關(guān)于“不干涉內(nèi)政原則”以及相關(guān)問題的評述

摘 要 不干涉國家內(nèi)政原則作為國際法的基本原則，為《聯(lián)合國憲章》所確認(rèn)。不干涉內(nèi)政原則與國家主權(quán)原則密切相關(guān)，賦予了各個國家在國家相互交往中不得以任何理由或方式直接或間接地干涉他國內(nèi)政事務(wù)的義務(wù)。雖然《聯(lián)合國憲章》也規(guī)定了不干涉原則的例外情形，但自衛(wèi)權(quán)的行使并不能構(gòu)成該原則的例外。同時，人道主義干涉也必須在嚴(yán)格程序的把控之下實施，不得成為干涉他國內(nèi)政的借口。保護責(zé)任是指主權(quán)國家對保護本國公民免遭本可避免的災(zāi)難負(fù)主要責(zé)任。在霸權(quán)主義和強權(quán)政治仍然存在的今天，任何企圖以保護基本人權(quán)和其他任何形式的借口干涉他國內(nèi)政的行為都是對于不干涉內(nèi)政原則的違反和對《聯(lián)合國憲章》的公然挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 “不干涉內(nèi)政” 主權(quán)原則 自衛(wèi)權(quán) 人道主義 保護責(zé)任

作者簡介：黎鏵，武漢大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.296

近日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了“2018財年國防授權(quán)法案”，其中包含“評估美臺各層級官員、軍艦互訪的可能性”和“臺灣旅行法”等相關(guān)涉臺條款。我國外交部發(fā)言人嚴(yán)正聲明：美國有關(guān)法案涉臺條款雖不具法律約束力，但嚴(yán)重違背一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報規(guī)定，是對中國內(nèi)政的干涉。中方對此堅決反對，并已向美國政府提出嚴(yán)正交涉。這不是美國第一次違背中美聯(lián)合公報，一定程度上透露出美國政府妄圖通過臺灣問題等染指中國內(nèi)政的企圖。我國外交部發(fā)言人一再強調(diào)臺灣事務(wù)屬于中國內(nèi)政，任何其他國家無權(quán)進行干涉。

《聯(lián)合國憲章》的第二條第七款規(guī)定：“本憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件，且并不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決。”

一、不干涉內(nèi)政原則概述

《聯(lián)合國憲章》的第二條第七款規(guī)定：“本憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件，且并不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決?！?/p>

不干涉內(nèi)政原則是國際法的基本原則之一，該原則要求任一國家不得在國家相互交往中以任一理由或任一方式，直接或間接地干涉在本質(zhì)上屬于他國國內(nèi)管轄的事務(wù)，也不得以任何其他手段強迫或者脅迫任何國家接受該國的意志、社會制度和意識形態(tài) 。根據(jù)憲章以及相關(guān)文件的敘述，國際組織對一國進行上述干涉也應(yīng)當(dāng)適用該原則。

（一）不干涉內(nèi)政原則的歷史路徑

國家主權(quán)，是指國家在國際法所固有的獨立自主地處理其對內(nèi)對外事務(wù)的權(quán)力，包括對內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)和對外獨立權(quán)兩個方面。國家主權(quán)在國際法發(fā)展初期就獲得了國際的普遍承認(rèn)，主權(quán)獨立理論也為不干涉內(nèi)政原則提供了前提條件。不干涉內(nèi)政原則是主權(quán)原則在國際法發(fā)展過程中不斷確立鞏固而形成的衍生性原則。該原則的存在是對國家對自身“內(nèi)部事務(wù)”自主決策的權(quán)利的原則性規(guī)范，與主權(quán)（外部）平等原則共同闡釋了國家主權(quán)原則的具體內(nèi)涵。

1793年的《法蘭西憲法》首次提及：“法蘭西共和國不干涉其他國家政治，也不允許其他國家干涉法國的政治?！痹擁椧?guī)定主要針對國際社會對法國國內(nèi)革命的干涉政策 ，為反對這種干涉而將其寫入憲法。1823年“門羅主義” 的提出，進一步為不干涉內(nèi)政的國際化和原則化奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)50年代中國和印度發(fā)表聯(lián)合聲明，將“互不干涉內(nèi)政原則”作為和平共處五項原則之一，從而使該項原則得到重申，逐步為國際社會所認(rèn)可。

（二）不干涉內(nèi)政原則之概念

不干涉內(nèi)政原則實質(zhì)上是為國際法主體設(shè)定了一定的義務(wù)，即各國際法主體有不干涉一國內(nèi)政的義務(wù)。諸多文獻(xiàn)對該原則的概念構(gòu)成進行了逐一分析，在此也有必要對“干涉”和“內(nèi)政”各自包含的內(nèi)容進行闡述。

