淺析基層市場監(jiān)管中的選擇性執(zhí)法困局

摘 要 黨的十八大以來，全面深化改革的步伐穩(wěn)步邁進(jìn)，尤其是在商事登記制度改革后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在多個場合強(qiáng)調(diào)要對商事主體進(jìn)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，在此背景下，社會主義市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管成為重要議題。選擇性執(zhí)法這一長期存在于行政執(zhí)法領(lǐng)域的現(xiàn)象被越來越多的公眾所詬病，市場監(jiān)管部門作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主要行政監(jiān)管部門，公眾對其執(zhí)法行為的公平性有很高的要求。選擇性執(zhí)法的存在是執(zhí)法資源的相對有限現(xiàn)實下的必然，是對公平與效率難以兼顧的一種妥協(xié)。但是在全面依法治國的大背景下，如何限制選擇性執(zhí)法，在更大程度上實現(xiàn)執(zhí)法行為的公正性有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 基層市場 監(jiān)管 選擇性 執(zhí)法

作者簡介：金誠，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.321

一、市場監(jiān)管部門選擇性執(zhí)法的四種表現(xiàn)方式

（一）對執(zhí)法對象進(jìn)行選擇

對執(zhí)法對象進(jìn)行選擇是最常見的選擇性執(zhí)法行為，在各類執(zhí)法機(jī)關(guān)中都有存在，這其中既有執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員出于被迫或主動的主觀故意選擇，也有客觀監(jiān)管需要的隨機(jī)選擇。主觀選擇對象多出于人為干擾，或者涉及腐敗，近年來隨著從嚴(yán)治黨的廣泛深入已經(jīng)大為好轉(zhuǎn)，但是客觀選擇依然很普遍。

（二）對執(zhí)法時間進(jìn)行選擇

對執(zhí)法時間的選擇主要體現(xiàn)為運動式執(zhí)法，市場監(jiān)管部門承擔(dān)的法定職責(zé)較多，各級部門常常會選擇一段時間開展“專項行動”，如每年初春季節(jié)的“防控禽流感專項行動”，每年開學(xué)季的“校園食堂專項檢查”等。在執(zhí)法時間上做一定選擇有其內(nèi)在的科學(xué)性，但是長期運動式的執(zhí)法容易造成監(jiān)管對象采取“游擊戰(zhàn)”的策略，在專項整治期間停業(yè)暫避風(fēng)頭，風(fēng)暴過后依舊我行我素，不利于市場的長期規(guī)范發(fā)展。目前各級部門都在試圖探索長效監(jiān)管機(jī)制，但是在執(zhí)法資源有限的客觀情況下，運動式執(zhí)法在較長時間內(nèi)都將廣泛存在。

（三）對執(zhí)法方式進(jìn)行選擇

對執(zhí)法方式的選擇主要體現(xiàn)在法律競合時適用哪部法律以及在執(zhí)法過程中是否采取強(qiáng)制措施。市場監(jiān)管部門的執(zhí)行法律較多，有些違法對象的行為可能同時違反了多部法律，從哪個角度入手對違法行為定性存在選擇余地。同時在執(zhí)法過程中是否采取行政強(qiáng)制措施也是執(zhí)法實踐中的焦點，例如在檢查中發(fā)現(xiàn)設(shè)備存在隱患時，是責(zé)令企業(yè)自行停產(chǎn)整頓還是采取強(qiáng)制措施對隱患設(shè)備直接予以查封，需要在實踐中靈活把握，因為有些關(guān)鍵性設(shè)備是不能隨意停止使用的，必須統(tǒng)籌安排。

（四）對執(zhí)法力度進(jìn)行選擇

最后一種選擇性執(zhí)法是在執(zhí)法力度上進(jìn)行選擇，也就是自由裁量權(quán)的問題。自由裁量在行政執(zhí)法過程中廣泛存在，雖然有種種約束機(jī)制，執(zhí)法辦案人員依然在自由裁量方面有很大的話語權(quán)。

從立法角度來說，授予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)是保證法律能夠順利執(zhí)行的有效手段，也可以從技術(shù)上避免機(jī)械、教條的執(zhí)法。但是如何對自由裁量權(quán)進(jìn)行約束，尤其是化解自由裁量權(quán)可能帶來的尋租風(fēng)險，一直是難點也是各級監(jiān)察部門的研究重點。

