論壇機(jī)制助推中非合作轉(zhuǎn)型升級

內(nèi)容提要 2000年中非合作論壇機(jī)制啟動后，中非關(guān)系呈現(xiàn)出持續(xù)快速發(fā)展的良好態(tài)勢，非洲日趨緊密地融入中國外交戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略之中，成為其中不可或缺的重要一環(huán)。在2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上，中非雙方領(lǐng)導(dǎo)人一致同意將中非關(guān)系提升為“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”。目前，中國的對非關(guān)系已經(jīng)步入轉(zhuǎn)型升級的新時代。新時代需要有新思維、新作為和新氣象，當(dāng)務(wù)之急是在中國國家戰(zhàn)略或國際戰(zhàn)略的總體框架下，加快運籌、制訂中國對非戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞 中非合作；論壇機(jī)制；轉(zhuǎn)型升級

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.02.011

2018年是中非合作“論壇年”。中非合作論壇（下簡稱論壇）是中國和非洲國家在世紀(jì)之交共同創(chuàng)設(shè)的集體對話平臺和務(wù)實合作機(jī)制，目的是建立面向21世紀(jì)長期穩(wěn)定、互利共贏的中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。中國政府提升對非洲關(guān)系的戰(zhàn)略層級系由多種因素使然，其中最為重要的是緣于全球化背景下中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長所激發(fā)的對非洲需求的變化。得益于論壇機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)，中非關(guān)系呈現(xiàn)出全面、快速發(fā)展的良好態(tài)勢，站在歷史延續(xù)性的視角，中非各個領(lǐng)域合作也達(dá)到了空前的高度。非洲業(yè)已日趨緊密地融入中國的外交戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略之中，成為其中不可或缺的重要一環(huán)。

比較研究顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以來，在與各大洲的交往中，中國與非洲之間的互動是最為順暢和成效卓著的。同樣，就洲際層面而言，各大國在非洲競合關(guān)系中，唯有中國把握了戰(zhàn)略先機(jī)，并借此在大國在非洲新一輪競爭中贏得了戰(zhàn)略主動。[1]目前，中國在非洲活動的國際影響特別是國際反響越來越大，可以說，中國在非洲的活動和存在，不僅深刻地影響著中國與非洲國家之間的關(guān)系，而且也深刻地影響著中國與世界主要國家在非洲的關(guān)系。[2]而這一切在相當(dāng)大程度上得益于論壇機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)。

論壇機(jī)制開啟了中非合作

規(guī)劃發(fā)展的新階段

論壇機(jī)制的建立是中非關(guān)系史上具有劃時代意義的重大事件，它開啟了中非合作機(jī)制化及規(guī)劃發(fā)展的新階段。實踐結(jié)果也證實，作為區(qū)域間國際合作機(jī)制，論壇在過去18年始終發(fā)揮著引領(lǐng)和推動中非關(guān)系發(fā)展的重要作用。論壇機(jī)制的創(chuàng)設(shè)不僅提升了中非合作的戰(zhàn)略層級，而且為拓展和維護(hù)中國在非洲利益提供了便利。事實上，論壇機(jī)制業(yè)已成為中國實施“走進(jìn)非洲”戰(zhàn)略的重要平臺及拓展、維護(hù)中國在非洲利益的有效工具。通過論壇“協(xié)商一致”的決策程序，中國不僅巧妙地將諸多政治理念或政策主張通過“共同宣言”形式植入論壇的宗旨之中，使之轉(zhuǎn)化為中非雙方的共識；尤為重要的是，通過戰(zhàn)略對接，中國成功地將自身的政策目標(biāo)寄寓于“合作綱領(lǐng)”或“行動計劃”之中，使之轉(zhuǎn)化為中非雙方共同的利益訴求。

