我國城鎮(zhèn)化進程中的城市建設(shè)用地分析

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)建成區(qū)面積建設(shè)用地經(jīng)濟效率

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化水平持續(xù)推進。若以城鎮(zhèn)常住人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋壤鳛槌擎?zhèn)化的衡量指標(biāo)來看，2016年我國的城鎮(zhèn)化率已達到了5735%，比世界平均水平約高305個百分點，預(yù)計2020年將超過60% 簡新華，黃錕中國城鎮(zhèn)化水平和速度的實證分析與前景預(yù)測[J].經(jīng)濟研究，2010（3）：28—39。部分發(fā)達城市，如北京、上海、天津的城鎮(zhèn)化水平均超過了80%，與世界一線城市的差距逐漸縮小。城鎮(zhèn)化的核心在于“人”的城鎮(zhèn)化，但與此同時，“地”的城鎮(zhèn)化問題也同樣值得深入探討 陸大道我國的城鎮(zhèn)化進程與空間擴張[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2007（4）：14—17。本文利用歷年中國統(tǒng)計年鑒、中國城市統(tǒng)計年鑒、國土資源公報等相關(guān)公開數(shù)據(jù)，從我國建設(shè)用地的供給與結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地的變化趨勢、城市建設(shè)用地的經(jīng)濟效率三個維度入手，對我國城鎮(zhèn)化過程中的城市建設(shè)用地進行了分析。

一、我國建設(shè)用地的供給與結(jié)構(gòu)

（一）全國建設(shè)用地供給分析

在我國現(xiàn)行的土地審批制度下，城市建設(shè)用地的供給需要在各級土地利用規(guī)劃的范圍之內(nèi)經(jīng)過分級審批方可用于實際建設(shè)。其中，國務(wù)院批準建設(shè)用地與省級政府批準建設(shè)用地構(gòu)成了每年全國批準建設(shè)用地的絕大部分。根據(jù)國土資源部公布的歷年《國土資源公報》，就全國批準建設(shè)用地整體而言，2006年至2015年可以分為三個階段：第一階段為2006年至2008年，第二階段為2009年至2013年，第三個階段為2014年和2015年。其中，第一階段與第三階段的批準建設(shè)用地穩(wěn)定在40萬公頃左右，第二階段批準建設(shè)用地出現(xiàn)了明顯的上漲，平均每年批準566萬公頃，2012年達到了峰值615萬公頃。就審批主體而言，省級政府批準建設(shè)用地十年來變化相對平穩(wěn)，國務(wù)院批準建設(shè)用地變化則直接映射到全國批準建設(shè)用地的變化，除2009年與2013年外，省級政府批準建設(shè)用地均高于國務(wù)院批準建設(shè)用地。

由于土地增減掛鉤等因素的存在，每年全國批準的建設(shè)用地面積與實際供給的建設(shè)用地面積并不相等，就全國實際建設(shè)用地供給而言，從2006年至2016年亦可分為三個階段：第一階段為2006年至2009年，全國建設(shè)用地供應(yīng)相對穩(wěn)定，年均供應(yīng)3673萬公頃;第二階段為2010年至2013年，該階段建設(shè)用地供應(yīng)速度加快，年均供應(yīng)6092萬公頃，2013年達到了峰值7305萬公頃;第三階段為2014年至2016年，該階段建設(shè)用地供給減速，由2014年的6099萬公頃下降到了2016年的518萬公頃。總體而言，從2006年至2016年的十年間，全國建設(shè)用地供給呈上升趨勢，其中，2013年前后曾出現(xiàn)過一段供給“過熱”。