二、選擇性執(zhí)法的負(fù)面影響

（一）選擇性執(zhí)法的存在損害了法律的權(quán)威性

黨的十八大四中全會強(qiáng)調(diào)把法治作為治國理政的基本方式，然而選擇性執(zhí)法困局的長期存在使得民眾對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了不信任感，進(jìn)而進(jìn)一步影響了對法律法規(guī)權(quán)威的信任，長此以往必然會給我國法治進(jìn)程帶來負(fù)面的影響，必須堅決克服重重困難，減少選擇性執(zhí)法的主觀性、隨意性，同時增強(qiáng)科學(xué)性與公正性，牢牢樹立起法律法規(guī)不可動搖的權(quán)威地位，讓人民群眾信法、懂法，自覺守法，同時依法行使輿論監(jiān)督權(quán)力。

（二）選擇性執(zhí)法的存在縱容了監(jiān)管對象的違法行為

選擇性執(zhí)法，尤其是涉及利益交換的選擇性執(zhí)法行為的存在會給違法對象造成違法收益大于違法成本的印象，從而變本加厲，繼續(xù)從事違法違規(guī)行為。部分迫于外在壓力的選擇性執(zhí)法行為雖不涉及利益，卻也損害了法律的嚴(yán)肅性，造成監(jiān)管對象認(rèn)為“權(quán)比法大”，進(jìn)而繼續(xù)藐視法律。選擇性執(zhí)法在損害了法律權(quán)威的同時也縱容了違法行為的存在，從而產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致更多的違法行為產(chǎn)生。

（三）選擇性執(zhí)法的存在加劇了執(zhí)法人員的瀆職風(fēng)險

選擇性執(zhí)法的存在固然有種種原因，但是直接后果一般都是由直接辦案人員來承擔(dān)，不受管控的主動選擇性執(zhí)法和腐敗如影隨形，是吞噬執(zhí)法人員身心健康的巨大隱患。

三、化解當(dāng)前市場監(jiān)管部門選擇性執(zhí)法困局的幾種途徑

（一）保障執(zhí)法部門在立法過程中的參與，加強(qiáng)立法的科學(xué)性

一部好的法律不但要符合法治精神，充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，更要切實符合當(dāng)下的國情，能夠順暢執(zhí)行。只有可執(zhí)行的法律才是有生命力的。作為市場監(jiān)管部門，在參與涉及法律法規(guī)的修訂時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)全系統(tǒng)的宣傳動員，鼓勵一線執(zhí)法人員獻(xiàn)言獻(xiàn)策，加強(qiáng)在立法過程中的參與?？梢越ㄗh相關(guān)專家學(xué)者到一線實地考察，了解基層的執(zhí)法環(huán)境，從而在立法過程中更接地氣。在發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)存在執(zhí)行困難時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和立法部門的溝通，通過立法解釋、施行條例、部門規(guī)章等方式破解執(zhí)法困局。

（二）增加執(zhí)法透明度，繼續(xù)保持對選擇性執(zhí)法中涉腐、涉瀆行為的打擊力度

對于在選擇性執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)的涉腐、涉瀆問題，近年來監(jiān)察部門一直在大力打擊，從短期來看成效顯著。但相比于加大打擊力度而言，更重要的是如何建立長效預(yù)防機(jī)制，從根源上清除腐敗機(jī)會。

作者認(rèn)為，可以從增加執(zhí)法透明度入手。例如建立案件調(diào)查全程視頻規(guī)則，要求辦案人員在辦理案件的過程中必須佩帶執(zhí)法記錄儀，對調(diào)查情況和現(xiàn)場交流作視頻記錄，視頻記錄內(nèi)容作為案件證據(jù)進(jìn)行歸檔。

（三）建立合理的容錯機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法人員的履職信心與履職保障

當(dāng)前一線執(zhí)法人員普遍存在不愿執(zhí)法，不敢執(zhí)法的現(xiàn)象，這主要是隨著政府治理思路的轉(zhuǎn)變，執(zhí)法辦案已經(jīng)和經(jīng)濟(jì)利益脫鉤，辦多辦少不影響人員收入，從某種程度而言，還存在辦的越多潛在風(fēng)險越多的逆向激勵。復(fù)議撤銷和訴訟敗訴的風(fēng)險困擾著每一個執(zhí)法人員，使得執(zhí)法人員不敢輕易踏出“能力圈”，去探索一些新領(lǐng)域、新形態(tài)的執(zhí)法行為，例如對“微商”、“直播平臺”該應(yīng)如何監(jiān)管，各級執(zhí)法部門都應(yīng)當(dāng)積極探索，但是法律法規(guī)滯后加上擔(dān)心執(zhí)法風(fēng)險往往讓這些部門左顧右盼，停滯不前。因此，應(yīng)當(dāng)在全系統(tǒng)建立起一套容錯機(jī)制，為執(zhí)法人員提供必要的履職保障，讓執(zhí)法人員能夠大膽探索，敢于試錯。

