居民生活垃圾分類處置存在的問題和建議

2017年3月30日，國(guó)家發(fā)改委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求46個(gè)城市的公共機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，2020年底生活垃圾回收利用率達(dá)35%以上。推行生活垃圾源頭分類投放和收運(yùn)處理，是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無(wú)害化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是建設(shè)美麗中國(guó)的重要舉措之一。對(duì)于《實(shí)施方案》要求的公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，只要加強(qiáng)管理，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)應(yīng)該沒有問題。但對(duì)于居民生活垃圾的分類，雖經(jīng)過(guò)全國(guó)8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”（北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳、廈門、桂林）17年的探索實(shí)踐，效果并不理想。為此，我們成立了專題調(diào)研組，就目前我國(guó)居民生活垃圾分類情況到云南、廣東進(jìn)行調(diào)研，聽取了省市、區(qū)縣地方政府的介紹，深入到垃圾處理廠、住宅小區(qū)、大件垃圾拆解廠等地實(shí)地考察，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、我國(guó)生活垃圾分類收集現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國(guó)居民生活垃圾分類有兩種方式：一是試點(diǎn)社區(qū)生活垃圾源頭分類，二是垃圾處理廠內(nèi)機(jī)械分選和人工分選。

（一）社區(qū)垃圾分類試點(diǎn)情況良好

當(dāng)?shù)卣虻刂埔酥贫ň用裆罾诸愔改希ㄟ^(guò)設(shè)立宣傳欄、垃圾分類督導(dǎo)員、垃圾分類投放智慧平臺(tái)、積分兌換獎(jiǎng)勵(lì)等方式，引導(dǎo)居民正確投放。比如有的社區(qū)引進(jìn)社會(huì)資本，采用“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”系統(tǒng)，效果良好。該系統(tǒng)包括智能垃圾分類箱（分可回收物、其他垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾四種）、垃圾分類監(jiān)管平臺(tái)、積分兌換平臺(tái)（包括網(wǎng)上商品兌換和線下的便民服務(wù)站商品兌換），通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和自動(dòng)化技術(shù)的運(yùn)用，在居民垃圾分類投遞的行為引導(dǎo)上更加簡(jiǎn)單。每戶有專屬二維碼，可實(shí)現(xiàn)垃圾的溯源，如果居民投遞錯(cuò)誤，則會(huì)被扣除相應(yīng)數(shù)量的積分，以此引導(dǎo)居民分類習(xí)慣的建立。為適應(yīng)年輕人的使用習(xí)慣，除了使用系統(tǒng)配發(fā)的智能卡，領(lǐng)取垃圾袋、投遞垃圾時(shí)開啟相應(yīng)垃圾箱，還可用手機(jī)掃描箱體上的二維碼。有的社區(qū)免費(fèi)發(fā)放可生物降解的塑料袋，鼓勵(lì)居民單獨(dú)收集廚余垃圾，社區(qū)還推出垃圾分類積分寶，定期定點(diǎn)回收紙張、金屬、塑料、玻璃、織物等可回收垃圾，并設(shè)置大件垃圾收集處和專門容器獨(dú)立儲(chǔ)存電池、燈泡燈管等有害垃圾。

（二）生活垃圾處理廠垃圾分選效果良好

目前我國(guó)生活垃圾整體上仍然延用傳統(tǒng)的混裝、混收、混運(yùn)模式，垃圾的處理方式以衛(wèi)生填埋和焚燒為主，也有部分垃圾處理廠通過(guò)“機(jī)械+人工”的分選方式，將可回收物在廠內(nèi)回收后綜合利用，有機(jī)物制作有機(jī)基肥，不可回收物進(jìn)行衛(wèi)生填埋，從而實(shí)現(xiàn)垃圾的資源化綜合處理。

