東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)調(diào)查研究：現(xiàn)狀、問(wèn)題和對(duì)策

雷雨 方燁

摘 要 加快建立和完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的一劑“良藥”。居家養(yǎng)老服務(wù)因?yàn)榉蠂?guó)情成為我國(guó)居家養(yǎng)老的主要方式。對(duì)東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，充分了解當(dāng)前東莞市居家養(yǎng)老項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，本文通過(guò)定量分析提出切實(shí)可行的意見(jiàn)和建議，為東莞市乃至廣東省老年服務(wù)體系的發(fā)展做出有益的思考。

關(guān)鍵詞 東莞市 社區(qū) 居家養(yǎng)老 服務(wù) 調(diào)查研究

基金項(xiàng)目：東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院政校行企項(xiàng)目“厚街鎮(zhèn)工業(yè)旅游發(fā)展專項(xiàng)資金財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)”（政201620）。

作者簡(jiǎn)介：雷雨，東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、政府績(jī)效評(píng)價(jià)管理；方燁，東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D668 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.315

一、選題背景

人口老齡化日益嚴(yán)峻的今天，養(yǎng)老問(wèn)題成為政府和社會(huì)亟待解決的熱點(diǎn)問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告指出新時(shí)代應(yīng)然之事是解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，他們期盼有更好更可靠的社會(huì)保障。加快建立和完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、滿足人民群眾“老有所養(yǎng)”、“老有所依”需求的一劑“良藥”。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)因?yàn)榉蠂?guó)情成為我國(guó)居民養(yǎng)老的主要方式。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年?yáng)|莞老齡化率已達(dá)16.28%，東莞市老齡人口呈現(xiàn)規(guī)模總量大、增長(zhǎng)速度快、老齡化程度深、老齡人口分布不均等特點(diǎn)。目前東莞市養(yǎng)老功能尚存在諸如家庭養(yǎng)老功能弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老容納能力有限等許多不足，未能滿足全部老年人的需求。2006 年 8 月，東莞市按照“試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)”的原則，在莞城北隅社區(qū)和石龍中山東社區(qū)率先啟動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)。2010年，又出臺(tái)了《東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案（試行）》（東府辦〔2010〕72號(hào)），針對(duì)具有東莞戶籍、年滿60周歲以上（含60周歲）且符合居家養(yǎng)老服務(wù)方案的老人，可在戶籍所在地或常住地按不同條件享受無(wú)償、低償、有償?shù)染蛹茵B(yǎng)老服務(wù)。截至2016年底，全市33個(gè)鎮(zhèn)街已經(jīng)有594個(gè)社區(qū)（村）開(kāi)展了居家養(yǎng)老服務(wù)，覆蓋率達(dá)到了100%，全市享受居家養(yǎng)老服務(wù)老人達(dá)到19381人，形成了由社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和社區(qū)自主運(yùn)營(yíng)兩種模式。居家養(yǎng)老工作的快速發(fā)展，在提升老年人生活水平的同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)村大齡富余勞動(dòng)力就業(yè)。

本次調(diào)研以學(xué)院政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心開(kāi)展的《2014-2016年度東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)》項(xiàng)目為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)東莞市實(shí)施社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀調(diào)研，針對(duì)性提出改善我市居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策和建議，為東莞市乃至廣東省老年服務(wù)體系的發(fā)展做出有益的思考。

二、調(diào)查對(duì)象、調(diào)查方法和調(diào)查工具

（一）問(wèn)卷調(diào)查法

在查閱相關(guān)政策文件、文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，自行設(shè)計(jì)了《東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)對(duì)象調(diào)查問(wèn)卷》作為調(diào)查工具，以東莞市33個(gè)鎮(zhèn)街已經(jīng)開(kāi)展了居家養(yǎng)老服務(wù)的594個(gè)社區(qū)（村）接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人作為調(diào)查對(duì)象，結(jié)合問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析社區(qū)老人的服務(wù)需求、意愿及所接受的居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際情況。

（二）個(gè)案研究法

對(duì)實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)成熟的社區(qū)及試點(diǎn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)狀況進(jìn)行個(gè)案調(diào)查分析，結(jié)合部分鎮(zhèn)街的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的管理人員、社工、護(hù)工進(jìn)行的個(gè)別訪談，了解社區(qū)居家養(yǎng)老的開(kāi)展現(xiàn)狀、供給主體、運(yùn)行方式等，分析其存在的主要問(wèn)題，為探索創(chuàng)新的服務(wù)模式提供決策依據(jù)。

（三）統(tǒng)計(jì)分析法

主要采用描述性分析的分析方法，對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的結(jié)果進(jìn)行分析。

三、東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）服務(wù)對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確合理，部分鎮(zhèn)街審核不嚴(yán)

