農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化研究
——基于南京市GL街道的調(diào)查

張凡

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210098）

引言

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化是推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)全面市民化的重要抉擇。城市化的快速推進(jìn)必然帶來農(nóng)業(yè)人口的大量進(jìn)城，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大量增加。各地多年的城鎮(zhèn)化實(shí)踐表明，同征地補(bǔ)償?shù)绕渌ぷ飨啾?，生?jì)的市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化不僅是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化理論研究的有益擴(kuò)充，而且還為推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體市民化進(jìn)程，促進(jìn)城市化發(fā)展提供政策支持。

本研究相關(guān)概念界定包括：

一是關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的群體界定，學(xué)術(shù)界意見并未統(tǒng)一。部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是指戶籍留在農(nóng)村，主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并依靠工資收入生活的勞動(dòng)者[1]；也有的學(xué)者認(rèn)為其包括戶籍在農(nóng)村但已遷居城鎮(zhèn)或往返于城鄉(xiāng)就業(yè)，以及戶籍已遷移城鎮(zhèn)的兩類人口[2]。從以上界定來看，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要分為兩類：生產(chǎn)生活已經(jīng)遷移城鎮(zhèn)、且已經(jīng)改變戶籍身份的已轉(zhuǎn)人口，以及戶籍尚在農(nóng)村但在城鎮(zhèn)或農(nóng)村從事非農(nóng)生產(chǎn)的待轉(zhuǎn)人口。

二是生計(jì)。根據(jù)中國(guó)古代各類著作、詩(shī)詞等記載，“生計(jì)”在不同的語(yǔ)境中被解釋為不同的含義。“生計(jì)”是人們賴以度生的某種職業(yè)或產(chǎn)業(yè)，目前學(xué)術(shù)界將生計(jì)界定為某種謀生方式，這種謀生方式建立在能力、資產(chǎn)及活動(dòng)三個(gè)方面的基礎(chǔ)之上[3]。

三是“市民化”。是指將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變發(fā)展為城市居民的過程。然而，當(dāng)前農(nóng)—城發(fā)展體系仍差距較大，這不僅顯性表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入、社會(huì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)等方面，還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民心理認(rèn)同、社會(huì)適應(yīng)等隱性方面。因此，“市民化”不僅是為了讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市享受均等化權(quán)力，也是為了讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地融入城市。

綜上，結(jié)合上文生計(jì)和市民化的界定，本研究將“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化”界定為：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)—城轉(zhuǎn)移進(jìn)程中通過自身努力以及外部助力，使得自身能力、資產(chǎn)和活動(dòng)達(dá)到市民化的要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型生計(jì)方式向?qū)I(yè)發(fā)展型生計(jì)方式的轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)在城市的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)市民化的過程。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城過程發(fā)生較早，城市化、工程建設(shè)、生態(tài)環(huán)境惡化，以及土地交易是農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的主要原因。大量國(guó)外研究文獻(xiàn)表明，農(nóng)轉(zhuǎn)居必然對(duì)居民原有生計(jì)產(chǎn)生影響，如Cernea等對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城后生計(jì)資本的變化進(jìn)行了深入研究[4]。而Vidya等很多學(xué)者則進(jìn)一步提出，受外界環(huán)境和生計(jì)資本變化影響，轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口的原有生計(jì)活動(dòng)難以維系，必須重新構(gòu)建生計(jì)策略[5]。更多的學(xué)者通過案例研究發(fā)現(xiàn)，如果生計(jì)無法得到有效替代，則農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將面臨生計(jì)脆弱性不斷增強(qiáng)、收入水平大幅下降和墮入貧困境地的風(fēng)險(xiǎn)。如Hart等通過調(diào)查指出，城市中存在著諸如小商小販、修理鋪、各式各樣的服務(wù)業(yè)、沒有許可的出租車等非正式經(jīng)濟(jì)，使得進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以據(jù)此養(yǎng)家糊口[6]。與此相對(duì)應(yīng)，土地合理補(bǔ)償、社會(huì)保障和技能教育等是國(guó)外政府保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化的基本手段。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化的研究文獻(xiàn)仍然不多，但與此相關(guān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)研究已相當(dāng)豐富。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究方面，部分學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化角色轉(zhuǎn)變、社會(huì)融合、阻礙因素、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及成本構(gòu)成等進(jìn)行了研究。陳旭峰等還從實(shí)證角度，對(duì)居村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和上樓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不同市民化模式和水平進(jìn)行了比較[7]。

生計(jì)市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體市民化的關(guān)鍵性考量因素之一。盡管當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究較為寬泛，但仍缺少對(duì)生計(jì)市民化進(jìn)行更為細(xì)致的關(guān)注。與此相關(guān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)重構(gòu)方面研究，現(xiàn)有成果也缺乏對(duì)生計(jì)重構(gòu)周期和成本，以及關(guān)于生計(jì)重構(gòu)與市民化本身之間的關(guān)聯(lián)性等探討。