（四）加快專職執(zhí)法隊伍建設(shè)，進(jìn)一步理順執(zhí)法體制

理想狀態(tài)的執(zhí)法隊伍應(yīng)該是一支專職的執(zhí)法隊伍，內(nèi)部人員有分工有協(xié)作，各有專長。但是在現(xiàn)實層面這樣做有很多困難，最主要的是人員保障有困難，目前基層普遍人手緊缺，各類監(jiān)管任務(wù)紛繁復(fù)雜，根本不可能有富余人員專門抽調(diào)出來組成專職隊伍。作者認(rèn)為可以在現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)上成立執(zhí)法辦案工作組，各科室、各分局的辦案骨干為工作組成員，工作組可以定期、不定期的召開研討會，共同學(xué)習(xí)法規(guī)、研究案情、討論辦案技巧等，在遇到重大案件線索時可以迅速召集工作組成員集中力量進(jìn)行突破，有利于執(zhí)法效能的提升和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，從而規(guī)避選擇性執(zhí)法的負(fù)面影響。

（五）推動融合監(jiān)管，努力形成“一次監(jiān)管全面覆蓋”

市場監(jiān)管部門是由多個行政部門融合而來，從大部制改革的初衷來看，推進(jìn)職能的融合，促進(jìn)監(jiān)管效能的提升，恰是“更好發(fā)揮政府作用”的體現(xiàn)。

從現(xiàn)狀來看，市場監(jiān)管部門在形式上雖然已經(jīng)體現(xiàn)了融合的表象，但是在內(nèi)部仍然存在“涇渭分明”的現(xiàn)象，例如在人員身份的自我認(rèn)知上仍然存在“質(zhì)監(jiān)人”、“工商人”、“食藥人”的現(xiàn)象，這一方面固然是上級機(jī)關(guān)沒有合并帶來的影響，另一方面也體現(xiàn)了內(nèi)部融合不夠的特點。所謂“融合監(jiān)管”是指在履行監(jiān)管職責(zé)時將質(zhì)監(jiān)、工商、食藥、物價等多個部門的職能融合一體，在一次檢查中從多個角度開展監(jiān)管。例如在按照計劃進(jìn)行特種設(shè)備監(jiān)察時可以融合對企業(yè)食堂管理的檢查?！叭诤媳O(jiān)管”是彌補(bǔ)現(xiàn)有執(zhí)法資源嚴(yán)重不足的一條重要出路，其現(xiàn)實的困難在于“人的融合”需要時間。推動“融合監(jiān)管”后能夠有效的減輕基層負(fù)擔(dān)，避免各項檢查任務(wù)導(dǎo)致疲于奔命，從而減輕因資源不足被迫導(dǎo)致的選擇性執(zhí)法困局。

（六）加快科技運用，推動信用體系建設(shè)

目前各級政府都在大力推廣信用監(jiān)管，從長遠(yuǎn)看，建立信用監(jiān)管體系勢在必行。信用體系的建設(shè)離不開信息技術(shù)的運用，目前市場監(jiān)管部門尚未建立統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)分散，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性較差。在統(tǒng)一信用代碼已經(jīng)廣泛推行的當(dāng)下，市場監(jiān)管部門完全可以依托原工商系統(tǒng)的管理信息系統(tǒng)，將各項職能整合，以工商登記主體信息為核心，拓展各類數(shù)據(jù)項目，從而實現(xiàn)將分散在各條塊的數(shù)據(jù)整合到一個平臺來，這也是國務(wù)院提出的“全國一張網(wǎng)”的落地。在對選擇性執(zhí)法的約束上則可以通過建立專門的抽查系統(tǒng)，充分執(zhí)行“雙隨機(jī)”的檢查模式，隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)抽取監(jiān)管人員，進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法的公正性。

四、結(jié)語

黨的十九大強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“守望者”，如何解決好選擇性執(zhí)法的困局，重新贏得群眾對公正執(zhí)法的信任，是擺在市場監(jiān)管部門眼前的攔路虎，也是增強(qiáng)政府公信力的奠基石，更是依法治國理念的重要體現(xiàn)。唯有多措并舉，讓人民群眾真正感受到選擇性執(zhí)法的選擇越來越科學(xué)，執(zhí)法的效果越來越明顯，社會的正義越來越彰顯，市場監(jiān)管工作才能保持蓬勃發(fā)展的生機(jī)。

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