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    淺析基層市場監(jiān)管中的選擇性執(zhí)法困局

    2018-04-18 09:19:04金誠
    法制與社會 2018年6期
    關(guān)鍵詞:執(zhí)法選擇性監(jiān)管

    摘 要 黨的十八大以來,全面深化改革的步伐穩(wěn)步邁進(jìn),尤其是在商事登記制度改革后,國務(wù)院總理李克強(qiáng)在多個場合強(qiáng)調(diào)要對商事主體進(jìn)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”,在此背景下,社會主義市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管成為重要議題。選擇性執(zhí)法這一長期存在于行政執(zhí)法領(lǐng)域的現(xiàn)象被越來越多的公眾所詬病,市場監(jiān)管部門作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主要行政監(jiān)管部門,公眾對其執(zhí)法行為的公平性有很高的要求。選擇性執(zhí)法的存在是執(zhí)法資源的相對有限現(xiàn)實下的必然,是對公平與效率難以兼顧的一種妥協(xié)。但是在全面依法治國的大背景下,如何限制選擇性執(zhí)法,在更大程度上實現(xiàn)執(zhí)法行為的公正性有十分重要的意義。

    關(guān)鍵詞 基層市場 監(jiān)管 選擇性 執(zhí)法

    作者簡介:金誠,南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院。

    中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.321

    一、市場監(jiān)管部門選擇性執(zhí)法的四種表現(xiàn)方式

    (一)對執(zhí)法對象進(jìn)行選擇

    對執(zhí)法對象進(jìn)行選擇是最常見的選擇性執(zhí)法行為,在各類執(zhí)法機(jī)關(guān)中都有存在,這其中既有執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員出于被迫或主動的主觀故意選擇,也有客觀監(jiān)管需要的隨機(jī)選擇。主觀選擇對象多出于人為干擾,或者涉及腐敗,近年來隨著從嚴(yán)治黨的廣泛深入已經(jīng)大為好轉(zhuǎn),但是客觀選擇依然很普遍。

    (二)對執(zhí)法時間進(jìn)行選擇

    對執(zhí)法時間的選擇主要體現(xiàn)為運動式執(zhí)法,市場監(jiān)管部門承擔(dān)的法定職責(zé)較多,各級部門常常會選擇一段時間開展“專項行動”,如每年初春季節(jié)的“防控禽流感專項行動”,每年開學(xué)季的“校園食堂專項檢查”等。在執(zhí)法時間上做一定選擇有其內(nèi)在的科學(xué)性,但是長期運動式的執(zhí)法容易造成監(jiān)管對象采取“游擊戰(zhàn)”的策略,在專項整治期間停業(yè)暫避風(fēng)頭,風(fēng)暴過后依舊我行我素,不利于市場的長期規(guī)范發(fā)展。目前各級部門都在試圖探索長效監(jiān)管機(jī)制,但是在執(zhí)法資源有限的客觀情況下,運動式執(zhí)法在較長時間內(nèi)都將廣泛存在。

    (三)對執(zhí)法方式進(jìn)行選擇

    對執(zhí)法方式的選擇主要體現(xiàn)在法律競合時適用哪部法律以及在執(zhí)法過程中是否采取強(qiáng)制措施。市場監(jiān)管部門的執(zhí)行法律較多,有些違法對象的行為可能同時違反了多部法律,從哪個角度入手對違法行為定性存在選擇余地。同時在執(zhí)法過程中是否采取行政強(qiáng)制措施也是執(zhí)法實踐中的焦點,例如在檢查中發(fā)現(xiàn)設(shè)備存在隱患時,是責(zé)令企業(yè)自行停產(chǎn)整頓還是采取強(qiáng)制措施對隱患設(shè)備直接予以查封,需要在實踐中靈活把握,因為有些關(guān)鍵性設(shè)備是不能隨意停止使用的,必須統(tǒng)籌安排。

    (四)對執(zhí)法力度進(jìn)行選擇

    最后一種選擇性執(zhí)法是在執(zhí)法力度上進(jìn)行選擇,也就是自由裁量權(quán)的問題。自由裁量在行政執(zhí)法過程中廣泛存在,雖然有種種約束機(jī)制,執(zhí)法辦案人員依然在自由裁量方面有很大的話語權(quán)。

    從立法角度來說,授予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)是保證法律能夠順利執(zhí)行的有效手段,也可以從技術(shù)上避免機(jī)械、教條的執(zhí)法。但是如何對自由裁量權(quán)進(jìn)行約束,尤其是化解自由裁量權(quán)可能帶來的尋租風(fēng)險,一直是難點也是各級監(jiān)察部門的研究重點。