二、我國(guó)生活垃圾分類推進(jìn)工作取得的主要成就

目前全國(guó)在垃圾分類制度試點(diǎn)試驗(yàn)地區(qū)已經(jīng)取得了一些重要成果。一是制度建設(shè)已積累了經(jīng)驗(yàn)。深圳市作為最早實(shí)行垃圾分類試點(diǎn)的城市頒布了《深圳市住宅區(qū)（城中村）生活垃圾分類設(shè)施設(shè)置及管理要求》，在住宅區(qū)（城中村）設(shè)置統(tǒng)一規(guī)范的有害垃圾（電池、燈管）、可回收物（玻璃、金屬、塑料、紙類）、大件垃圾（年花年桔）、廢舊織物等生活垃圾分類設(shè)施，物業(yè)管理企業(yè)負(fù)責(zé)小區(qū)內(nèi)各類垃圾的分類收集和暫存，各區(qū)政府委托專業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)各類垃圾的分類運(yùn)輸和處理，正因如此，深圳走在了全國(guó)垃圾分類試點(diǎn)的前列。二是“兩網(wǎng)融合”實(shí)踐效果明顯。2016年7月成立的北京市城市管理委員會(huì)將“再生資源回收”納入管理職能范圍，垃圾分類回收與再生資源回收“兩網(wǎng)融合”把原有兩個(gè)體系從源頭投放、收運(yùn)系統(tǒng)、處置處理末端三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)投放站點(diǎn)的整合統(tǒng)一、作業(yè)隊(duì)伍的整編、設(shè)施場(chǎng)地的共享等，進(jìn)一步方便居民分類投放、交售廢品，使不同類型垃圾得到循環(huán)、再生利用和合理處置處理。三是依托新技術(shù)、新手段的“互聯(lián)網(wǎng)+……”垃圾分類機(jī)制在積極探索。廣州、深圳等城市靈活結(jié)合大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)化等技術(shù)，整合涵蓋環(huán)保運(yùn)營(yíng)企業(yè)、住宅小區(qū)物業(yè)管理處、非政府公益組織團(tuán)體、學(xué)校和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的力量，打造全社會(huì)力量參與的“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”開放式公益平臺(tái)，有效推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”工作，逐步構(gòu)建可減量、可資源化利用的生活垃圾回收處理模式。江西省鷹潭市圍繞“智慧新城”建設(shè)，引入“互聯(lián)網(wǎng)+智慧環(huán)衛(wèi)”，創(chuàng)造性地將城區(qū)“智慧城管”平臺(tái)與農(nóng)村“智慧環(huán)衛(wèi)”平臺(tái)有機(jī)結(jié)合，將垃圾桶、收集站、運(yùn)輸車、灑水車等設(shè)備集成在一套數(shù)字化管理平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程“數(shù)字化、視頻化”定位監(jiān)控，讓農(nóng)村垃圾“無(wú)處藏身”。