1.干涉之含義

“干涉”一詞在國際法上則可以理解為國際法主體針對并非其分內(nèi)的事務(wù)強行管理和干預(yù)。單純的干預(yù)不是干涉。國際法上的干涉有以下幾個特點：一是手段具有強制性，二是違背被干涉國意志，三是以一國主權(quán)管轄范圍內(nèi)的事務(wù)為干涉內(nèi)容。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《國際法原則宣言》的相關(guān)規(guī)定，干涉手段具有多樣性，既可以是武力的，也可以是其他強制性手段，只要達(dá)到違背一國意志并介入該國國內(nèi)管轄事務(wù)即可。

2.內(nèi)政之界定

《聯(lián)合國憲章》將“不干涉內(nèi)政”明確為“不干涉國內(nèi)管轄事件”，1970年《國際法原則宣言》的解釋將“內(nèi)政和外交事務(wù)”囊括于“國內(nèi)管轄事件”中。國家主權(quán)主要體現(xiàn)在：內(nèi)部自主、外部獨立。不干涉內(nèi)政原則使得國家主權(quán)概念中的“內(nèi)部自主”特性得到凸顯。內(nèi)政作為“本質(zhì)上屬于一國國內(nèi)管轄之事件”，理論上應(yīng)當(dāng)包括一國的內(nèi)政事務(wù)和外交事務(wù)。這里的“國內(nèi)”以地域為基礎(chǔ)，但又絕不僅僅是一個地域概念，其更具有“法律性”，包括一國主權(quán)所及范圍內(nèi)，領(lǐng)土之上所有的應(yīng)當(dāng)由國家進行處理的大小內(nèi)外事務(wù)。

（三）不干涉內(nèi)政原則的例外

1.安理會維持和平與制止侵略的職權(quán)

出于特殊情況的考慮，《聯(lián)合國憲章》第2條第7款規(guī)定將憲章第七章 “對于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應(yīng)付辦法”排除在不干涉內(nèi)政原則之外。憲章第七章規(guī)定了聯(lián)合國安理會具有維持和平與制止侵略的職權(quán)。從第41條和42條的規(guī)定看出，在現(xiàn)有國際法體制之下，為了恢復(fù)或維持國際和平與安全，聯(lián)合國安理會被授權(quán)采取非武力強制措施和武力措施，構(gòu)成不干涉內(nèi)政原則的第一個例外。

2.自衛(wèi)權(quán)不能構(gòu)成不干涉內(nèi)政原則之例外

《憲章》第51條規(guī)定“聯(lián)合國任何會員國受武力攻擊時，在安全理事會采取必要辦法以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利”。一些學(xué)者認(rèn)為自衛(wèi)權(quán)行使也是一種例外，并將《憲章》第51條對自衛(wèi)權(quán)的陳述進行了擴張解釋，比如“對違法行為之報復(fù)” 為不干涉內(nèi)政原則例外的主張，另有“反干涉的權(quán)利”等說法。但《憲章》第51條的規(guī)定是否意味著憲章賦予一國出于自衛(wèi)的目的而“打擊報復(fù)”的權(quán)利？筆者認(rèn)為并不能推知。

首先，從自衛(wèi)權(quán)的定義來看，憲章中規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)是國家使用武力反擊外來武力攻擊的權(quán)利，關(guān)系到自衛(wèi)國本身的領(lǐng)土和主權(quán)完整，并不必然牽涉攻擊國相關(guān)內(nèi)政。

其次，從自衛(wèi)權(quán)行使要滿足的條件來看，自衛(wèi)權(quán)是為國際社會大多數(shù)國家所承認(rèn)并為憲章進一步確認(rèn)的國家的固有權(quán)利。一國自衛(wèi)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)在該國正在受到武力攻擊，并且在聯(lián)合國安理會采取為了維持國際和平與安全的必要辦法之前進行，而且必須遵守國際法上的必要性和比例性原則。與此同時，《憲章》第2條和第51條的規(guī)定闡釋了禁止非法使用武力原則的例外情形，也是對一國自衛(wèi)權(quán)行使之條件和必要限度的側(cè)面規(guī)范。

