規(guī)范湖北區(qū)域性PPP二級市場的政策建議

過文俊　李燈強(qiáng)　陳莉莉

[摘 要] PPP的規(guī)范實施有助于減輕地方財政當(dāng)期支出壓力，提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。然而項目退出機(jī)制的缺乏卻嚴(yán)重制約了PPP高質(zhì)量推進(jìn)。設(shè)立湖北區(qū)域性PPP二級市場——武漢PPP資產(chǎn)交易中心，可以為PPP項目中的社會資本提供退出渠道，以利于規(guī)范推進(jìn)湖北PPP發(fā)展。當(dāng)前，隨著政策層面的支持、PPP實踐的發(fā)展和武漢PPP資產(chǎn)交易中心建設(shè)條件日益成熟，為設(shè)立湖北區(qū)域性PPP二級市場提供了寶貴機(jī)遇。湖北要用足用活自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠政策，充分利用武漢的資源優(yōu)勢，抓緊頂層設(shè)計，制定完善的交易制度，推出多樣化的交易品種，強(qiáng)化試點改革的保障機(jī)制，積極創(chuàng)建全國首家區(qū)域性PPP二級市場。

[關(guān)鍵詞] 湖北；PPP二級市場；社會資本退出機(jī)制；武漢PPP資產(chǎn)交易中心

[中圖分類號] F061.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）04-0059-06

PPP模式的規(guī)范實施有助于減輕地方財政當(dāng)期支出壓力，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。我國PPP發(fā)展已由狂飆突進(jìn)的“起飛期”轉(zhuǎn)向規(guī)范發(fā)展的“平飛期”，缺乏適當(dāng)?shù)腜PP項目退出機(jī)制已成為制約PPP高質(zhì)量推進(jìn)的關(guān)鍵因素。探索設(shè)立湖北區(qū)域性PPP二級市場——武漢PPP資產(chǎn)交易中心，可以為PPP項目中的社會資本提供退出渠道，不僅有利于探索形成PPP模式的湖北經(jīng)驗，助力武漢建設(shè)中部金融中心，而且對進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展，優(yōu)化湖北公共基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境具有積極意義。

一、設(shè)立湖北區(qū)域性PPP交易二級市場的必要性

（一）有利于打造湖北PPP改革品牌

2014年以來，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組連續(xù)四年將完善政府和社會資本合作模式作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的年度重點工作任務(wù)。財政部、發(fā)改委等部委大力推廣政府和社會資本（PPP）模式，努力構(gòu)建系統(tǒng)的管理制度和政策支持體系，并優(yōu)中選優(yōu)推出一批PPP示范項目作為發(fā)展PPP的重要抓手，體現(xiàn)了國家層面對發(fā)展完善PPP模式的高度重視。湖北省改革辦將PPP模式推廣運用連續(xù)作為年度重點改革工作任務(wù)，省財政廳、省發(fā)改委、省住建廳等省直部門也全力推動PPP模式在全省的推廣運用。但實事求是地說，湖北PPP推進(jìn)在全國并沒有引領(lǐng)潮流的改革舉措。如能率先推出湖北區(qū)域性PPP二級交易市場，并通過局部的試點改革，那么可為全國其他區(qū)域性PPP二級市場探索提供可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗。

（二）有利于武漢建設(shè)中部金融中心

由于客觀歷史條件的限制，武漢歷史性地失去了建設(shè)證券交易中心的機(jī)遇，而上海證券交易所和深圳證券交易所對所在城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的持續(xù)推動力早已有目共睹。武漢雖然在建設(shè)區(qū)域性金融中心方面取得了一些進(jìn)展，但發(fā)展速度與規(guī)模卻未能形成氣候，不僅與北上廣深等一線城市存在較大差距，而且與同在中部的鄭州相比也無足夠優(yōu)勢。在PPP已成為一項長期的經(jīng)濟(jì)政策背景下，先期啟動建設(shè)武漢PPP資產(chǎn)交易中心，無疑可為助推武漢金融中心建設(shè)爭取優(yōu)勢和先機(jī)。