（二）全國建設(shè)用地結(jié)構(gòu)分析

我國國有建設(shè)用地主要分為工礦倉儲用地、商業(yè)服務(wù)用地、住宅用地和其他用地。就建設(shè)用地的用途而言，各類型建設(shè)用地的供應(yīng)面積從2009年至2013年均呈現(xiàn)一個上升的趨勢，而2013年之后又開始逐年下降。基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地的年供應(yīng)從2009年的1111萬公頃增加到了2016年的2897萬公頃，7年間增加了161倍，且在各類型建設(shè)用地中的比重從3072%增加到了5593%，提高了2521個百分點，這是我國近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速的一個數(shù)字縮影;住宅用地供給面積從2009年的815萬公頃下降到了2016年的729萬公頃，且比重由2253%下降到了1407%，下降了846個百分點，住宅用地供給面積的減少與比重的下降在一定程度上可以解釋我國近年來城市房價的變動趨勢;工礦倉儲用地7年來的比重下降了1580個百分點，供應(yīng)面積從2009年的1415萬公頃下降到2016年的1208萬公頃;商服用地的供應(yīng)面積比重始終相對平穩(wěn)，供應(yīng)面積從2009年的276萬公頃增加到了2013年的峰值651萬公頃，隨后又下降到了2016年的346萬公頃。

二、我國城市建設(shè)用地的變化趨勢

（一）城市建成區(qū)面積

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，我國的城市規(guī)模持續(xù)擴大，城市建成區(qū)面積便是城市規(guī)模的客觀反映鮑麗萍，王景崗中國大陸城市建設(shè)用地擴展動因淺析[J].中國土地科學(xué)，2009，23（8）：68—72。建成區(qū)面積是指城市行政區(qū)內(nèi)實際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的區(qū)域。對核心城市，它包括集中連片的部分以及分散的若干個已經(jīng)成片建設(shè)起來，市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的區(qū)域;對一城多鎮(zhèn)來說，它包括由幾個連片開發(fā)建設(shè)起來的，市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)組成。因此建成區(qū)范圍，一般是指建成區(qū)外輪廓線所能包括的地區(qū)，也就是這個城市實際建設(shè)用地多達到的范圍。從1999年到2016年的18年里，我國的城市建成區(qū)面積從21525平方公里，增加到了54332平方公里，年均增長1930平方公里，年均增速將近560%。與此同期，中國的城鎮(zhèn)人口從1999年的43748萬人，增加到了2016年的79298萬人，18年間人口增長了81%，年均增速為356%，土地城鎮(zhèn)化的速度明顯要快于人口城鎮(zhèn)化的速度。

（二）城市建設(shè)用地面積

城市建設(shè)用地面積是指城市用地面積中的各項建設(shè)用地面積。包括居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地黃季焜，朱莉芬，鄧祥征中國建設(shè)用地擴張的區(qū)域差異及其影響因素[J].中國科學(xué)，2007，37（9）：1235—1241。與城市建成區(qū)面積相似，城市建設(shè)用地面積也是城市規(guī)模的一個客觀考量。2008年至2016年的9年時間里，全國城市建設(shè)用地面積從3914046平方公里增加到了527613平方公里，年均增速達到了380%，平均每年增加170261平方公里。分省份來看，西藏、重慶、福建、青海等城市發(fā)展相對緩慢的省份建設(shè)用地面積增速較快，年均增速分別達到了1136%、685%、655%、617%，而一些城市發(fā)展水平相對較高的省份建設(shè)用地面積則增加緩慢甚至不增反減，相比于數(shù)量上的擴張更注重效率上的集約。

以北京上海為例。雖然2008年至2016年北京的城市建設(shè)用地面積年均增速為380%，但自2014年至2016年的兩年時間內(nèi)，城市建設(shè)用地面積減少了12259平方公里，占2014年的773%。上海市的建設(shè)用地面積從2008年的242908平方公里，增加到了2013年的291556平方公里，5年的時間增加了20%的城市建設(shè)用地供應(yīng)。這一存量規(guī)模在2014年與2015年保持不變，但到了2016年，城市建設(shè)用地面積減少到19133平方公里，一年的時間內(nèi)減少了10023平方公里，較2015年減少了3438%。究其原因，上海城市建設(shè)用地面積的減少與土地集約利用效率的提高都是為打造“卓越的全球城市”服務(wù)的?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2015—2040）綱要概要》明確指出，規(guī)劃期內(nèi)，要做到建設(shè)用地只減不增，重點通過推進集約節(jié)約用地和功能適度混合來提升土地利用績效，總量控制在3200平方公里以內(nèi)，與此同時，要確保生態(tài)用地只增不減，加強生態(tài)空間的保育、修復(fù)和拓展，從城鄉(xiāng)一體和區(qū)域協(xié)同的角度加強生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)控。