1.服務(wù)對(duì)象界定及篩選標(biāo)準(zhǔn)不夠明確合理

首先，現(xiàn)行的東莞市居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案對(duì)低償服務(wù)對(duì)象的界定條件為“年滿80周歲的獨(dú)居或僅與殘疾子女生活的老人”，主要以年齡和獨(dú)居進(jìn)行劃定，未考慮到老人的生活自理程度和家庭經(jīng)濟(jì)狀況，不夠合理。實(shí)際上有些老人年滿80周歲但身體硬朗、行動(dòng)麻利，完全可以自理，或者老人家庭經(jīng)濟(jì)狀況較好，可以自己請(qǐng)護(hù)工或保姆照料，對(duì)政府提供的居家養(yǎng)老服務(wù)需求程度相對(duì)較低。但有些老人雖然未滿80周歲但行動(dòng)不便，生活部分或完全不能自理，且家庭經(jīng)濟(jì)狀況不好自己請(qǐng)不起護(hù)工或保姆照料的，更需要接受居家養(yǎng)老服務(wù)。其次，在服務(wù)對(duì)象的篩選標(biāo)準(zhǔn)上不夠明確。實(shí)施方案對(duì)“生活不能自理或部分不能自理”以及“獨(dú)居”的概念缺少清晰明確的說(shuō)明，也缺少相應(yīng)的評(píng)估指引，導(dǎo)致各鎮(zhèn)街對(duì)有關(guān)概念理解不一。如在“獨(dú)居”的認(rèn)定上部分鎮(zhèn)街較嚴(yán)格，而部分鎮(zhèn)街相對(duì)寬松。

2.部分鎮(zhèn)街對(duì)服務(wù)對(duì)象審核不嚴(yán)，政策實(shí)施公平性不足

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分鎮(zhèn)街將審核資料上未達(dá)到年齡要求的老人列入服務(wù)對(duì)象，將居住狀態(tài)是“與老伴同住”、“與他人同住”的作為“獨(dú)居”列入服務(wù)對(duì)象；還有的鎮(zhèn)有老人評(píng)估報(bào)告結(jié)論是“生活基本能自理”，審批表上選的類型卻是“分散供養(yǎng)的生活不能自理或部分不能自理的‘三無(wú)老人”。

（二）未有效開(kāi)展專業(yè)需求評(píng)估與分析，難以把握實(shí)際服務(wù)需求

目前，各鎮(zhèn)街都是由社工或村委會(huì)民政干部通過(guò)入戶訪談的方式對(duì)老人進(jìn)行服務(wù)需求評(píng)估，評(píng)估項(xiàng)目有社會(huì)交際生活能力、日常生活活動(dòng)能力、健康狀況與疾病處理，老人自述服務(wù)項(xiàng)目等。由于沒(méi)有專業(yè)醫(yī)療人員進(jìn)行健康狀況和生活自理能力的需求評(píng)估，這種簡(jiǎn)單詢問(wèn)的方式主觀性較強(qiáng)，不能夠科學(xué)合理地評(píng)估和掌握老人的服務(wù)需求。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不夠全面，時(shí)間未達(dá)標(biāo)，專業(yè)性不足

1.服務(wù)內(nèi)容不夠全面，服務(wù)時(shí)間未達(dá)標(biāo)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前我市居家養(yǎng)老服務(wù)仍以家政服務(wù)為主，較少地提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)、心理咨詢等其他服務(wù)，自主運(yùn)營(yíng)的社區(qū)提供的服務(wù)內(nèi)容基本為家政服務(wù)，護(hù)工工作主要是打掃衛(wèi)生，社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的社區(qū)相對(duì)服務(wù)內(nèi)容多一些，但也存在未按合同約定提供服務(wù)的現(xiàn)象，如部分鎮(zhèn)街社工機(jī)構(gòu)未按合同約定提供身體健康和心理健康服務(wù)。如圖1所示：

其次，實(shí)際服務(wù)時(shí)間未達(dá)標(biāo)。部分鎮(zhèn)街服務(wù)記錄顯示，服務(wù)時(shí)間不符合政策要求，如有的鎮(zhèn)實(shí)際無(wú)償和低償服務(wù)時(shí)間大約為24-28小時(shí)/月和16-18小時(shí)/月，未達(dá)到政策要求的無(wú)償30小時(shí)/月和低償20小時(shí)/月。調(diào)查結(jié)果顯示，有34.94%老人反映護(hù)工每次服務(wù)時(shí)間在半個(gè)小時(shí)至1小時(shí)；有10.84 %老人反映護(hù)工一般打掃半個(gè)小時(shí)就離開(kāi)。如圖2所示：