論壇在推動中非合作關(guān)系向制度化方向發(fā)展方面可謂功不可沒，突出體現(xiàn)在，論壇在促進(jìn)和協(xié)調(diào)中非合作關(guān)系方面做出了相應(yīng)的制度性安排。根據(jù)2002年4月10日生效的《中非合作論壇后續(xù)機(jī)制程序》規(guī)定，論壇作為中國和非洲國家之間的集體對話機(jī)制由三個層級構(gòu)成：一是每三年召開一次由論壇成員國外長和負(fù)責(zé)對外合作或財經(jīng)事務(wù)的部長參加的部長級會議；二是每兩年召開一次由各國主管部門司局級官員參加的高官會議；三是每年至少舉行兩次由非洲駐華使節(jié)與中方后續(xù)行動委員會秘書處參加的磋商會議。根據(jù)對等原則，部長級會議和高官會議輪流在中國和非洲國家舉行。此外，2006年論壇北京峰會后，雙方還建立了在聯(lián)合國大會期間舉行中非外長級政治磋商機(jī)制。

論壇機(jī)制的作用還在于，中國政府借助這一平臺對中非各領(lǐng)域合作進(jìn)行為期三年的前期總體規(guī)劃，使中非合作步入規(guī)劃發(fā)展的軌道。論壇機(jī)制啟動后的十多年間是中國政府涉非政策、措施出臺頻率最為密集的時期。這些政策、措施幾乎涵蓋中非合作的各個領(lǐng)域及其各個層面。透過對中國政府在以往六屆論壇會議上提出的政策、措施的比較研究，可以清晰地看到論壇機(jī)制在創(chuàng)新合作方式、豐富合作內(nèi)涵、拓展合作領(lǐng)域等方面所展現(xiàn)的活力。此外，借助“論壇”的“后續(xù)行動”機(jī)制，中國政府還根據(jù)形勢或需求的變化，適時適度地調(diào)整各相關(guān)合作領(lǐng)域的規(guī)模、布局，不斷拓展或嘗試中非合作的新領(lǐng)域和新方式。

論壇機(jī)制促進(jìn)了中非合作

全方位快速發(fā)展

作為區(qū)域間國際合作機(jī)制，論壇機(jī)制在過去18年發(fā)揮著推動和引領(lǐng)中非合作關(guān)系發(fā)展的重要作用。論壇機(jī)制啟動之前，中非合作領(lǐng)域相對狹窄，形式也比較單一；論壇機(jī)制啟動后，中非合作無論在深度或廣度、數(shù)量或質(zhì)量上都達(dá)到了前所未有的高度，官方也傾向于將論壇機(jī)制啟動后中非合作的發(fā)展態(tài)勢描述為“全方位、寬領(lǐng)域、多層次、多渠道”。作為中非合作的重中之重，中非經(jīng)貿(mào)合作更是步入持續(xù)快速發(fā)展的新階段。進(jìn)入21世紀(jì)以來，經(jīng)貿(mào)合作不僅成為中非關(guān)系的基礎(chǔ)和驅(qū)動力，而且日趨緊密地融入中國發(fā)展戰(zhàn)略之中，突出體現(xiàn)在，經(jīng)貿(mào)合作不僅成為中非合作的核心內(nèi)容，而且成為中國對非政策所追尋的目標(biāo)。