二、GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化指標(biāo)體系構(gòu)建與分析

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建

本文農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化指標(biāo)體系是基于南京市GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化的內(nèi)涵和生計(jì)產(chǎn)出的基礎(chǔ)上建立的。該指標(biāo)體系主要分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層和目標(biāo)值四個(gè)方面。其中，準(zhǔn)則層包含收入水平、消費(fèi)水平、生計(jì)資本風(fēng)險(xiǎn)、休閑及勞作時(shí)間和社會(huì)保障水平五個(gè)方面，下設(shè)具體指標(biāo)層進(jìn)行分析（見表1）。

表1 GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化指標(biāo)體系

（二）南京市GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化分析

1.GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口概況。南京市GL街道位于南京城鄉(xiāng)結(jié)合部，2006年至今，陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了三個(gè)城市社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，穩(wěn)定有序地推進(jìn)周邊農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，GL街道農(nóng)業(yè)人口自轉(zhuǎn)移以來，總體市民化水平仍然低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民，其中生計(jì)市民化的重重障礙成為整體市民化緩慢發(fā)展的重要原因。本文按照層次選取的方法，重點(diǎn)采訪調(diào)查了GL街道119戶，其樣本構(gòu)成特征（見表2）。

2.GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失地前后生計(jì)變化對(duì)比與分析。隨著南京市城郊建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)民群體中主動(dòng)以及被動(dòng)失去土地的群體數(shù)量開始不斷地增多。對(duì)于南京市GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，土地的喪失代表農(nóng)民生存資源的消失，農(nóng)民逐步淪為城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的相對(duì)弱勢(shì)群體。生計(jì)市民化并不是一紙簡(jiǎn)單的身份認(rèn)證，而是市民身份背后的權(quán)益共享，利益保障的供給。下面將從GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口失地前后的實(shí)際生計(jì)狀況進(jìn)行對(duì)比分析（見表3）。

表2 樣本構(gòu)成特征

表3 GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口前后生計(jì)方式變化對(duì)比

在社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)下，當(dāng)前我國(guó)居民的消費(fèi)指數(shù)也呈現(xiàn)出了穩(wěn)步上升的態(tài)勢(shì)，物價(jià)水平持續(xù)上漲，導(dǎo)致了這些失去土地農(nóng)民的生活成本也在不斷增加。然而相對(duì)于失地之前，農(nóng)民的收入水平并沒有顯著提升，造成了農(nóng)民在失地前后實(shí)際的生活質(zhì)量以及生活水平都有所降低。同時(shí)，由于失地農(nóng)民群體中大部分成員學(xué)歷較低、就業(yè)能力薄弱、專業(yè)技能相對(duì)單一、心理素質(zhì)較差、老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重等自身?xiàng)l件影響，再加上現(xiàn)階段社會(huì)還沒有健全和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，造成了短時(shí)間內(nèi)農(nóng)民并不能適應(yīng)城市新的快節(jié)奏生活，生計(jì)保障亟待改善和提高。

南京市GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)方式的變化主要表現(xiàn)在就業(yè)類型的變化上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從農(nóng)地解放出來后又無工作能力的老年家庭（家庭人均年齡大于或等于60周歲），主要依靠政府的農(nóng)地補(bǔ)貼和有限的養(yǎng)老金生活；一部分人收入基本與南京市城鎮(zhèn)居民人均年收入持平，出現(xiàn)這種狀況的家庭大多從事3D（臟、累、險(xiǎn)）工作，如家庭只有一人可從事具有勞動(dòng)報(bào)酬的低薪工作，如環(huán)衛(wèi)工人、低檔餐廳服務(wù)員等；工作缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性的工人，如不能長(zhǎng)期外出工作的大齡木工、水電工、瓦工等；以GL街道人均可支配收入33 478元（2015年）為衡量標(biāo)準(zhǔn)，75.63%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年收入已達(dá)到或超過這一標(biāo)準(zhǔn)，剩余農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的相對(duì)收入水平也在90%以上。由此看來，GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在“經(jīng)濟(jì)市民化”方面的進(jìn)程已與城鎮(zhèn)居民持平。從消費(fèi)水平來看，16.81%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均年消費(fèi)性支出在1萬元以下；41.18%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均年消費(fèi)性支出在2萬元以下，22.69%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均年消費(fèi)性支出在2萬～3萬元，15.97%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均年消費(fèi)性支出在3萬～5萬元，3.36%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年消費(fèi)水平在5萬元以上。與南京市GL街道從業(yè)人員人均年平均消費(fèi)性支出12 724元（2015年）相比，已有83.13%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口達(dá)到或超過這一水平，這表明GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在“經(jīng)濟(jì)市民化”方面進(jìn)展順利，為其他維度“人的市民化”發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化的路徑

以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求、生計(jì)市民化成本分擔(dān)、不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和水平，以及處于生計(jì)市民化不同狀態(tài)等為考慮要素，優(yōu)化江蘇省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化路徑；從就業(yè)保障、社會(huì)保障、社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)融合等維度，構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化保障機(jī)制（見下圖）。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)生計(jì)保障體系圖