2.護(hù)工專業(yè)素質(zhì)不高，接受培訓(xùn)較少，服務(wù)專業(yè)性不強(qiáng)

護(hù)工普遍反映沒(méi)有接受定期的培訓(xùn)，醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健等專業(yè)培訓(xùn)更少。多數(shù)護(hù)工都沒(méi)有養(yǎng)老護(hù)理員、家政服務(wù)員等專業(yè)資格證書(shū)，持證上崗率偏低，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2014-2016年全市平均護(hù)工持證上崗率僅為15.5%，如表1所示。護(hù)工整體專業(yè)素質(zhì)不高，很難提供康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、居家安全和精神慰藉等專業(yè)化的服務(wù)。

（四）居家養(yǎng)老服務(wù)工作缺乏有效監(jiān)管

首先，居家養(yǎng)老服務(wù)合同未明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管職責(zé)和流程。自主運(yùn)營(yíng)的社區(qū)與每位接受服務(wù)的老人及護(hù)工簽訂的服務(wù)協(xié)議書(shū)沒(méi)有明確約定每位老人接受的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)間和具體考核標(biāo)準(zhǔn)；部分社工機(jī)構(gòu)與鎮(zhèn)街社會(huì)事務(wù)辦訂立的居家養(yǎng)老服務(wù)合同雖然對(duì)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求和考核管理等有所約定，卻沒(méi)有約定具體量化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范及考核、監(jiān)管的具體工作流程。其次，對(duì)護(hù)工服務(wù)的監(jiān)管有待進(jìn)一步規(guī)范。部分自主運(yùn)營(yíng)的社區(qū)對(duì)護(hù)工服務(wù)的日常監(jiān)管無(wú)具體記錄，僅有護(hù)工簽到表，且未記錄服務(wù)時(shí)間或服務(wù)內(nèi)容，沒(méi)有檢查人員簽名，有的甚至沒(méi)有護(hù)工本人的簽名。

四、完善東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策及建議

（一）確立科學(xué)的服務(wù)對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)

服務(wù)對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)老人的失能程度（生活自理能力）和經(jīng)濟(jì)困難程度兩個(gè)方面進(jìn)行綜合界定。對(duì)全失能且其家庭經(jīng)濟(jì)相對(duì)困難的老年人提供無(wú)償服務(wù)。制定對(duì)失能程度及經(jīng)濟(jì)困難的界定指引，避免各鎮(zhèn)（街）對(duì)同種情況審核尺度不一致。對(duì)老人失能程度的評(píng)估應(yīng)由專業(yè)社會(huì)工作者上門探訪，專業(yè)康復(fù)師評(píng)估失能程度，可引進(jìn)身體狀況測(cè)評(píng)系統(tǒng)對(duì)老人的失能狀況做出科學(xué)評(píng)測(cè)。對(duì)老人經(jīng)濟(jì)困難程度的判斷需要建立老年人經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查制度，可以依托目前低保家庭經(jīng)濟(jì)收入核對(duì)信息系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上加以完善，作為提供無(wú)償、低償或有償服務(wù)的依據(jù)之一。

參考廈門居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合東莞實(shí)際，建議調(diào)整居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象范圍，可考慮無(wú)償服務(wù)對(duì)象為60周歲以上的低保老人、分散供養(yǎng)的“三無(wú)”老人、農(nóng)村“五保老人”、市級(jí)以上勞模、優(yōu)撫孤老、六等以上傷殘軍人、低收入家庭中失能老人、二級(jí)及以上肢體殘疾的老人及百歲老人；低償服務(wù)對(duì)象為80周歲以上的低收入家庭老人；有償服務(wù)對(duì)象為有經(jīng)濟(jì)來(lái)源并需要居家養(yǎng)老服務(wù)的老人。

（二）完善居家養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制，提高服務(wù)針對(duì)性

完善居家養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估準(zhǔn)則，鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行調(diào)查，真正掌握服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求。全面建立科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估科學(xué)化、常態(tài)化和專業(yè)化。制定科學(xué)合理的居家養(yǎng)老需求評(píng)估表，內(nèi)容包括老人的年齡、子女情況、月收入、住房條件、身體狀況等。制定評(píng)估表參數(shù)項(xiàng)目，具體內(nèi)容包含生活自理能力、認(rèn)知能力、情緒行為、視覺(jué)能力、社會(huì)生活環(huán)境和重大疾病等。由專業(yè)的評(píng)估員撰寫評(píng)估報(bào)告，評(píng)估打分并總結(jié)。