下列幾組數(shù)據(jù)既彰顯了論壇機(jī)制啟動以來中非經(jīng)貿(mào)合作的迅猛發(fā)展態(tài)勢，同時也折射出21世紀(jì)中國對非政策的實施效應(yīng)。其一，中國對非貿(mào)易實現(xiàn)跨越式增長，從2000年的106億美元增至2016年的1492億美元， 2014年中非貿(mào)易額更是達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2219億美元。非洲對中國出口快速增長，從2000年的不足56億美元增至2016年的569億美元。自2009年起中國已連續(xù)八年成為非洲第一大貿(mào)易伙伴國并且與第二名的差距越拉越大，非洲在中國對外貿(mào)易總額中的占比也顯著提高。其二，中國對非直接投資穩(wěn)步向前推進(jìn)，投資流量從2000年的2億美元增至2016年的24億美元，同期，投資存量也從不足5億美元增至380多億美元；與之相對應(yīng)，在非洲投資興業(yè)的中資企業(yè)從400多家增至3000多家，中國業(yè)已成為國際對非洲投資增速最快的國家。中國對非投資不僅創(chuàng)造了數(shù)十萬個就業(yè)崗位，而且更重要的是改善了非洲的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，提升了非洲的生產(chǎn)技術(shù)水平，促進(jìn)了非洲的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，從而在一定程度上幫助非洲國家提升了自主發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的能力。其三，中國在非工程承包業(yè)務(wù)迅猛拓展，其合同額和營業(yè)額分別從2000年的21億美元和11億美元增至2016年的821億美元和522億美元，非洲已連續(xù)多年成為中國在海外的第二大工程承包市場。其四，中國與非洲間的發(fā)展合作成效卓著，作為一項戰(zhàn)略性支出，中國對非援助在促進(jìn)非洲國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也強(qiáng)化了中非合作的民意基礎(chǔ)，為中國企業(yè)“走進(jìn)非洲”、開拓非洲資源和市場營造了良好的氛圍。

需要指出的是，進(jìn)入21世紀(jì)第二個10年，在繼續(xù)強(qiáng)化中非經(jīng)貿(mào)合作的同時，中國更加注重中非合作在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、人文、環(huán)境、安全等相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)同、均衡發(fā)展，這在2015年12月習(xí)近平主席在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上提出的“十大合作計劃”中也得到了充分的體現(xiàn)。這些務(wù)實舉措所涉及合作領(lǐng)域之廣泛、涵蓋內(nèi)容之豐富、資金支持力度之大，均達(dá)到了前所未有的程度。

論壇機(jī)制啟動后中非關(guān)系

發(fā)展的新特點

論壇機(jī)制啟動后，中非合作的理念、主體、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和形式也都在與時俱進(jìn)。借助論壇機(jī)制，中國政府在維系對非政策的理念和原則連續(xù)性的基礎(chǔ)上，不斷推出新的政策和措施，不僅促成了中非合作“全方位、寬領(lǐng)域、多層次、多渠道”的良好局面和發(fā)展態(tài)勢，尤為重要的是論壇所搭建的平臺還賦予中非合作以創(chuàng)新動能，從而使得中非合作呈現(xiàn)出諸多新的趨勢性特征。

第一，更加注重中非合作的規(guī)劃發(fā)展。以往中國與非洲國家之間不存在多邊定期會晤機(jī)制，中國面向非洲的政策主張多利用領(lǐng)導(dǎo)人不定期出訪非洲或在會晤來訪的非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人時提出，具有一定的隨機(jī)性。論壇開啟了中非多邊諸多層級的定期會晤機(jī)制，從而將中非合作關(guān)系納入了制度化和規(guī)劃發(fā)展的軌道。

第二，更加注重中非雙方的利益關(guān)切。以往中國或非洲國家出臺的政策、措施更多地反映了各自一方的意志或意愿，論壇機(jī)制啟動后，基于平等互利原則，在商討、制訂合作規(guī)劃的過程中更加注重兼顧中非雙方的意志或意愿，并通過戰(zhàn)略對接將彼此的實際需求和利益關(guān)切落實到位，這在歷屆論壇會議上通過的“行動計劃”均得到了充分體現(xiàn)。

第三，更加注重中非合作的全面推進(jìn)。論壇機(jī)制在豐富中非合作內(nèi)涵的同時，也成為拓展合作空間的助推器。中非合作業(yè)已從論壇成立初期側(cè)重于經(jīng)貿(mào)合作逐漸拓展到目前的政治、經(jīng)濟(jì)、安全、社會、人文、環(huán)境等諸多領(lǐng)域的全方位合作。與之相對應(yīng)，在論壇框架下，孵化出了金融、農(nóng)業(yè)、文化、科技、法律、婦女、媒體、城市、企業(yè)家、青年、智庫、民間等十多個分論壇或子論壇。