（三）有利于規(guī)范推進(jìn)湖北PPP發(fā)展

從全國范圍來看，PPP模式的推廣運用已從野蠻生長的“起飛期”轉(zhuǎn)向規(guī)范發(fā)展的“平飛期”，純由政府付費項目已經(jīng)進(jìn)入從嚴(yán)控制階段。在PPP存量項目中占比較高的央企面臨降低資產(chǎn)負(fù)債率的壓力，對參與新的PPP項目有心無力；民企則由于擔(dān)心PPP項目長達(dá)十余年的周期中資金鏈斷裂而不敢深度參與。如果缺乏適當(dāng)?shù)腜PP項目退出路徑，或許迎接湖北PPP的就不是“平飛期”，而是“冰凍期”。推動設(shè)立區(qū)域性PPP二級市場，可以為PPP項目中的社會資本提供退出渠道，消除社會資本參與的后顧之憂，從而推進(jìn)PPP模式健康有序發(fā)展。

（四）培植與PPP相關(guān)的公共服務(wù)外包行業(yè)發(fā)展

建立區(qū)域性PPP二級市場，有利于培植與PPP相關(guān)的公共服務(wù)外包行業(yè)快速發(fā)展，有效整合各類服務(wù)外包運營商的資源，充分發(fā)揮它們在PPP項目運行不同階段的比較優(yōu)勢，提升PPP項目運營的服務(wù)質(zhì)量和規(guī)模效益。

二、設(shè)立湖北區(qū)域性PPP交易二級市場的可行性

（一）決策層面的鼓勵支持

2014年11月26日《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）明確要求：“政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。”[1]根據(jù)上述要求，國家發(fā)改委2014年12月發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）提出，“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道”[2]。由此可見，國家政策層面是支持建設(shè)區(qū)域性PPP交易市場的。

（二）PPP實踐亟需區(qū)域性二級交易市場

區(qū)域性PPP二級市場缺位，使得參與PPP的社會資本退出以及新的社會資本進(jìn)入均有諸多不便，不利于解決PPP運作過程中資金供給與需求期限錯配、回報與風(fēng)險錯配、項目周期與投資企業(yè)生存期錯配等矛盾，不利于充分發(fā)揮各類社會資本在合作期不同階段的比較優(yōu)勢，在很大程度上延緩了PPP項目的落地。建立區(qū)域性PPP二級市場，可以提高社會資本進(jìn)入與退出PPP的自主性，充分發(fā)揮社會資本在PPP運行實踐中的重要作用。

（三）建設(shè)武漢PPP資產(chǎn)交易中心已具備基礎(chǔ)條件

湖北自貿(mào)區(qū)武漢片區(qū)已將武漢股權(quán)托管交易中心、武漢票據(jù)交易中心以及擬創(chuàng)建的武漢PPP資產(chǎn)交易中心等要素市場納入2017年改革創(chuàng)新清單，為探索區(qū)域性PPP二級市場創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。武漢PPP資產(chǎn)交易中心已于2017年3月1日在自貿(mào)區(qū)完成預(yù)注名注冊，并進(jìn)行了實繳制5000萬注冊資本金驗資和選址裝修，待省政府批準(zhǔn)后即可掛牌運營，先行先試。

三、設(shè)立湖北區(qū)域性PPP二級市場的若干政策建議

湖北應(yīng)用足用活自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新先行先試的政策，在自貿(mào)區(qū)武漢片區(qū)積極創(chuàng)建全國首家區(qū)域性PPP二級市場——武漢PPP資產(chǎn)交易中心。具體建議如下：

（一）站高望遠(yuǎn)做好武漢PPP資產(chǎn)交易中心的頂層設(shè)計

1.將武漢PPP資產(chǎn)交易中心打造成促進(jìn)PPP資源跨界整合的開放式交易平臺。PPP資產(chǎn)交易中心在PPP權(quán)益、資產(chǎn)的交易雙方之間充當(dāng)獨立的第三方中介，致力于建設(shè)公正、公平、公開、高效的區(qū)域性PPP二級市場，在有效配置公共事業(yè)建設(shè)資源的同時，為社會資本提供安全可靠的投融資渠道。