    二、選擇性執(zhí)法的負(fù)面影響

    (一)選擇性執(zhí)法的存在損害了法律的權(quán)威性

    黨的十八大四中全會強(qiáng)調(diào)把法治作為治國理政的基本方式,然而選擇性執(zhí)法困局的長期存在使得民眾對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了不信任感,進(jìn)而進(jìn)一步影響了對法律法規(guī)權(quán)威的信任,長此以往必然會給我國法治進(jìn)程帶來負(fù)面的影響,必須堅決克服重重困難,減少選擇性執(zhí)法的主觀性、隨意性,同時增強(qiáng)科學(xué)性與公正性,牢牢樹立起法律法規(guī)不可動搖的權(quán)威地位,讓人民群眾信法、懂法,自覺守法,同時依法行使輿論監(jiān)督權(quán)力。

    (二)選擇性執(zhí)法的存在縱容了監(jiān)管對象的違法行為

    選擇性執(zhí)法,尤其是涉及利益交換的選擇性執(zhí)法行為的存在會給違法對象造成違法收益大于違法成本的印象,從而變本加厲,繼續(xù)從事違法違規(guī)行為。部分迫于外在壓力的選擇性執(zhí)法行為雖不涉及利益,卻也損害了法律的嚴(yán)肅性,造成監(jiān)管對象認(rèn)為“權(quán)比法大”,進(jìn)而繼續(xù)藐視法律。選擇性執(zhí)法在損害了法律權(quán)威的同時也縱容了違法行為的存在,從而產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”,導(dǎo)致更多的違法行為產(chǎn)生。

    (三)選擇性執(zhí)法的存在加劇了執(zhí)法人員的瀆職風(fēng)險

    選擇性執(zhí)法的存在固然有種種原因,但是直接后果一般都是由直接辦案人員來承擔(dān),不受管控的主動選擇性執(zhí)法和腐敗如影隨形,是吞噬執(zhí)法人員身心健康的巨大隱患。

    三、化解當(dāng)前市場監(jiān)管部門選擇性執(zhí)法困局的幾種途徑

    (一)保障執(zhí)法部門在立法過程中的參與,加強(qiáng)立法的科學(xué)性

    一部好的法律不但要符合法治精神,充分發(fā)揮引領(lǐng)作用,更要切實符合當(dāng)下的國情,能夠順暢執(zhí)行。只有可執(zhí)行的法律才是有生命力的。作為市場監(jiān)管部門,在參與涉及法律法規(guī)的修訂時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)全系統(tǒng)的宣傳動員,鼓勵一線執(zhí)法人員獻(xiàn)言獻(xiàn)策,加強(qiáng)在立法過程中的參與??梢越ㄗh相關(guān)專家學(xué)者到一線實地考察,了解基層的執(zhí)法環(huán)境,從而在立法過程中更接地氣。在發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)存在執(zhí)行困難時,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和立法部門的溝通,通過立法解釋、施行條例、部門規(guī)章等方式破解執(zhí)法困局。

    (二)增加執(zhí)法透明度,繼續(xù)保持對選擇性執(zhí)法中涉腐、涉瀆行為的打擊力度

    對于在選擇性執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)的涉腐、涉瀆問題,近年來監(jiān)察部門一直在大力打擊,從短期來看成效顯著。但相比于加大打擊力度而言,更重要的是如何建立長效預(yù)防機(jī)制,從根源上清除腐敗機(jī)會。

    作者認(rèn)為,可以從增加執(zhí)法透明度入手。例如建立案件調(diào)查全程視頻規(guī)則,要求辦案人員在辦理案件的過程中必須佩帶執(zhí)法記錄儀,對調(diào)查情況和現(xiàn)場交流作視頻記錄,視頻記錄內(nèi)容作為案件證據(jù)進(jìn)行歸檔。

    (三)建立合理的容錯機(jī)制,增強(qiáng)執(zhí)法人員的履職信心與履職保障

    當(dāng)前一線執(zhí)法人員普遍存在不愿執(zhí)法,不敢執(zhí)法的現(xiàn)象,這主要是隨著政府治理思路的轉(zhuǎn)變,執(zhí)法辦案已經(jīng)和經(jīng)濟(jì)利益脫鉤,辦多辦少不影響人員收入,從某種程度而言,還存在辦的越多潛在風(fēng)險越多的逆向激勵。復(fù)議撤銷和訴訟敗訴的風(fēng)險困擾著每一個執(zhí)法人員,使得執(zhí)法人員不敢輕易踏出“能力圈”,去探索一些新領(lǐng)域、新形態(tài)的執(zhí)法行為,例如對“微商”、“直播平臺”該應(yīng)如何監(jiān)管,各級執(zhí)法部門都應(yīng)當(dāng)積極探索,但是法律法規(guī)滯后加上擔(dān)心執(zhí)法風(fēng)險往往讓這些部門左顧右盼,停滯不前。因此,應(yīng)當(dāng)在全系統(tǒng)建立起一套容錯機(jī)制,為執(zhí)法人員提供必要的履職保障,讓執(zhí)法人員能夠大膽探索,敢于試錯。

