美國稅制改革決策機(jī)制及其現(xiàn)實啟示

[摘 要] 決策機(jī)制對國家稅制的形成具有重要影響。美國稅制改革決策機(jī)制在權(quán)力配置、決策程序和規(guī)則設(shè)置、決策結(jié)果達(dá)成等方面具有鮮明特點，其決策法治化、民主化和規(guī)范化程度較高，但也受到利益集團(tuán)影響而導(dǎo)致政策質(zhì)量有所下降。我國稅制改革決策機(jī)制應(yīng)借鑒美國的成功經(jīng)驗，真正落實稅收法定原則，提高信息透明度和公眾參與度，注重程序和規(guī)則的公開公正，同時注意防止利益集團(tuán)的不利影響，以有效提升我國稅制決策水平。

[關(guān)鍵詞] 美國稅制改革；決策機(jī)制；政策制定；稅收法定；依法治國

[中圖分類號] D523；F811.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）04-0089-07

稅收制度作為基礎(chǔ)性的公共政策，對社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要而直接的影響。雖然有現(xiàn)成的稅收原則及理論作為指導(dǎo)，但要制定出良好的稅收制度卻異常困難，因為稅制構(gòu)建與改革不僅需要優(yōu)良的設(shè)計，而且必須處理決策過程中面臨的各方面價值觀念和利益的沖突。如果沒有良好的決策機(jī)制對矛盾和沖突加以協(xié)調(diào)處理，那么不僅難以確保政策質(zhì)量，而且容易引發(fā)決策風(fēng)險。因此，如何優(yōu)化稅制改革的決策機(jī)制，以有效化解決策風(fēng)險并提升政策質(zhì)量，已成為當(dāng)務(wù)之急。本文對美國稅制改革的決策機(jī)制進(jìn)行了分析，借鑒其經(jīng)驗并反思其不足，提出了改進(jìn)我國稅制改革決策機(jī)制的建議。

一、美國稅制改革的決策過程

（一）議程設(shè)定

基于殖民地時期英國稅收政策引起公眾極大不滿的教訓(xùn)，美國憲法對征稅權(quán)的運用施加了嚴(yán)格限制，其中之一就是賦予眾議院獨有的征稅議案提出權(quán)，即“所有籌集收入的議案應(yīng)由眾議院提出”。從實踐情況看，眾議院直接提出稅制改革議案的情形很少，常見的是由總統(tǒng)根據(jù)財政部的建議向國會提交稅收改革咨文，然后由眾議院籌款委員會（House Committee on Ways and Means）決定是否提出正式議案?；I款委員會要對總統(tǒng)的稅收咨文進(jìn)行公開聽證，其主要參與者包括財政（副）部長、官方人員以及私人團(tuán)體的代表等。聽證會結(jié)束后，籌款委員會召開高級會議，以決定是否將提案提交給眾議院審議。一旦確定提交，稅制改革立法的決策程序即被啟動。

（二）方案形成及決策審議

稅改提案需要經(jīng)過美國參眾兩院的分別審議，最終方案將在行政部門起草的建議基礎(chǔ)上邊審議邊修改而完成。

1. 眾議院的審議?；I款委員會一旦決定向眾議院提交議案，將由立法律師負(fù)責(zé)將提案轉(zhuǎn)換為法律草案。同時，籌款委員會需要起草報告，內(nèi)容涵蓋推薦該提案的理由、對稅收收入影響的評估、對草案條款的詳細(xì)分析以及委員會中反對該提案的少數(shù)派的觀點等方面。此報告作為委員會審議行為的唯一書面記錄，將分發(fā)給眾議院成員并作為以后稅務(wù)部門及法院對該項立法進(jìn)行解釋的依據(jù)。這些工作完成后，籌款委員會主席將議案提交眾議院審議。按照規(guī)則，稅收立法屬于“特許”項目，在議會議程安排中享有優(yōu)先權(quán)。眾議院主要就整個議案的接受或者否決進(jìn)行辯論和表決，時間比較簡短，通常1至2天結(jié)束。辯論產(chǎn)生的動議可能會交由籌款委員會進(jìn)行修正。修正后，眾議院再進(jìn)行最后表決。一般情況下，由籌款委員會提出的稅改議案基本上會被眾議院通過。