2.將武漢PPP資產(chǎn)交易中心打造成“PPP+金融+互聯(lián)網(wǎng)”模式的創(chuàng)新型要素市場。以PPP交易參與主體的合理訴求為導(dǎo)向，融合區(qū)域內(nèi)相關(guān)行業(yè)和金融業(yè)的資源優(yōu)勢，基于“PPP+金融+互聯(lián)網(wǎng)”模式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)貫通PPP全流程的資源信息，推動PPP與傳統(tǒng)金融和新型金融的交叉融合，以開放包容的思維進(jìn)行組織創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新。

3.將武漢PPP資產(chǎn)交易中心打造成PPP權(quán)益或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、結(jié)算、融資等綜合金融服務(wù)平臺。PPP資產(chǎn)交易中心作為區(qū)域性要素市場，在建立相關(guān)信息、咨詢等公共服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，借助互聯(lián)網(wǎng)電子交易平臺，為PPP項目參與各方開展權(quán)益或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、確權(quán)、結(jié)算、融資等業(yè)務(wù)提供一攬子解決方案。

4.將武漢PPP資產(chǎn)交易中心打造成風(fēng)控有力、競爭有序、自律有戒的區(qū)域性金融要素市場。PPP資產(chǎn)交易中心嚴(yán)格遵守國家關(guān)于區(qū)域性要素市場建設(shè)的政策法規(guī)，本著風(fēng)控有力、競爭有序、自律有戒的原則開展業(yè)務(wù)。交易規(guī)范有序，不踩法規(guī)紅線，按照經(jīng)相關(guān)監(jiān)管部門認(rèn)可的管理制度進(jìn)行自律，確保不出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（二）充分利用武漢的資源優(yōu)勢加快全國首家區(qū)域性PPP二級市場的籌建進(jìn)程

1.充分利用武漢金融中心良好的金融生態(tài)，開展一系列與區(qū)域性PPP二級市場配套的金融創(chuàng)新。武漢正在建設(shè)中部區(qū)域金融中心，截至2016年末，武漢金融業(yè)增加值為974.32億元，占全省金融業(yè)增加值的近一半（46.3%），位居中部省會城市第一。武漢地區(qū)各類持牌金融機(jī)構(gòu)249家，類金融機(jī)構(gòu)超過1500家。湖北應(yīng)充分利用武漢建設(shè)中部金融中心所形成的良好金融生態(tài)，為設(shè)立全國首家區(qū)域性PPP二級市場——武漢PPP資產(chǎn)交易中心開展一系列配套的金融創(chuàng)新。

2.充分利用武漢PPP智庫和行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢，為區(qū)域性PPP二級市場提供人才和智力支持。武漢若干高校和科研院所擁有一大批國家級和省級PPP專家，2016年4月率先建立了全國首家PPP促進(jìn)會——武漢市公共服務(wù)和社會資本合作促進(jìn)會，2016年10月率先成立了全國首家PPP研究院——武漢市公共服務(wù)與社會資本合作研究院。湖北應(yīng)充分利用武漢PPP智庫和行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢，為設(shè)立全國首家區(qū)域性PPP二級市場——武漢PPP資產(chǎn)交易中心聚集人才和提供智力支持。

3.引導(dǎo)省內(nèi)相關(guān)要素市場參與籌建武漢PPP資產(chǎn)交易中心，提高湖北區(qū)域性PPP二級市場的運行效率。武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等要素市場在開展產(chǎn)（股）權(quán)交易方面已積累了比較豐富的經(jīng)驗，引導(dǎo)其參與籌建武漢PPP資產(chǎn)交易中心，既有利于加快我省區(qū)域性PPP二級市場建設(shè)的進(jìn)程，也有利于整合產(chǎn)（股）權(quán)交易市場產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)資源，提升湖北區(qū)域性PPP二級市場的運行效率。

（三）在基本法律規(guī)范下制定完善的交易制度

1. 通過電子報價交易系統(tǒng)采集信息，促成轉(zhuǎn)讓標(biāo)的有序掛牌交易。引導(dǎo)武漢PPP資產(chǎn)交易中心（籌）建立電子報價交易平臺，依據(jù)轉(zhuǎn)讓方的申請，在該交易中心網(wǎng)站和湖北日報、長江日報網(wǎng)站發(fā)布項目信息公告，公開征集意向受讓方。經(jīng)審查合格的轉(zhuǎn)讓方和意向受讓方，由該交易中心促成雙方開展掛牌標(biāo)的交易。