再次，預(yù)先性自衛(wèi)并沒有在國際法上得到普遍承認(rèn)。學(xué)者們對于自衛(wèi)權(quán)的擴張解釋與預(yù)先性自衛(wèi)的含義有著相似之處。預(yù)先性自衛(wèi)通常指國家在武力攻擊實際開始之前對迫近的武力攻擊或武力攻擊威脅事先采取的武力行動。一方面，預(yù)先性自衛(wèi)在危險還沒有達(dá)到迫近和緊急程度的情況下便“大打出手”，并不符合現(xiàn)有國際法規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)的行使條件，超出了自衛(wèi)權(quán)的必要限度；另一方面，對預(yù)先性自衛(wèi)的承認(rèn)會導(dǎo)致對自衛(wèi)權(quán)濫用的縱容，極易成為干涉他國內(nèi)政的“借口”，從而對不干涉內(nèi)政原則構(gòu)成威脅。

二、不干涉內(nèi)政原則下主權(quán)與人權(quán)的“博弈”

如前所述，內(nèi)政主要指本質(zhì)上屬于一國國內(nèi)管轄之事件。類似國內(nèi)私法領(lǐng)域的人格權(quán)的蓋然性主張，作為“一國國內(nèi)管轄事務(wù)”的內(nèi)政也應(yīng)當(dāng)具有一般性的特征，以明確列舉的方式難免會有所疏漏，因而內(nèi)政的界定往往是比較寬泛和模糊的。然而全球化時代深入發(fā)展，國際關(guān)系日益密切和復(fù)雜，內(nèi)政所包含的蓋然性內(nèi)容似乎在不斷“縮水”，一些曾經(jīng)專屬國內(nèi)管轄的事務(wù)卻日益成為國際法調(diào)整的對象，如反恐、毒品、環(huán)保、關(guān)稅、人權(quán)等。

需要說明的是，內(nèi)政所包含的內(nèi)容自身并沒有限縮，只是國際法的管轄范圍在發(fā)展完善中相對地“擴大”了。原則上講，一國內(nèi)政事務(wù)應(yīng)當(dāng)首先由國內(nèi)法管轄，而后才會考慮由國際法調(diào)整。但國際法的管轄范圍并沒有因此而得到絕對的確定，在國家之間具有合意的前提下，一國完全可以將其內(nèi)政“搬到”國際上來，成為國際法調(diào)整的對象。

然而上述情況也僅僅只是處于一種自愿下的可能，國際法調(diào)整范圍的擴大也可能使國際法主體基于自身利益，援引國際法管轄事項，對他國事務(wù)進行干涉。從現(xiàn)實來看，這種違背意志的強行介入比自愿情況發(fā)生得更多。《聯(lián)合國憲章》第七章規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容便是其中之一，只不過被合法化了，但這也難以避免一國內(nèi)政受到不法干涉的危險。綜觀近年國際上發(fā)生的國際干涉事件，以人權(quán)對抗主權(quán)的不在少數(shù)，人權(quán)價值在某些實施干涉行為國的追捧下熠熠生輝。

（一）人道主義干涉

1.人道主義干涉概評

人道主義干涉（Humanitarian Intervention）是指：當(dāng)一國領(lǐng)土內(nèi)存在著有組織且大規(guī)模踐踏基本人權(quán)的行為，而該國政府卻無力制止此類行為或其事實上是此類行為的采取者、主使者或縱容者之時，國際社會在未經(jīng)該國同意的情況下所采取的針對該國政治權(quán)力機構(gòu)（即該國政府或國內(nèi)其他政治權(quán)力組織），旨在制止此類大規(guī)模踐踏人權(quán)行為和滿足該國人民最基本生存需要的強制性干預(yù)行動。

國際強行法賦予了各個國家必須履行相關(guān)人權(quán)保護的義務(wù)，即使該國并沒有接受或者簽訂有關(guān)方面的人權(quán)公約或者作出相關(guān)承諾。這種義務(wù)的設(shè)定，體現(xiàn)了國際法對人權(quán)的高度重視和保護，但也正是這種義務(wù)的設(shè)定，使得某些“醉翁之意不在酒”的干涉行為有了可乘之機，給國際法不干涉內(nèi)政原則帶來了極大的沖擊。

2.霸權(quán)下的單方面“人道主義干涉”違背不干涉內(nèi)政原則

由于人道主義干涉打開了國家主權(quán)事務(wù)的一個小缺口，致使其常常被霸權(quán)主義和強權(quán)政治盜用和濫用，從而成為霸權(quán)主義國家企圖干涉他國內(nèi)政的有力武器和借口，為其干涉他國內(nèi)政的國際法非法行為披上了絢麗的外衣。