三、我國城市建設(shè)用地的經(jīng)濟效率分析

城市建設(shè)用地與勞動、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素一樣，存在著作為要素投入的效益問題，城市用地產(chǎn)出效益是衡量城市用地利用是否合理的重要指標(biāo)。城市用地產(chǎn)出率一般是指城市單位建成區(qū)土地創(chuàng)造的GDP，亦稱為地均GDP。城市用地產(chǎn)出率低，表明城市用地擴展過程存在著普遍重視城市用地的外延式擴展，忽視外延式擴展與內(nèi)涵式擴展并重的城市空間擴展，導(dǎo)致城市用地的低效率開發(fā)。

本文分別選取全國各個省份主要城市共40個（見表3）。從下表中可以看出，我國在城市地均GDP的分布上也存在著明顯的區(qū)域化差別。一般來說，東部地區(qū)城市和中西部地區(qū)中心城市的地均GDP相對較高，四大直轄市中除了重慶以外，地均GDP均超過了10萬元每平方公里，其中上海的地均GDP最高達到了2489萬元每平方公里。而中西部地區(qū)其他城市由于發(fā)展水平較為落后，中心城市地均GDP較低，銀川、南寧、昆明的地均GDP均不足10萬元每平方公里，拉薩的地均GDP僅有277萬元每平方公里。東北地區(qū)的地均GDP整體較低，其中大連、長春、吉林等中心城市的地均GDP均沒有超過10萬元每平方公里?？傮w來說，東部地區(qū)城市和中部地區(qū)中心城市的土地利用效率較高，土地收益較高;而西部地區(qū)和東北地區(qū)的中心城市土地使用效率相對較低。

3人均GDP為市轄區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值，單位為萬元每人。4地均GDP為市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值除以市轄區(qū)建成區(qū)面積，單位為萬元每平方公里。本文通過對我國建設(shè)用地的供給與結(jié)構(gòu)、數(shù)量與增速、經(jīng)濟效率的分析發(fā)現(xiàn)：第一，從結(jié)構(gòu)上而言，我國的建設(shè)用地供給近年來逐漸朝著基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地方向傾斜，住宅用地、商服用地與工礦倉儲用地的比例均有下降。第二，從數(shù)量與增速上而言，東部地區(qū)的城市建成區(qū)面積與新增建設(shè)用地面積一直處于全國領(lǐng)跑地位，但近年來西部地區(qū)與中部地區(qū)的增長勢頭迅猛，逐漸成為我國“土地城鎮(zhèn)化”的著力點。第三，一些大城市，如北京、上海，開始控制城市土地規(guī)模，轉(zhuǎn)而向土地利用效率發(fā)力。第四，就土地生產(chǎn)效率而言，我國東中部地區(qū)主要城市的建設(shè)用地效率要高于西部與東北部。

參考文獻：

[1]簡新華，黃錕中國城鎮(zhèn)化水平和速度的實證分析與前景預(yù)測[J].經(jīng)濟研究，2010（3）：28—39

[2]陸大道我國的城鎮(zhèn)化進程與空間擴張[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2007（4）：14—17

[3]黃季焜，朱莉芬，鄧祥征中國建設(shè)用地擴張的區(qū)域差異及其影響因素[J].中國科學(xué)， 2007，37（9）：1235—1241

[4]鮑麗萍，王景崗中國大陸城市建設(shè)用地擴展動因淺析[J].中國土地科學(xué)，2009，23（8）：68—72

（職嘉男，中國社會科學(xué)院研究生院。）