2. 參議院的審議。眾議院通過的稅改議案被提交到參議院。參議院財政委員會（Senate Finance Committee）專門負(fù)責(zé)處理此類議案。財政委員會舉行公開聽證會，財政（副）部長、各界代表等再次作為證人參與，但聽證內(nèi)容主要針對眾議院通過的稅收議案。之后，財政委員會同樣召開會議，根據(jù)成員的建議對議案進(jìn)行修改，并起草審議報告，內(nèi)容范圍與籌款委員會的報告基本相同，不過還包括委員會修改議案的理由。財政委員會同意的議案會提交參議院審議。參議院對議案的辯論和表決過程較為漫長，且更容易受到利益集團(tuán)的影響。從以往情況看，參議院極少在不修正的情況下通過眾議院的稅收議案。如1982年，眾議院通過一項3頁內(nèi)容的稅收法案，移交到參議院后，被修改成一項超過500頁的新稅法修正案[1]。經(jīng)辯論和修改后，議案被交付表決。如未獲通過，議案將退回財政委員會，有時該項立法會被放棄。修改通過的議案需要再次得到眾議院的同意，而眾議院經(jīng)常采取不同意參議院修正案的動議，此時就需要進(jìn)行兩院間的協(xié)調(diào)。

3. 兩院分歧的協(xié)調(diào)。兩院的稅改議案分歧主要通過召開兩院聯(lián)合委員會（Committee of Conference of the House and Senate）會議來協(xié)調(diào)。兩院聯(lián)合委員會的成員分別由眾參兩院議長委任，以籌款委員會和財政委員會的成員居多。聯(lián)合委員會的正式會議對公眾開放，真正進(jìn)行決策的會議將禁止特殊利益集團(tuán)進(jìn)入或限制與會工作人員的數(shù)量。會議期間，國會和財政部的工作人員可能隨時被召來解釋問題，評估折中方案的可行性以及可能的預(yù)算影響。會議召開時間取決于修改條款的數(shù)量、分歧的程度等等。達(dá)成妥協(xié)之后，聯(lián)合委員會形成報告，提出兩院都可以接受的修正案和變動的解釋，提交兩院通過后送交白宮簽署。

（三）批準(zhǔn)公布

按照美國立法程序規(guī)定，參眾兩院通過的法案最后由總統(tǒng)簽署生效?？偨y(tǒng)收到兩院通過的稅改法案后，有10天左右時間考慮簽署或否決法案。其間，政府部門會對稅改法案提出分析意見并以書面?zhèn)渫浀男问教峤话讓m行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget，簡稱OMB），由OMB匯總后提交總統(tǒng)?？偨y(tǒng)將與關(guān)鍵性官員和白宮工作人員進(jìn)行磋商和斟酌?？偨y(tǒng)對法案做出決定時通常會發(fā)表一份公報。如果是批準(zhǔn)，公報會簡明扼要并對頒布表示祝賀。如果是特別熱衷的法案，總統(tǒng)還會舉行一個由國會議員、企業(yè)界、勞工界和其他團(tuán)體的代表出席的公開慶祝會來簽發(fā)它。如果是否決，則會在公報或咨文中說明否決的原因。

二、美國稅制改革決策的主要特點

（一）代議機(jī)構(gòu)行使決策權(quán)，體現(xiàn)稅收法定主義

稅制改革決策過程就是嚴(yán)格的立法過程。根據(jù)憲法，美國稅制改革的決策權(quán)由國會行使。不過，國會在行使決策權(quán)時必須嚴(yán)格遵照憲法規(guī)定。如憲法規(guī)定，“除非按本憲法上文規(guī)定的人口普查或統(tǒng)計的比例，否則，不得征收人頭稅或其他直接稅”（第1條第2款）。這一條款限制了直接稅的征收，曾經(jīng)導(dǎo)致1864年國會在內(nèi)戰(zhàn)期間開征的個人所得稅被最高法院宣布為違憲。后來，國會只能通過修憲，宣布“國會有權(quán)對任何來源的收入課征所得稅，無須在各州按比例進(jìn)行分配，也無須考慮任何人口普查或人口統(tǒng)計”（第16修正案），個人所得稅終于成為合法的稅收。但該分配條款依然限制著國會開征某些稅種的權(quán)力，如全國性的財產(chǎn)稅或財富稅被認(rèn)為是直接稅，美國目前不能征收，而只能由地方自主決定[2]。

（二）過程較為公開透明，具有一定民主決策的特質(zhì)