應(yīng)當(dāng)明確，人權(quán)保護事項在本質(zhì)上也屬于一國主權(quán)范圍內(nèi)的事項。一國對于其公民的基本人權(quán)的保護是其義務(wù)也是一種具有相對排除性的權(quán)利。換言之，國際組織和任一國家不得隨意介入一國對其公民的人權(quán)保護行為當(dāng)中去。人權(quán)的國際保護應(yīng)當(dāng)是基于一國國內(nèi)現(xiàn)實上的嚴(yán)重保護不利才得以實施的，并且需要遵守一定的國際法規(guī)則。雖然對于國際法上的人權(quán)，甚至不需要各締約國同意并且承認(rèn)，該國便有義務(wù)履行其在國際人權(quán)法上所做的承諾。一旦一國違背了此項義務(wù)，其負(fù)有國際法上的責(zé)任。但是憲章同樣規(guī)定，未經(jīng)安理會批準(zhǔn)或授權(quán)的干涉活動都是單邊的、非法的。換言之，國際法也不允許其他國家單方面插手其內(nèi)政來制止該國的行為。

筆者認(rèn)為，國家作為國際法主要主體，是平等主體，原則上對本國國內(nèi)管轄事務(wù)享有絕對的排他的權(quán)利，這一點類似國內(nèi)私法上的所有權(quán)。以人道主義為幌子強行肆意干涉一國內(nèi)部事務(wù)在國際法上的意義，如同在民事法律關(guān)系中堂而皇之違反 “私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”原則一樣，是為法律所不允許的。以人道主義為借口干涉他國內(nèi)政的行為，是無視國家在國際法上的法律人格，侵犯了國家的自主權(quán)的行為，當(dāng)然違背了國際法上的主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則。

人權(quán)的全球化重視以及國際人權(quán)保護義務(wù)的設(shè)定，使得主權(quán)在人權(quán)的大肆宣揚下似乎黯然失色。的確，人權(quán)是人類生存和發(fā)展的權(quán)利，以犧牲人權(quán)維護主權(quán)的確為世界所反對，但這種情況只是一種可能，并不意味著主權(quán)與人權(quán)不可相容。在多數(shù)情況下，人權(quán)和主權(quán)是完全可以共同促進、共同發(fā)展的，且能夠為各自的持續(xù)提供基礎(chǔ)和保證。如果真出現(xiàn)前述情況，對人權(quán)的保護確系亟待解決，那么對他國事務(wù)進行干涉也應(yīng)當(dāng)做最狹義的限制解釋，經(jīng)過嚴(yán)格的國際法程序才能實行，甚至可以加入比例原則的評判方式。人道主義干涉的方式必然會造成對一國事務(wù)的插手，如果這種行為得到該國承認(rèn)或者由某一權(quán)威機構(gòu)授權(quán)，才會使其在程序上享有更可靠的正當(dāng)性。霸權(quán)下人道主義干涉的濫用違背了不干涉內(nèi)政原則，在侵犯被干涉國主權(quán)的同時，極有可能造成對該國人民基本權(quán)利的額外侵害，如保守戰(zhàn)爭之苦等。

（二）“保護的責(zé)任”的提出

上世紀(jì)90年代冷戰(zhàn)結(jié)束之后，世界各地因宗教、種族、貧窮等原因造成的局部沖突和災(zāi)難不斷增多、人道主義悲劇不斷涌現(xiàn)，人權(quán)的國際保護成為當(dāng)務(wù)之急?！氨Ｗo的責(zé)任”這一概念在新形勢下應(yīng)運而生。2001 年12 月，加拿大的“干預(yù)與國家主權(quán)國際委員會”（ICISS）提交了其研究報告——《保護的責(zé)任》。

“保護的責(zé)任”的提出有著深刻的歷史背景。針對不干涉內(nèi)政造成的窘境以及單邊干涉帶來的人道主義災(zāi)難，保護的責(zé)任似乎為主權(quán)和干涉搭建了一條較為“溫和”的橋梁。從字面上看，以“責(zé)任”代替“干預(yù)”，緩和了主權(quán)平等與干涉活動之間的尖銳矛盾，也道出了國際人權(quán)保護現(xiàn)狀的某些訴求。

從其內(nèi)容來看，保護的責(zé)任從另一角度來看國家主權(quán)，強調(diào)了國家對本國公民基本權(quán)利的保護負(fù)有責(zé)任。國家主權(quán)不僅僅體現(xiàn)了國家擁有的對內(nèi)最高權(quán)，也要求該國及其政府負(fù)有促進和保護人民的生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福等權(quán)利得以實現(xiàn)的義務(wù)?！叭嗣裰鳈?quán)”學(xué)說也為此提供了理論支撐——國家權(quán)力由人民掌握，國家的建立初衷則是建立一個能夠保證全體人民的生命、自由和財產(chǎn)的強有力的政府。