在解決GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化面臨的諸多難題中，政府無疑是主導(dǎo)性的推動(dòng)力量，加強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化過程中的責(zé)任成為必然。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題本就是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在“農(nóng)—城”轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中，政府與農(nóng)民也絕不是利益博弈的關(guān)系，它們之間的耦合關(guān)系要求政府在這一過程中承擔(dān)更多的引導(dǎo)、扶持和推動(dòng)責(zé)任。

（一）大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口再就業(yè)

就業(yè)乃民生之本，因此無論是大中小城市還是小城鎮(zhèn)，農(nóng)民能否從根本上完成向市民的轉(zhuǎn)變主要取決于農(nóng)民能否持續(xù)在城市社會(huì)里生活下去，也就是農(nóng)民在城市社會(huì)的生計(jì)能力。政府應(yīng)著力完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)保障體系，制定出一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口再就業(yè)的技能培訓(xùn)政策，構(gòu)建相對(duì)完備的技能培訓(xùn)體系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于自身綜合素質(zhì)偏低，在城市社會(huì)關(guān)系脆弱，加上日趨嚴(yán)峻的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，他們想要找到一份工作實(shí)屬不易。所以，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生計(jì)市民化的進(jìn)程中，政府應(yīng)側(cè)重于為他們搭建一個(gè)完善的就業(yè)援助和職業(yè)技能培訓(xùn)平臺(tái)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)過程中變被動(dòng)為主動(dòng)，促進(jìn)他們實(shí)現(xiàn)生計(jì)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而為全方位推動(dòng)“人的市民化”提供經(jīng)濟(jì)保障。

（二）鼓勵(lì)扶持有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主創(chuàng)業(yè)

如果說幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口再就業(yè)是幫他們“找飯碗”，那么正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主創(chuàng)業(yè)就是幫他們“造飯碗”。GL街道政府在積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變生計(jì)觀念，讓他們?cè)诔鞘蟹?wù)做貢獻(xiàn)方面做得有聲有色。首先，大力倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變觀念，提倡宜工則工，宜商則商，促進(jìn)他們主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化，合力鼓勵(lì)并扶持他們自主創(chuàng)業(yè)。另外，針對(duì)大部分自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面提供優(yōu)惠政策的要求，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主創(chuàng)業(yè)基金，對(duì)符合相關(guān)扶持條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口給予創(chuàng)業(yè)一次性補(bǔ)貼和稅收獎(jiǎng)勵(lì)，大大提高他們自主創(chuàng)業(yè)的信心和積極性。

（三）建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障體系

當(dāng)前，政府作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)主體，在獲得農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，有責(zé)任從長(zhǎng)期保障的角度將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會(huì)保障體系，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)。

1.推進(jìn)建立GL街道農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本生存保障體系。土地是農(nóng)民最后的保障，因此，那些為城鎮(zhèn)化建設(shè)作出犧牲而成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新市民，政府也要從可持續(xù)保障的角度來安置好失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。在城鎮(zhèn)化征地過程中，一次性貨幣補(bǔ)償、住房補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)按比例強(qiáng)制性地作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障基金，以此提高社會(huì)保障水平，讓他們的養(yǎng)老不會(huì)因?yàn)槭У囟兊脽o依無靠。

2.構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。國(guó)家現(xiàn)在針對(duì)不同群體設(shè)置了不同的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，存在較大的差異性，尤其是對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)整體數(shù)額偏低。即便是已經(jīng)給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口補(bǔ)足養(yǎng)老金差額，可是他們所得到的養(yǎng)老金依然處在中下水平。政府部門需要加大對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入，重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益，確保退休以后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠得到最低生活水平的退休金，最后能夠和城鎮(zhèn)職工享受同等的養(yǎng)老金水平。

3.提高醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率本來就低于養(yǎng)老保險(xiǎn)，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在進(jìn)入城市后，由于年老、無穩(wěn)定工作等原因，并沒有被納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)體系，出現(xiàn)“有病不敢去醫(yī)院”的窘境。基于此，政府首先要優(yōu)化征地補(bǔ)償方式，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)層面入手，制定征地價(jià)格。其次，在明確征地補(bǔ)償費(fèi)用以后，需要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口留出一定的住房安置費(fèi)用、最低生活保障費(fèi)用、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用以及子女教育等費(fèi)用。費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)本地居民平均水平制定，并且把最低生活保障費(fèi)用、社會(huì)保險(xiǎn)以及就業(yè)培訓(xùn)這三方面的費(fèi)用歸入到有關(guān)部門中，由這些部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排，不斷強(qiáng)化對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用所進(jìn)行的管理監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ玫淖罱K目的。

（四）加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口教育投入，提高總體受教育水平

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)于子女是否能夠獲得良好教育是極其關(guān)心的，由于這不僅意味著他們能夠擺脫當(dāng)前的貧困生活，同時(shí)也意味著他們的子女在將來能夠完全融入到城市生活中，擺脫“二等公民”的帽子。政府對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女要加大教育人力資源投入，給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育問題，提升他們受教育的程度。

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