第四，更加注重中非跨國跨區(qū)域合作。以往中國與非洲國家之間的磋商與合作，多采取一對一的雙邊形式，論壇機(jī)制啟動后，中非關(guān)系逐步形成了多、雙邊磋商機(jī)制相互促進(jìn)、均衡發(fā)展的格局。2011年非盟委員會作為正式成員加入論壇，中國同非盟還成立了非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)合工作組并確定了優(yōu)先合作項目。此外，十多個非洲次區(qū)域組織也被吸納為論壇的觀察員，從而為中非跨國、跨區(qū)域合作開辟了新的前景。

在中國政府的倡導(dǎo)下，中非雙方在2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會上一致同意將中非“新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”提升為“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”，并將“政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務(wù)中團(tuán)結(jié)協(xié)作”作為引領(lǐng)中非合作關(guān)系發(fā)展的指導(dǎo)原則。從趨勢上看，中非合作關(guān)系將朝著經(jīng)貿(mào)優(yōu)先、投資主導(dǎo)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全等各領(lǐng)域合作協(xié)同推進(jìn)的方向發(fā)展。

開創(chuàng)中非關(guān)系平等互利、

合作共贏的新時代

中非關(guān)系在經(jīng)歷了跨世紀(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展之后，如欲繼續(xù)保持強(qiáng)勁勢頭，進(jìn)而再躍升至一個新臺階，需要有新思維、新舉措。2015年12月4日，習(xí)近平主席在中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會開幕式上發(fā)表了題為《開啟中非合作共贏 共同發(fā)展新時代》的主旨講話，在全面系統(tǒng)地詮釋中國發(fā)展對非洲關(guān)系政策理念的同時，鄭重宣示中國致力于開啟中非合作發(fā)展的新時代。如果將“中國日益走近世界舞臺中央，不斷為人類作出更大貢獻(xiàn)”[3]視為中國外交步入新時代的重要標(biāo)志，那么，中國對非關(guān)系的新時代則意味著并體現(xiàn)為中國通過中非合作的轉(zhuǎn)型升級真正走進(jìn)非洲，進(jìn)而在更高的層級、更廣的范圍實現(xiàn)中非雙方的互利共贏，引領(lǐng)國際對非合作的潮流。

目前，中國的對非關(guān)系正在步入轉(zhuǎn)型升級的新時代。新時代需要有新作為和新氣象，當(dāng)務(wù)之急是在中國國家戰(zhàn)略或國際戰(zhàn)略的總體框架下，加快運籌、制訂中國的對非戰(zhàn)略。鑒于中國對非洲戰(zhàn)略系中國經(jīng)略非洲的整體性戰(zhàn)略構(gòu)想，事關(guān)中國對非工作的全局性、方向性、長遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性、前瞻性問題或解決方案，關(guān)乎中國在非洲的重大利益和長遠(yuǎn)利益，故而應(yīng)擺在中國對非工作的優(yōu)先層面。[4]

關(guān)于中非關(guān)系的前景或走勢可以有種種猜想，但它在相當(dāng)大程度上取決于中國對非洲需求的變化。長期以來，很多國人對中非關(guān)系存有誤解，認(rèn)為更多的是中國向非洲提供援助，但實際情況并非如此，中非合作所涉及的領(lǐng)域十分廣泛，對非洲援助僅僅只是中非經(jīng)濟(jì)合作的一個方面。誠然，中非合作是建立在互惠互利基礎(chǔ)上的，但是，中國發(fā)展與非洲國家的關(guān)系首先并且主要是基于自身的國家利益考量。這一點是始終如一，也是毋庸置疑的。中國在非洲的利益是中國國家利益在非洲的延伸。事實上，拓展和維護(hù)中國在非洲利益不僅是中國與非洲國家交往的驅(qū)動因素，也是中國對非洲戰(zhàn)略的決策依據(jù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國在非洲利益的迅猛拓展正是源于中國綜合國力快速提升所激發(fā)的對非洲需求的變化。從趨勢上看，中國發(fā)展對非關(guān)系的政治理念、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策目標(biāo)，以及與之相匹配的行動原則、資源配置、實施步驟和操作方略等，從根本上說，仍將由中國對非洲需求的輕重緩急所決定。[5]