聯(lián)合國的相關(guān)人權(quán)小組報告和世界首腦會議通過的《成果文件》不但對保護的責(zé)任給予肯定與支持，也再次重申了此種行動必須具備的正當(dāng)性要件：即該種行動必須是在聯(lián)合國框架之下，由安理會根據(jù)具體的情況進行判斷和處置；除非萬不得已，不然應(yīng)當(dāng)盡量避免使用軍事或武力行動。由此可以看出，保護的責(zé)任及其相關(guān)概念與不干涉內(nèi)政原則的例外有著相通之處，最大的不同在于看待國家主權(quán)的角度。各國在“跨國”履行其人權(quán)保護義務(wù)和進行“跨國”人權(quán)保護行動之時，應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合國安理會作出決定和授權(quán)為首要前提。

三、結(jié)語

綜上所述，不干涉內(nèi)政原則作為國際法的基本原則，是每一個國家應(yīng)當(dāng)履行的國際法義務(wù)。針對不干涉內(nèi)政原則的例外行動，需經(jīng)過聯(lián)合國安理會的嚴(yán)格審議程序才能付諸實義務(wù)。自衛(wèi)權(quán)尤其是預(yù)先性自衛(wèi)并不能得到國際法的承認(rèn)，因而不能成為不干涉內(nèi)政原則的例外。針對人權(quán)的國際法保護問題，人道主義干涉本身存在一定的合理性，通過正當(dāng)程序的人道主義行動有利于世界范圍內(nèi)人權(quán)的保護。而霸權(quán)下的單邊的人道主義干涉則缺乏國際法支撐，構(gòu)成對不干涉內(nèi)政原則的違背。

臺灣地區(qū)是中國領(lǐng)土的一部分，是歷史意義和國際法意義上的事實，是中美聯(lián)合公報的重中之重，也是中國和其他國家建立外交關(guān)系的基礎(chǔ)。其內(nèi)部事務(wù)及其中國政府與臺灣地區(qū)當(dāng)局之間的事務(wù)均屬于中國內(nèi)政。中國不存在構(gòu)成不干涉內(nèi)政原則例外成立的任何情形，因而所有以保護基本人權(quán)和其他任何其他理由為借口的妄圖單方面干涉臺灣問題的任一國家的行為和言論，都是對于“一個中國”事實的無視，對國際法上不干涉內(nèi)政原則的違反，也是對《聯(lián)合國憲章》的公然性挑戰(zhàn)。中國歷來重視同其他國家的和諧共處，卻絕不意味著會對我國的主權(quán)進行犧牲。

在霸權(quán)主義和強權(quán)政治仍然存在的今天，國際社會在堅持不干涉內(nèi)政原則的基礎(chǔ)之上還應(yīng)當(dāng)特別防范披上“人權(quán)保護”外衣的霸權(quán)主義妄圖干涉他國內(nèi)政的企圖，以保證任一國家的國家安全和國際秩序的穩(wěn)定。

注釋：

劉蕊.論國際法上的不干涉內(nèi)政原則.法制與社會.2009（1）.

史達(dá)心.試論不干涉內(nèi)政原則的實質(zhì)及其在當(dāng)代的發(fā)展.安徽大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.1986（1）.

1823年，美國總統(tǒng)門羅在國會發(fā)表國情咨文，提出“美國不干涉任何歐洲國家的內(nèi)部事務(wù)，但也不能坐視歐洲國家對南美洲各國之干涉?！?/p>

夏林華.論國際法上的不干涉內(nèi)政原則及其例外.經(jīng)濟與社會發(fā)展.2007，5（11）.150.

賀鑒.“人道主義干涉”對國際法基本原則的沖擊.河北法學(xué).2006，24（11）.轉(zhuǎn)引自O(shè)ppenheims International law. 9th edition， v01.1， Introduction and Part I，edited by Robert Jennings and Arthur Watts， London：HarIow Essex，1992.430- 432.

參考文獻(xiàn)：

[1]程曉霞、余民才主編.國際法.中國人民大學(xué)出版社.2011.

[2]李伯軍.不干涉內(nèi)政原則研究——國際法與國際關(guān)系分析.湘潭大學(xué)出版社.2010.

[3][英]詹尼斯·瓦茨修訂.王軼崖，等譯.奧本海國際法（第9版）.中國大百科全書出版社.1995.

[4] 時殷弘、沈志雄.論人道主義干涉及其嚴(yán)格限制——一種側(cè)重于倫理和法理的闡析.現(xiàn)代國際關(guān)系.2001（8）.

[5]張愛寧.國際人權(quán)法的晚近發(fā)展及未來趨勢.當(dāng)代法學(xué).2008，22（6）.