美國稅制改革決策過程公開，公眾參與性強(qiáng)。從改革議程籌劃階段就處于公開狀態(tài)，財政部除邀請大量的專業(yè)人員參與稅收政策建議的評估外，還會舉辦各類研討會，邀請企業(yè)和勞工代表、公司管理者等有關(guān)人士參加，參加者可以各抒己見。同時，在報紙、雜志以及廣播和電視中也會進(jìn)行稅制改革的討論。在參眾兩院對稅收提案進(jìn)行公開聽證時，除財政部官員外，律師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、各類團(tuán)體代表乃至公民個人同樣可以出席聽證會，表達(dá)意見。各類企業(yè)、勞工組織、市民委員會以及其他團(tuán)體組織都會從自身的利益或者他們認(rèn)為的公共利益出發(fā)對稅收議案進(jìn)行仔細(xì)分析，并向決策機(jī)構(gòu)提出意見。

（三）注重決策程序與規(guī)則，權(quán)力能夠相互制衡和協(xié)調(diào)

決策規(guī)則在美國國會審議過程中發(fā)揮著重要作用。如眾議院在審議籌款委員會提出的法案前，會收到一份議會審議的規(guī)則方案。規(guī)則方案有三個基本選擇：一是封閉性規(guī)則，要求議員要么拒絕要么接受整個法案，從而限制議會修正案出臺；二是開放性規(guī)則，允許議員提出任何修正案；三是限制性規(guī)則，只允許審議指定修正案。目前，眾議院一般采用限制性規(guī)則，極少同意采用封閉性規(guī)則，而采用開放性規(guī)則的情況也很少，因為這將使議會不顧委員會內(nèi)形成的妥協(xié)而重新制定法案，甚至可能導(dǎo)致議員將一項增稅的法案轉(zhuǎn)為減稅的提案。通常，多數(shù)黨成員會精心制定有限制的規(guī)則，提升所支持草案通過的機(jī)會。而反對立法的議員會試圖阻止規(guī)則通過，提議新的規(guī)則。如在1990年預(yù)算執(zhí)行法案中規(guī)定了“量入為出”規(guī)則，要求國會對收入和直接支出的立法不應(yīng)當(dāng)增加赤字或減少盈余，減少聯(lián)邦收入的立法必須要用增加稅收或減少支出的方法來彌補(bǔ)[3]。該規(guī)則的運用抑制了參議院利用在稅收立法后期參與的優(yōu)勢，使其為特殊利益集團(tuán)謀求減稅的活動受到一定的限制。

（四）利益集團(tuán)過度游說導(dǎo)致決策質(zhì)量下降

在決策過程中，美國各種利益集團(tuán)比較活躍，尤其是一些組織程度高、游說能力強(qiáng)的利益集團(tuán)，會努力爭取獲得稅收優(yōu)惠或大力阻礙取消優(yōu)惠的政策。作為決策者的國會議員需要面對不同團(tuán)體的壓力，最終決策往往是在各種競爭性要求之間通過協(xié)商、談判、討價還價等達(dá)成妥協(xié)。利益集團(tuán)之間的競爭被多元論者認(rèn)為會達(dá)成某種接近于公共利益的平衡，但從改革的實際結(jié)果看，由于受利益集團(tuán)影響過大，使得決策者可能會轉(zhuǎn)移對主要政策問題的注意力，造成決策偏離原定的政策目標(biāo)，從而導(dǎo)致美國稅制日益復(fù)雜化，難以實現(xiàn)稅制效率和公平的目標(biāo)。如1986年個人所得稅制改革將稅率減少到15%和28%兩個層次，并取消了對資本收益征稅的特殊優(yōu)惠，但到1990年，在利益集團(tuán)的影響下，稅率結(jié)構(gòu)變?yōu)槿墸?5%、28%、31%），且恢復(fù)了對資本收益的優(yōu)惠，到喬治·W·布什任職期間，稅率結(jié)構(gòu)又變成了六個層次（10%、15%、25%、28%、33%、35%），對資本收益的稅率降到了15%[3]。

三、對完善中國稅制決策的主要啟示

美國稅制改革決策過程及特點的形成受其特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會條件影響，其優(yōu)劣不能一概而論，但在決策方面的一些理念和做法還是值得我們反思和借鑒，同時利益集團(tuán)對其決策的過度影響也值得警惕。

（一）落實稅收法定原則，明晰分工與加強(qiáng)協(xié)調(diào)

