機(jī)制并不能持久存在。例如，教皇對于海洋的籠統(tǒng)劃分被格勞修斯證明為違法；英國挪威漁業(yè)權(quán)案之前，正?；€被認(rèn)為是唯一正確的領(lǐng)?；€劃法，挪威海岸線的特殊性與長期實踐確立了直線基線的合法性；北海大陸架案肯定了大陸架自然延伸原則的意義，在一定程度上否定了脫離自然的等距離原則。即使在陸地領(lǐng)土的劃界、國際治理過程中，地理因素（例如山脈、河流、季風(fēng)等）也有著重要意義。

《海洋法公約》的制定過程中，受到美蘇兩大國的影響，半閉海的條款僅僅要求合作，成為倡導(dǎo)條款，這是政治力量對地理特殊性的壓制，忽視了現(xiàn)實的治理需求。長期的國際治理實踐證明：這樣的條款會隨著技術(shù)發(fā)展而改變，逐漸形成適應(yīng)地理需求的國際法規(guī)則。我國在建設(shè)海洋強(qiáng)國的過程中，應(yīng)重視治理話語權(quán)的獲得，半閉海正是重要的切入點。

黃海、東海、南海均屬于半閉海，地理特殊性對海洋治理的要求迫切而現(xiàn)實。有論著提出應(yīng)以半閉海國際合作的角度來分析南海問題，應(yīng)從南海各沿岸國的共同關(guān)切和共同需求出發(fā)，以漁業(yè)合作和海洋環(huán)境保護(hù)合作為重點，逐步開拓并完善在海洋旅游、海洋搜救、海難救助等領(lǐng)域的合作，并在遵守國際法規(guī)則的前提下適時開展海上能源的共同開發(fā)。[19]多領(lǐng)域的發(fā)展并不是沒有目標(biāo)的盲目生長，半閉海國際合作本身有著成長的路徑。就涉獵的領(lǐng)域而言，一般是首先從漁業(yè)活動開始，向海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究兩個領(lǐng)域拓展，逐步增加研究領(lǐng)域的過程；而國際合作的程度也會逐步加深。半閉海在內(nèi)容和程度上，受到沿海國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、宗教等多方因素的影響，對于這些因素的結(jié)構(gòu)，并不能一概而論，因為特定時期、特定海洋，沿海國價值評判的標(biāo)準(zhǔn)將是獨特的。

（三）以雙邊共同開發(fā)促進(jìn)半閉海合作并警惕鄰國間的不當(dāng)開發(fā)

與半閉海的多邊國際合作對比，半閉海區(qū)域的資源開發(fā)與養(yǎng)護(hù)，各沿海國更傾向于靈活度高、雙邊機(jī)制、利益導(dǎo)向的共同開發(fā)，而不愿意建構(gòu)一個約束力強(qiáng)、多邊的、規(guī)則導(dǎo)向的半閉海國際合作。

以建構(gòu)主義的眼光分析，在半閉海區(qū)域眾多的共同開發(fā)為半閉海制度提供了更多的政治意愿和制度借鑒，半閉海國際合作的生成除了依靠國際組織的介入外，更多地需要本區(qū)域國家的行動，尤其是共同行動。這有些類似于國際經(jīng)濟(jì)法理論中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的繁榮會侵蝕多邊貿(mào)易規(guī)則，尤其是世貿(mào)組織規(guī)則（WTO）規(guī)則的統(tǒng)一性，相反地又會促進(jìn)世貿(mào)組織規(guī)則在諸多領(lǐng)域深層次的發(fā)展。同樣的邏輯發(fā)生于國際刑法領(lǐng)域，在國際刑事法院（ICC）正是設(shè)立和運行之前，聯(lián)合國安理會設(shè)立的前南刑庭、盧旺達(dá)刑庭等專案法庭為國際刑法學(xué)的發(fā)展提供了重要的支撐。2013年10月，中國、文萊兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，決定一致同意支持兩國相關(guān)企業(yè)開展海上共同開發(fā)，勘探和開采海上油氣資源。同年，中國、越南兩國在《聯(lián)合聲明》中同意積極研究和商談共同開發(fā)問題，在政府邊界談判代表團(tuán)框架下成立中越海上共同開發(fā)磋商工作組；本著先易后難、循序漸進(jìn)的原則，穩(wěn)步推進(jìn)灣口外海域劃界談判并積極推進(jìn)該海域的共同開發(fā)。[20]

基于國家理性選擇，共同開發(fā)更受歡迎，站在國家利益的角度，這是最佳選擇。但是以人類整體利益和區(qū)域利益來分析判斷，這并非最佳答案，如果被不適當(dāng)適用，共同開發(fā)是有害于整體國際合作的。1974年在韓國漢城簽訂的日韓《共同開發(fā)兩個南部大陸架協(xié)定》就區(qū)域范圍而言，深入中國東海大陸架中部，嚴(yán)重侵害中國的大陸架權(quán)利。[21]該協(xié)議簽訂后，中國有3次強(qiáng)烈抗議和7次低層次的外交抗議。由于勘探技術(shù)、國際合作等原因，除了有害于東海大陸架的劃分外，該協(xié)定沒有產(chǎn)生任何實質(zhì)成果。[22]

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