以上成就令人欣慰，但是毋庸置疑，我國(guó)全面推進(jìn)生活垃圾分類處置工作仍存在不少的問題。

三、我國(guó)生活垃圾分類處置制度推進(jìn)中存在的主要問題

（一）垃圾數(shù)量激增，處理能力堪憂

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，垃圾的產(chǎn)生量還在不斷加大，但與之相匹配的垃圾處理能力卻有待提高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾的實(shí)際產(chǎn)生量為4—5億噸，而截止到2015年我國(guó)的生活垃圾處理能力僅為2.8億噸，“垃圾圍城”“垃圾圍村”現(xiàn)象屢見不鮮。據(jù)2013年住建部的一項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)三分之二的城市被垃圾包圍，四分之一的城市已沒有合適場(chǎng)所堆放垃圾，垃圾存放累計(jì)侵占土地超過(guò)80萬(wàn)畝。中再生協(xié)會(huì)專家組通過(guò)實(shí)地調(diào)研及查閱相關(guān)部門資料發(fā)現(xiàn)，2010年，全國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)生量2.21億噸，到2015年，全國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)到3.1億噸，5年間城市生活垃圾平均年增長(zhǎng)7.54%，其中2014年比2013年同比增長(zhǎng)8.2%。農(nóng)村的情況也不容樂觀，據(jù)衛(wèi)生部調(diào)查顯示，農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量每人每天可達(dá)0.86公斤，年垃圾產(chǎn)生量達(dá)3億噸。近三年來(lái)，生活垃圾產(chǎn)生量仍然保持了不斷上漲的趨勢(shì)。其中，北京兩年生活垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)了118.6萬(wàn)噸。近五年來(lái)我國(guó)生活垃圾處理能力不斷提高，但總的來(lái)說(shuō)處理能力還有很大缺口。據(jù)住建部門資料和專家調(diào)查顯示，雖然2010年生活垃圾產(chǎn)生量、生活垃圾處理能力由60.55萬(wàn)噸/天、45.7萬(wàn)噸/天，增長(zhǎng)到2015年的117萬(wàn)噸/天和72.46萬(wàn)噸/天，處理能力缺口仍由14.8萬(wàn)噸/天擴(kuò)大到44.54萬(wàn)噸/天。2017年2月，環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》顯示，我國(guó)仍有40%的建制村垃圾收集處理設(shè)施缺失，村鎮(zhèn)垃圾污染“臟亂差”問題依然突出，不僅占用大量寶貴的農(nóng)業(yè)用地，還容易滋生病菌，對(duì)地下水、土壤甚至大氣造成污染，嚴(yán)重危及生態(tài)環(huán)境安全和居民健康。

（二）公眾垃圾分類主體意識(shí)弱，分類投放參與率低

垃圾分類是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要公民參與、企業(yè)加盟及政府決策。但作為生活垃圾的產(chǎn)生者，很多公眾仍缺乏主體責(zé)任意識(shí)，認(rèn)為是政府的事情，垃圾分類多年來(lái)“政府熱，居民冷”的現(xiàn)象普遍存在。另外，很多地方簡(jiǎn)單地按照可回收、不可回收垃圾或者可燃、不可燃垃圾的分類方法，也讓居民看不懂而無(wú)所適從。居民分類投放的參與率較低、準(zhǔn)確率較低，成為制約垃圾分類制度實(shí)施效果的突出問題，是我國(guó)垃圾分類的明顯短板。

（三）配套設(shè)施不完備，“先分再混”問題突出

垃圾分類處理涉及分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理和分類利用，需要環(huán)環(huán)緊扣，任何一環(huán)節(jié)的失位，都會(huì)影響垃圾分類處理的整體效果。居民小區(qū)收運(yùn)垃圾的一種常見模式是由物業(yè)車輛將垃圾運(yùn)至小區(qū)附近的垃圾樓，再由環(huán)衛(wèi)車輛運(yùn)至垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站進(jìn)行集中，最后運(yùn)至垃圾最終的處理場(chǎng)所。而目前大多數(shù)城市分類垃圾運(yùn)輸車輛不足，或終端處理模式和垃圾分類不匹配，即使垃圾做了分類，后續(xù)運(yùn)輸和處理也會(huì)混合在一起，打擊了居民參與垃圾分類的積極性。

（四）終端處理設(shè)施落地難，鄰避效應(yīng)明顯

廢舊物資分揀回收站、垃圾處理廠的建設(shè)是垃圾資源化利用和無(wú)害化處理的關(guān)鍵，但在選址落地方面遇到了較大的困難，直接影響生活垃圾綜合利用和處置能力，進(jìn)而影響生活垃圾分類制度的推進(jìn)。

（五）垃圾分類資金需求大，資金保障不足

生活垃圾分類和管理需要配置大量的分類收集容器、配備專門的分類收運(yùn)車輛、構(gòu)建專門的分類垃圾處置場(chǎng)所（設(shè)施），以及對(duì)各試點(diǎn)單位進(jìn)行補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，都需要投入較大的經(jīng)費(fèi)，目前主要的投資在終端的垃圾處理廠，處于前段的垃圾分類資金面臨較大的壓力。