長期以來，我國稅制改革決策主要由行政部門（國務(wù)院及其財稅部門）主導(dǎo)，立法部門的作用發(fā)揮不突出。這種決策權(quán)力的安排在特定歷史條件下，或許是一種理性選擇，而且發(fā)揮了一定的積極作用，但最主要的問題就是難以符合現(xiàn)代法治國家建設(shè)的基本要求。所以，黨的十八屆三中全會決定將“落實稅收法定原則”作為一項重要改革任務(wù)。新修訂的《立法法》明確規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能通過制定法律來實施。未來基本稅制的改革將由全國人大及其常委會通過立法程序進(jìn)行決策，這有利于提高我國稅制改革決策的法治化水平。

落實稅收法定原則，既要避免形式化，即全國人大及其常委會主要作為立法程序的履行者而不是決策者，又要防止片面強(qiáng)調(diào)“去行政化”，即認(rèn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)主導(dǎo)整個決策過程，盡量排除行政機(jī)關(guān)的影響。實際上，行政機(jī)關(guān)是稅制改革決策不可缺少的重要參與者，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在決策過程中各司其職、協(xié)調(diào)配合是美國等許多國家稅制改革的常態(tài)。同樣，對于我國未來的稅制改革決策，一方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極擔(dān)負(fù)起決策的主要職責(zé)，通過加強(qiáng)自身的稅收立法力量來有效提升履職能力，這包括相關(guān)專業(yè)人員的充實和專門機(jī)構(gòu)的完善，也包括構(gòu)建良好的民意吸納機(jī)制以及發(fā)揮社會研究機(jī)構(gòu)等咨詢作用；另一方面，財稅行政部門仍然可以利用其豐富實踐經(jīng)驗和專業(yè)優(yōu)勢，在議程的提出和確定、初步方案的形成以及對政策可操作性的論證等方面發(fā)揮其積極作用，但需要明確行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、分工和與立法機(jī)關(guān)的銜接。

（二）加強(qiáng)決策信息公開，提升公眾參與程度

我國行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的稅制改革，決策過程基本上是在“體制內(nèi)循環(huán)”，信息封閉、公眾參與少。導(dǎo)致外界難以了解決策程序和規(guī)則，只能在政策公布后才能獲知具體稅制改革內(nèi)容。如2005年9月27日在個人所得稅法改革中，全國人大常委會就有關(guān)工薪所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)舉行立法聽證會。這是全國人大及其常委會歷史上的第一次聽證會。再如2010年車船稅立法改革時，立法機(jī)關(guān)只是在人大網(wǎng)站進(jìn)行為期一個月公開征求意見。綜上所見，我國稅制改革決策的信息公開和公眾參與程度還需要大力提高。

在多元利益格局下，我國主要依靠決策精英自行“體認(rèn)”公共利益而制定公共政策，難免出現(xiàn)信息失真或選擇性誤差，而信息公開和公眾參與有助于各方偏好和訴求的表達(dá)與傳遞，有利于提高決策質(zhì)量，還能夠增強(qiáng)公眾對稅制改革的認(rèn)同度。因此，未來的稅制改革決策要逐步做到“三個確?！保旱谝?，要確保決策信息公開，推進(jìn)決策者行使征稅權(quán)力的依據(jù)、過程、結(jié)果公開。比如在決策的起草階段就應(yīng)該公布相關(guān)信息，向公眾解釋政策意圖，方便各界有的放矢地深入討論；在草案形成后，應(yīng)及時公布，廣泛征求意見，并對意見進(jìn)行研究分析；在審議階段，可以采用電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)視頻等形式進(jìn)行直播或轉(zhuǎn)播。第二，要確保公眾參與的便利和有序。我國公眾參與的主觀意愿日趨強(qiáng)烈，但參與渠道缺乏或路徑不暢已成為“短板”，需要盡快搭建參與平臺，提供設(shè)計良好、方便高效的多種參與途徑。召開立法聽證會是體現(xiàn)民主決策的關(guān)鍵程序，但在我國立法程序中召開立法聽證會并沒有成為剛性制度，因此未來應(yīng)該形成規(guī)范的聽證制度，使之成為常規(guī)化的運作程序，并保證聽證會的實質(zhì)性效果。第三，要確保公眾參與對決策的影響力。公眾樂于參與到?jīng)Q策進(jìn)程中，主要是出于對自身利益的關(guān)注，希望自己的意見和訴求能夠影響到?jīng)Q策，因此，具有決策影響力的公眾參與符合公眾的期待，也是民主參與的本質(zhì)。決策者需要將公眾的意見和建議充分融入決策方案中，才更容易達(dá)成共識。當(dāng)然，也要注意防止未經(jīng)有序組織和規(guī)劃的公眾參與可能造成決策質(zhì)量的下降和決策活動的拖延。