    (四)加快專職執(zhí)法隊伍建設(shè),進(jìn)一步理順執(zhí)法體制

    理想狀態(tài)的執(zhí)法隊伍應(yīng)該是一支專職的執(zhí)法隊伍,內(nèi)部人員有分工有協(xié)作,各有專長。但是在現(xiàn)實層面這樣做有很多困難,最主要的是人員保障有困難,目前基層普遍人手緊缺,各類監(jiān)管任務(wù)紛繁復(fù)雜,根本不可能有富余人員專門抽調(diào)出來組成專職隊伍。作者認(rèn)為可以在現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)上成立執(zhí)法辦案工作組,各科室、各分局的辦案骨干為工作組成員,工作組可以定期、不定期的召開研討會,共同學(xué)習(xí)法規(guī)、研究案情、討論辦案技巧等,在遇到重大案件線索時可以迅速召集工作組成員集中力量進(jìn)行突破,有利于執(zhí)法效能的提升和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,從而規(guī)避選擇性執(zhí)法的負(fù)面影響。

    (五)推動融合監(jiān)管,努力形成“一次監(jiān)管全面覆蓋”

    市場監(jiān)管部門是由多個行政部門融合而來,從大部制改革的初衷來看,推進(jìn)職能的融合,促進(jìn)監(jiān)管效能的提升,恰是“更好發(fā)揮政府作用”的體現(xiàn)。

    從現(xiàn)狀來看,市場監(jiān)管部門在形式上雖然已經(jīng)體現(xiàn)了融合的表象,但是在內(nèi)部仍然存在“涇渭分明”的現(xiàn)象,例如在人員身份的自我認(rèn)知上仍然存在“質(zhì)監(jiān)人”、“工商人”、“食藥人”的現(xiàn)象,這一方面固然是上級機(jī)關(guān)沒有合并帶來的影響,另一方面也體現(xiàn)了內(nèi)部融合不夠的特點。所謂“融合監(jiān)管”是指在履行監(jiān)管職責(zé)時將質(zhì)監(jiān)、工商、食藥、物價等多個部門的職能融合一體,在一次檢查中從多個角度開展監(jiān)管。例如在按照計劃進(jìn)行特種設(shè)備監(jiān)察時可以融合對企業(yè)食堂管理的檢查?!叭诤媳O(jiān)管”是彌補(bǔ)現(xiàn)有執(zhí)法資源嚴(yán)重不足的一條重要出路,其現(xiàn)實的困難在于“人的融合”需要時間。推動“融合監(jiān)管”后能夠有效的減輕基層負(fù)擔(dān),避免各項檢查任務(wù)導(dǎo)致疲于奔命,從而減輕因資源不足被迫導(dǎo)致的選擇性執(zhí)法困局。

    (六)加快科技運用,推動信用體系建設(shè)

    目前各級政府都在大力推廣信用監(jiān)管,從長遠(yuǎn)看,建立信用監(jiān)管體系勢在必行。信用體系的建設(shè)離不開信息技術(shù)的運用,目前市場監(jiān)管部門尚未建立統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng),各業(yè)務(wù)系統(tǒng)分散,數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性較差。在統(tǒng)一信用代碼已經(jīng)廣泛推行的當(dāng)下,市場監(jiān)管部門完全可以依托原工商系統(tǒng)的管理信息系統(tǒng),將各項職能整合,以工商登記主體信息為核心,拓展各類數(shù)據(jù)項目,從而實現(xiàn)將分散在各條塊的數(shù)據(jù)整合到一個平臺來,這也是國務(wù)院提出的“全國一張網(wǎng)”的落地。在對選擇性執(zhí)法的約束上則可以通過建立專門的抽查系統(tǒng),充分執(zhí)行“雙隨機(jī)”的檢查模式,隨機(jī)抽取檢查對象,隨機(jī)抽取監(jiān)管人員,進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法的公正性。

    四、結(jié)語

    黨的十九大強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“守望者”,如何解決好選擇性執(zhí)法的困局,重新贏得群眾對公正執(zhí)法的信任,是擺在市場監(jiān)管部門眼前的攔路虎,也是增強(qiáng)政府公信力的奠基石,更是依法治國理念的重要體現(xiàn)。唯有多措并舉,讓人民群眾真正感受到選擇性執(zhí)法的選擇越來越科學(xué),執(zhí)法的效果越來越明顯,社會的正義越來越彰顯,市場監(jiān)管工作才能保持蓬勃發(fā)展的生機(jī)。

    參考文獻(xiàn):

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