（六）垃圾分類法律法規(guī)不健全，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

我國(guó)垃圾分類回收工作的相關(guān)法律體系中并沒有專門規(guī)定垃圾分類回收的法律條文。垃圾分類回收管理法律體系，主要依托于其他法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)，主要是《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《城市生活垃圾管理辦法》等法律?！吨腥A人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是從“提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生、保護(hù)和改善環(huán)境”等清潔生產(chǎn)角度提到垃圾管理問題的，雖然清潔生產(chǎn)是減少城市生活垃圾的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但該法未能涵蓋城市生活垃圾分類回收的各個(gè)環(huán)節(jié)。日本從1954年頒布《公共清潔法》開始，經(jīng)過(guò) 60 多年的發(fā)展，形成了以一部基本法，兩本綜合性法，六部專項(xiàng)法為依托的垃圾分類、減量化處理的法律體系。而我國(guó)目前專門涉及到垃圾分類問題的法律法規(guī)文件，也過(guò)于原則籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。除廣州、南京等少數(shù)城市外，目前很少有城市對(duì)居民不分類進(jìn)行處罰的法規(guī)，即使有法規(guī)，分類涉及每個(gè)家庭，居民普遍有“法不責(zé)眾”心理，實(shí)際處罰方面也面臨取證難、執(zhí)行難等問題。這就造成垃圾分類制度推行多年依然進(jìn)展不大，原地踏步的重要原因。

（七）缺乏專門管理機(jī)構(gòu)，管理責(zé)任不能落到實(shí)處

我國(guó)沒有一個(gè)專門的管理機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)垃圾資源化進(jìn)行負(fù)責(zé)。政府負(fù)責(zé)垃圾分類工作的部門較多，城管局負(fù)責(zé)主體工作；建設(shè)局負(fù)責(zé)收運(yùn)處置工作；環(huán)保局負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)廢舊織物、電子垃圾專項(xiàng)分流工作；商務(wù)局負(fù)責(zé)廢舊物品回收、再生資源利用等工作，如此分類，政出多門，使得垃圾分類工作行政效率低、責(zé)任難以厘清。

可見，垃圾分類是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)“掉鏈子”，分類效果都會(huì)大打折扣。

四、全面推進(jìn)我國(guó)生活垃圾分類處置的建議

（一）加強(qiáng)源頭垃圾減量化治理力度

通過(guò)向生產(chǎn)商收費(fèi)的方式，從源頭減少生活垃圾的產(chǎn)生。生產(chǎn)商應(yīng)對(duì)產(chǎn)品全壽命周期負(fù)責(zé)，根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，按照廢棄物的重量、種類、可回收程度等標(biāo)準(zhǔn)交費(fèi)，可以約束生產(chǎn)商盡量不采用不可回收利用的材料，盡量減少過(guò)度包裝等問題。

（二）加強(qiáng)垃圾分類宣傳教育

要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公眾行動(dòng)”的原則，加強(qiáng)垃圾分類公眾宣傳和輿論引導(dǎo)，通過(guò)多種途徑和方式，如利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、宣傳欄、指導(dǎo)手冊(cè)等載體，向公眾廣泛深入宣傳垃圾分類及其操作步驟等相關(guān)知識(shí)；把垃圾分類知識(shí)納入中小學(xué)、幼兒園教育內(nèi)容，并寓教于樂，引導(dǎo)孩子將正確的垃圾分類貫穿于日常行為。