（三）注重方案細(xì)化與論證，發(fā)揮試點優(yōu)勢

觀察我國現(xiàn)行的稅收法規(guī)構(gòu)成可發(fā)現(xiàn)，實體法中全國人大及其常委會制定稅收法律和國務(wù)院制定的稅收（暫行）條例篇幅較短，相對比較簡單；而相應(yīng)稅種的財稅部門規(guī)定不僅數(shù)量多，而且相當(dāng)繁雜。這里面既有財稅部門為了具體適用和操作需要而進(jìn)行解釋的合理原因，也經(jīng)常有因前期決策未注意相關(guān)問題而造成的“打補(bǔ)丁”現(xiàn)象。而后者往往會影響稅法的權(quán)威性，給人留下決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)和周密的印象。相比較而言，美國的稅收法案規(guī)定比較細(xì)致和完備。這與其稅制改革提案或?qū)徸h報告詳盡，國會審議論證仔細(xì)，議員發(fā)揮充分的質(zhì)詢和發(fā)言權(quán)等都有直接的關(guān)系。如1978年稅制提案的說明就長達(dá)525頁，包括54頁口述的報告和471頁附表、技術(shù)性說明以及分析備忘錄，而1986年稅收改革法案的聽證會就開了28天[4]。

因此，在我國未來的稅制改革決策中，一方面要細(xì)化前期的方案設(shè)計。在改革準(zhǔn)備階段，起草部門就要廣泛吸收各界意見，加強(qiáng)調(diào)查、研究，使得提交審議的改革方案更加全面具體。另一方面要強(qiáng)化審議論證。在進(jìn)入立法審議階段后，堅持“開門立法”，人大財經(jīng)委等專門機(jī)構(gòu)要積極組織力量進(jìn)行方案論證，人大代表應(yīng)積極履職，通過各種方式提出意見。另外，試點一直是我國稅制改革決策的有效工具，對改革的穩(wěn)步推進(jìn)功不可沒。在落實稅收法定原則要求下，未來的試點實施面臨更多限制，但在規(guī)范運作的基礎(chǔ)上仍可發(fā)揮諸多優(yōu)勢，比如對于情況復(fù)雜的稅制改革，試點可以彌補(bǔ)公眾參與的不足，獲取更多信息、及時修正方案和降低決策風(fēng)險[5]。

（四）警惕利益集團(tuán)的游說影響，確保改革的效率與公正

中國的稅制改革決策運作特征比較符合精英主義理論模型，決策層的權(quán)力精英通過分析、研究、調(diào)查并將他們認(rèn)定的社會利益輸入決策系統(tǒng)中，內(nèi)部達(dá)成一致后輸出相應(yīng)的稅收政策。對比美國的稅制改革決策，我國受體制外組織和群體的影響較小，能夠較好地體現(xiàn)決策者意志。從改革開放探索建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的稅制體系開始，到國有企業(yè)利潤和稅收關(guān)系調(diào)整，再到實行“分稅制”改革，決策基本體現(xiàn)了決策者的既定政策目標(biāo)。這既與我國的決策方式有關(guān)，也與當(dāng)時利益格局較為單一的社會背景有關(guān)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，當(dāng)前利益格局正日趨多元化，一些行業(yè)或部門利益團(tuán)體會逐漸登上稅制改革決策的“舞臺”，并基于自身利益提出各種意見和訴求，試圖影響決策。如在2005年內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并改革中，就有54家在華投資的世界500強(qiáng)跨國公司聯(lián)名向財政部、商務(wù)部和國家稅務(wù)總局提出書面意見，對兩稅合并表示異議[6]。利益團(tuán)體對稅制改革表達(dá)意見、反映訴求是公眾參與的重要組成部分，能夠為有效決策提供必要信息。但如果利益團(tuán)體利用自身優(yōu)勢，試圖通過影響決策，將其利益置于社會利益之上，損害稅制的公平和效率，這就需要有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制加以抑制和平衡。因此，這在我國未來稅制改革中需要審慎對待并加以預(yù)防。

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[責(zé)任編輯：李利林]