對(duì)于服務(wù)需求不同的服務(wù)對(duì)象，應(yīng)在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別，避免服務(wù)同質(zhì)化。如對(duì)身體失能的老人，服務(wù)應(yīng)側(cè)重家政服務(wù)、日間照料、康復(fù)服務(wù)等方面；對(duì)分散供養(yǎng)的“三無(wú)老人”和優(yōu)撫孤老等老人，還應(yīng)注重精神慰藉的服務(wù)。服務(wù)時(shí)數(shù)可考慮以老年人失能程度來(lái)決定，失能程度較高的老人服務(wù)需求時(shí)數(shù)相應(yīng)較多，目前全國(guó)居家養(yǎng)老低償服務(wù)對(duì)象的服務(wù)時(shí)數(shù)一般為每月15小時(shí)，為無(wú)償服務(wù)對(duì)象服務(wù)時(shí)數(shù)的一半。

（三）強(qiáng)化居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督與考核

自主運(yùn)營(yíng)的社區(qū)應(yīng)建立服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管制度，包含具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管工作流程等。居（村）委會(huì)應(yīng)履行監(jiān)督職責(zé)，做好日常監(jiān)管的工作記錄。

社工機(jī)構(gòu)承接的居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)應(yīng)建立完善的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)護(hù)工進(jìn)行考核?？?jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)可包括參加培訓(xùn)、持證、參加例會(huì)、平日監(jiān)督、服務(wù)老人的滿意度評(píng)價(jià)等內(nèi)容，確立優(yōu)、良、中、差等級(jí)，在薪資待遇方面有所區(qū)分。

市民政局與鎮(zhèn)（街）社會(huì)事務(wù)辦應(yīng)定期開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督檢查工作，了解基層工作開(kāi)展情況，對(duì)工作不到位、管理不規(guī)范的現(xiàn)象及時(shí)發(fā)現(xiàn)并落實(shí)整改。

（四）提高居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行信息化管理

1.加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)的專業(yè)水平

加強(qiáng)護(hù)工隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)，逐步提高崗前培訓(xùn)率和持證上崗率。持續(xù)開(kāi)展養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)培訓(xùn)工作，鼓勵(lì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員參加技能培訓(xùn)，對(duì)符合條件的給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，并在薪資方面有所體現(xiàn)。另外，鼓勵(lì)有條件的社工機(jī)構(gòu)配備營(yíng)養(yǎng)師、護(hù)理師或康復(fù)師，以提供更加專業(yè)化的服務(wù)。

2.提高信息化管理水平，探索“居家智慧養(yǎng)老”模式

建立服務(wù)對(duì)象的電子信息檔案，便于社工、康復(fù)師和醫(yī)療機(jī)構(gòu)了解老人情況并及時(shí)提供服務(wù)；嘗試開(kāi)發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)的手機(jī)APP，可對(duì)護(hù)工的工作地點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)定位，要求護(hù)工通過(guò)手機(jī)每日服務(wù)簽到、上傳服務(wù)照片；建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，可參考上海、太倉(cāng)等市縣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)“居家智慧養(yǎng)老”服務(wù)平臺(tái)，包含居家養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)、緊急援助系統(tǒng)、獨(dú)居老人主動(dòng)關(guān)愛(ài)系統(tǒng)、老年人健康檔案管理系統(tǒng)等內(nèi)容。

五、結(jié)論

東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在著服務(wù)對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確合理，部分鎮(zhèn)街審核不嚴(yán)；未有效開(kāi)展專業(yè)需求評(píng)估與分析，難以把握實(shí)際服務(wù)需求；居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不夠全面，時(shí)間未達(dá)標(biāo)，專業(yè)性不足和居家養(yǎng)老服務(wù)工作缺乏有效監(jiān)管等顯著問(wèn)題，建議從確立科學(xué)的服務(wù)對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)，完善居家養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制提高服務(wù)針對(duì)性，強(qiáng)化居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督與考核和提高居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)行信息化管理等多方面著手完善東莞市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，以滿足老年人“老有所養(yǎng)”、“老有所依”的需求。

參考文獻(xiàn)：

[1]江蘇省財(cái)政廳.江蘇省2015年社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告. （2017-08- 31）[2017-11-15]. http：//www.jscz.gov.cn/pub/jscz/xxgk/gkml.

[2]上海民政.解讀上海養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展報(bào)告.（2016-01-29）[2017-11-18]. http：//www.shm zj. gov.cn/gb/shmzj/node687/u1ai41785.html.

[3]東莞市財(cái)政局.2011-2013年度東莞市居家養(yǎng)老支出項(xiàng)目重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告.（2014- 11-14）[2017-11-17]. http：//czj.dg.gov.cn/.

[4]方曉帆.東莞市居家養(yǎng)老模式的實(shí)踐與探索.長(zhǎng)春：吉林大學(xué).2013.

[5]朱海祺.廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老的創(chuàng)新服務(wù)模式研究.廣州：廣州中醫(yī)藥大學(xué).2016.