非洲擁有豐富的政治、經(jīng)濟(jì)，乃至戰(zhàn)略資源，中國需要非洲。在可以預(yù)見的未來十年甚或更長時間內(nèi)，非洲在中國外交戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用不會發(fā)生大變化，這就意味著中非關(guān)系必定是長期的、戰(zhàn)略性的合作關(guān)系。中國對非工作應(yīng)站在全局統(tǒng)籌的戰(zhàn)略高度，著眼大局和長遠(yuǎn)；要有新思維、大智慧、大手筆，要跳出非洲或中非關(guān)系這一狹隘的小圈子，真正將之納入國家戰(zhàn)略的大棋局中來考量。為了更有效地拓展、維護(hù)中國在非洲利益，進(jìn)而將非洲發(fā)展成為中國在地緣政治上運作大國關(guān)系的戰(zhàn)略外線，中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略依托及中國參與全球治理的合作伙伴，中國應(yīng)秉持“真、實、親、誠”對非政策理念、正確義利觀及“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念，牢牢把握戰(zhàn)略機(jī)遇期，充分利用有利時機(jī)和有利因素，將中國自身發(fā)展同助力非洲發(fā)展緊密結(jié)合起來，做強(qiáng)中非互利共贏的利益共同體。具體而言，中國發(fā)展對非關(guān)系需要做好以下幾個方面的工作：其一，從全局統(tǒng)籌高度來把握非洲在中國國家利益和國家戰(zhàn)略中的定位；其二，對非工作要有全局觀并注重整體性，以促進(jìn)中國對非各領(lǐng)域合作協(xié)同發(fā)展；其三，站在國家發(fā)展戰(zhàn)略全局統(tǒng)籌高度，通盤考慮中國對非經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略布局；其四，充分發(fā)揮中國行政效率高的體制優(yōu)勢，使中國對非工作形成合力；其五，妥善處理中非合作中的問題，適度照顧非洲國家的利益關(guān)切；其六，理性應(yīng)對大國在非洲的競爭，以緩解中國“走進(jìn)非洲”的國際阻力。

2018年適逢中非合作“論壇年”。繼2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會之后，中非雙方領(lǐng)導(dǎo)人又將于今年秋季匯聚北京共商中非合作大計。值得稱道的是，即將在北京召開的中非合作論壇會議再次被提升為首腦峰會，這在論壇史上是絕無僅有的，而且有望成為慣例。這預(yù)示著中非合作戰(zhàn)略層級的提升。因此，我們有理由相信，通過完善論壇機(jī)制，創(chuàng)新合作模式，挖掘合作潛力，中非合作關(guān)系必將迎來轉(zhuǎn)型升級、互利共贏的新時代。

（作者系中國社會科學(xué)院西亞非洲研究所副所長，研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] 張宏明：《如何辯證地看待中國在非洲的國際處境——兼論中國何以在大國在非洲新一輪競爭中贏得“戰(zhàn)略主動”》，載《西亞非洲》，2014年第4期，第5頁。

[2] 張宏明主編：《中國與世界主要經(jīng)濟(jì)體與非洲經(jīng)貿(mào)合作研究》，北京：世界知識出版社，2012年版，第10頁。

[3] 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年10月，第11頁。

[4] 張宏明：《中國對非洲戰(zhàn)略運籌研究》，載《西亞非洲》，2017年第5期，第85頁。

[5] 張宏明：《中國在非洲利益層次分析》，載《西亞非洲》，2016年第4期，第49頁。