2. 根據(jù)市場參與的活躍度靈活選擇交易方式。經(jīng)公開征集，如只產(chǎn)生一家符合條件的意向受讓方，可通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式交易；如產(chǎn)生兩家及以上符合條件的意向受讓方，則可選擇通過拍賣或網(wǎng)絡(luò)競價等方式確定受讓方。

3. 實施非連續(xù)競價、不拆細(xì)為標(biāo)準(zhǔn)化單位轉(zhuǎn)讓的交易制度。武漢PPP資產(chǎn)交易中心（籌）的網(wǎng)絡(luò)競價為非連續(xù)的競價，受讓方買入后賣出同一交易標(biāo)的，或轉(zhuǎn)讓方賣出后買入同一交易標(biāo)的，時間間隔不得少于5個交易日。武漢PPP資產(chǎn)交易中心（籌）的網(wǎng)絡(luò)競價交易也不是標(biāo)準(zhǔn)化合約交易，掛牌的權(quán)益資產(chǎn)不得拆細(xì)為標(biāo)準(zhǔn)化單位進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

4. 嚴(yán)控競價轉(zhuǎn)讓后權(quán)益持有人數(shù)量突破監(jiān)管紅線。武漢PPP資產(chǎn)交易中心（籌）掛牌交易的任何權(quán)益，不僅嚴(yán)格禁止拆細(xì)為均等份額的標(biāo)準(zhǔn)化交易單位進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而且交易標(biāo)的轉(zhuǎn)讓之后的權(quán)益持有人累計不得超過200人。

（四）采取漸進(jìn)式改革策略有序推出多樣化的交易品種

參與PPP項目投資和運營的各類社會資本退出的訴求各不相同，區(qū)域性PPP二級市場各類交易品種的開發(fā)和監(jiān)管難度也有較大差異。在籌建武漢PPP資產(chǎn)交易中心過程中，既要超前全面設(shè)計各類交易品種及其交易制度，又要采取先易后難的策略逐步推進(jìn)改革試點。在武漢PPP資產(chǎn)交易中心發(fā)展的初級階段，交易產(chǎn)品以PPP項目公司股權(quán)為主；在大量PPP項目進(jìn)入運行階段后，可以擇機(jī)推出項目收益權(quán)、PPP投資基金份額、PPP項目債權(quán)等交易產(chǎn)品以及非標(biāo)PPP資產(chǎn)證券化交易產(chǎn)品。

（五）強(qiáng)化區(qū)域性PPP二級市場試點改革的保障機(jī)制

1. 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善區(qū)域性PPP二級市場管理的體制機(jī)制。建議在湖北省政府和社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立湖北PPP二級市場建設(shè)管理辦公室，負(fù)責(zé)制訂區(qū)域性PPP二級市場建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，統(tǒng)籌各地市和相關(guān)部門的PPP交易資源，明確責(zé)任分工，形成上下聯(lián)動、協(xié)同推進(jìn)的合力。

2. 加快推進(jìn)全省PPP信用體系和相關(guān)中介服務(wù)體系建設(shè)。加快全省PPP信用體系建設(shè)，降低市場交易雙方以及武漢PPP資產(chǎn)交易中心的征信成本。匯聚各級政府及相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、咨詢中介機(jī)構(gòu)的相關(guān)資源，形成線上線下聯(lián)動的PPP中介服務(wù)體系，促進(jìn)PPP二級市場交易雙方高效對接。

3. 建立區(qū)域性PPP二級市場規(guī)范運行的檢查督導(dǎo)機(jī)制。建議由省財政廳、省發(fā)改委牽頭成立區(qū)域性PPP二級市場服務(wù)成效監(jiān)測評估小組，制定科學(xué)的監(jiān)測評估體系，建立完善的統(tǒng)計指標(biāo)體系，動態(tài)監(jiān)測和評估區(qū)域性PPP二級市場的發(fā)展?fàn)顩r、政策執(zhí)行力度、中介服務(wù)效率、交易雙方滿意度。

[參考文獻(xiàn)]

[1]國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2014〕60號）[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2014-11-26.http：//www.go

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[2]國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資〔2014〕2724號）[EB/OL].國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，2014-12

-04.http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/20

1412/t20141204_651014.html.

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