（三）建立和終端處理模式相匹配的分類

垃圾分類主體涉及千家萬(wàn)戶，應(yīng)根據(jù)地區(qū)生活垃圾特點(diǎn)、垃圾終端處理模式和公眾認(rèn)知水平，制定簡(jiǎn)單易辨的分類種類和操作方法。同時(shí)，分類不宜過(guò)細(xì)，分類越細(xì)，操作難度越大，成本越高、效率越低。對(duì)已普遍設(shè)立廚余垃圾資源化設(shè)施的地區(qū)，應(yīng)發(fā)放可降解塑料袋，鼓勵(lì)對(duì)廚余等易腐垃圾進(jìn)行單獨(dú)分類。通過(guò)分類提高回收利用率，減少進(jìn)入終端處理設(shè)施的生活垃圾，減輕終端處理設(shè)施的處理壓力。

（四）推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”收運(yùn)模式

通過(guò)對(duì)垃圾收集點(diǎn)的數(shù)字化監(jiān)控和大數(shù)據(jù)云計(jì)算平臺(tái)的創(chuàng)立，實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾分類、回收、運(yùn)輸、調(diào)配的信息采集、分析、應(yīng)答、反饋，構(gòu)建高效、先進(jìn)、環(huán)保的生活垃圾分類收運(yùn)體系，促進(jìn)人員、車輛等資源合理配置，提升資源化水平和居民垃圾分類的積極性，并為當(dāng)前垃圾管理乃至今后的垃圾處理處置規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持。

（五）促進(jìn)生活垃圾分類與再生資源回收“兩網(wǎng)融合”

再生資源回收系統(tǒng)屬于商務(wù)部門管理，生活垃圾回收系統(tǒng)屬于市政部門管理，分開運(yùn)行導(dǎo)致垃圾分類未能形成合力。同時(shí)，因生活水平提高、廢品價(jià)格波動(dòng)等原因，我國(guó)廢品回收從業(yè)人員有所減少，2015年全國(guó)各類回收站近30萬(wàn)個(gè)，比2014年銳減5萬(wàn)個(gè)，回收人員一年內(nèi)減少300多萬(wàn)人。因此，可通過(guò)扶持相關(guān)廢品回收企業(yè)、提高廢品回收價(jià)格等舉措，用經(jīng)濟(jì)手段擴(kuò)大廢品回收種類、整合回收隊(duì)伍和設(shè)施。如對(duì)廢品回收的主力軍——拾荒者可以參照巴西模式，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理和合理化引導(dǎo)，成立拾荒者協(xié)會(huì)，對(duì)拾荒者進(jìn)行社團(tuán)式的規(guī)范管理，也可以將拾荒者掛靠到家政公司之下，讓拾荒者統(tǒng)一著裝家政公司的工作服，由家政公司根據(jù)拾荒者撿到垃圾數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行績(jī)效考核，支付相應(yīng)的工資報(bào)酬。

（六）提高精細(xì)化管理能力

嚴(yán)格廢舊回收行業(yè)和垃圾處理廠的日常管理，確保污染物達(dá)標(biāo)排放，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，將垃圾循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造成向市民開放的宣傳教育基地，打消市民對(duì)垃圾焚燒廠的疑慮，緩解公眾的“鄰避心理”，促進(jìn)垃圾處理設(shè)施的順利落地。

（七）引導(dǎo)民間資本進(jìn)入垃圾分類處置產(chǎn)業(yè)

垃圾分類的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，要完善投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)、資本參與到垃圾分類全過(guò)程。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，采取特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等多種運(yùn)營(yíng)方式，通過(guò)公開招標(biāo)引入專業(yè)化服務(wù)公司，提升垃圾分類回收和處理水平。

（八）完善垃圾分類處置的法律法規(guī)，構(gòu)建全過(guò)程運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系

適時(shí)啟動(dòng)法規(guī)修訂，進(jìn)一步提高法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，明確國(guó)家、地方、企業(yè)和個(gè)人在生活垃圾分類中應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)，明確行政主管部門的監(jiān)督管理責(zé)任，明確企業(yè)回收利用廢棄物的義務(wù)。同時(shí)，制定垃圾分類處罰計(jì)費(fèi)辦法，對(duì)于違法行為視程度不同給予制裁甚至追究刑事責(zé)任。