監(jiān)察體制改革的深層意蘊

陳朋

經(jīng)十三屆全國人大第一次會議表決通過的憲法修正案，確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的法律地位，為深化國家監(jiān)察體制改革、保證監(jiān)察委員會履職盡責提供了根本遵循。建立權(quán)威、高效的監(jiān)察體制，是以習近平同志為核心的黨中央梳理總結(jié)管黨治黨、制度反腐經(jīng)驗教訓，準確研判新時代廉政治理發(fā)展規(guī)律而作出的頂層設(shè)計，蘊含著深層的政治邏輯。

其一，宣告了腐敗治理永遠沒有“休止符”。對正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟雙重轉(zhuǎn)型且面臨著多重風險的中國而言，如何消除腐敗存量、遏制腐敗增量，是必須破解的重大難題。在這個過程中，人們逐漸認識到腐敗治理不僅是出于鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的現(xiàn)實考慮，而且是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的政治行為。因此，通過對過去腐敗治理策略及其成效的深刻檢視，黨的十八大報告提出：“始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，堅決查處大案要案。不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸?！睆娏业姆锤庾R迅速轉(zhuǎn)化為實際行動。十八大以來，中國共產(chǎn)黨通過重拳出擊創(chuàng)造了史無前例的反腐成績單。一系列的數(shù)據(jù)說明，近年來腐敗治理成效是巨大的，但是，形成“不敢腐”只是第一步，真正實現(xiàn)“不想腐”“不能腐”還需要長遠謀劃和做好頂層設(shè)計。實際上，對于腐敗治理而言，“懲治+制度”才是最有效的方略。因此，在深入推進反腐敗斗爭的關(guān)鍵時刻，黨中央審時度勢提出推進國家監(jiān)察體制改革，這既是健全完善黨和國家監(jiān)察體系的重大戰(zhàn)略決策，也展現(xiàn)出黨一以貫之推進社會革命和自我革命的決心。統(tǒng)籌謀劃監(jiān)察體制改革，實際上就是努力實現(xiàn)既完善黨內(nèi)自我監(jiān)督又加強對國家機器監(jiān)督的重要目標，充分彰顯出深入推進全面從嚴治黨的內(nèi)在要求。這種“一體兩面”式的監(jiān)督實踐探索告訴人們：腐敗治理不存在歇一歇、松口氣的問題，反腐敗斗爭永遠沒有“休止符”，只會不斷向縱深推進。

其二，意味著橫向到邊的權(quán)力監(jiān)督體系正逐漸形成。從本質(zhì)意義上講，權(quán)力是人們用來治理公共事務(wù)的手段和工具，公共性是重要屬性。但是，它亦具有擴張性和自利性，尤其是權(quán)力在缺乏外界監(jiān)督制約下極可能被濫用。因此，就必須對權(quán)力進行監(jiān)督制約，以防滋生腐敗。作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨自執(zhí)政伊始就重視對權(quán)力的監(jiān)督制約，隨著腐敗治理的不斷深入，更是意識到要對權(quán)力進行全方位的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革就是探索如何實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機融合，努力實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的協(xié)同并進，紀律規(guī)矩與法律制度的無縫對接，進而著力解決行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散、整合效度不高、體系不健全等問題，以實現(xiàn)對公職人員監(jiān)督的全覆蓋。比如，在我國公務(wù)員隊伍中，80%以上的人是黨員，在縣處級以上領(lǐng)導干部中，黨員比例則占95%以上。對于這支龐大的黨員干部隊伍，當然要加強黨內(nèi)監(jiān)督，但是同樣也不能忽視對非黨員身份的公職人員的監(jiān)督。因此，在加強黨內(nèi)監(jiān)督的同時必須重視對國家機關(guān)的監(jiān)督，引導所有公職人員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)。而且，從權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在邏輯看，對國家機關(guān)的監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督具有極大差異性，它不像黨內(nèi)監(jiān)督那樣直接，而必須通過法律載體來實施，這個載體就是監(jiān)察體系。它能把黨對腐敗治理的主張和取向轉(zhuǎn)化為國家反腐敗斗爭的意志和行動，進而實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的雙管齊下。所以，從這個意義上講，監(jiān)察體制改革是對權(quán)力監(jiān)督體系的橫向拓展。在這個監(jiān)察體系下，國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)有機統(tǒng)一：黨內(nèi)監(jiān)督主要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀問責的作用，堅持紀在法前；國家監(jiān)察則依法監(jiān)察所有公職人員遵紀守法情況，尤其是結(jié)合查案辦案，幫助相關(guān)單位堵塞漏洞，真正實現(xiàn)對全體公職人員勤政廉政的監(jiān)督全覆蓋。事實證明，健全完善監(jiān)督體系的效果是顯見的。比如，監(jiān)察體制改革以后，北京市監(jiān)察對象達到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對象達到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對象達到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。這是對監(jiān)督體系拓展完善的最直觀反應。

其三，映射出權(quán)力為人民所監(jiān)督的本質(zhì)屬性。習近平總書記指出，社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主。而要保障人民當家作主，就必須保障人民的合法權(quán)益不受侵害。其中重要的一個方面就是要強化對公共權(quán)力的監(jiān)督制約，確保人民群眾可以通過法治途徑監(jiān)督國家機關(guān)及其公職人員廉潔從政。不可否認，原有的監(jiān)督體系在這方面確實發(fā)揮了積極作用，但是同樣不能忽視在反腐敗斗爭中所存在的多頭負責、信息阻隔、溝通不暢、銜接缺失等問題，這些問題使得人民群眾對權(quán)力的監(jiān)督制約難以得到有效落實。監(jiān)察體制改革從堅定維護人民群眾監(jiān)督權(quán)出發(fā)，集約行政與司法職能，特別是整合發(fā)現(xiàn)、受理、證實腐敗行為的執(zhí)法資源，改變?nèi)罕娕e報信息不暢、查證效率不高等弊端，保障人民群眾監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)得到有效落實，更好地體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的本質(zhì)屬性。

其四，彰顯出憲法賦予監(jiān)察委員會的重要地位。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。新修訂的憲法專門增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，并就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、組織架構(gòu)、任期任屆、領(lǐng)導體制和工作機制等重要問題作出明確規(guī)定，為監(jiān)察委員會的機構(gòu)建立、組織運行、履職履責等提供了根本依據(jù)。修改憲法是黨和國家政治生活中的一件大事，其意義巨大、影響深遠。新修訂的憲法中專門增設(shè)“監(jiān)察委員會”，既是對我國政治權(quán)力架構(gòu)、政治體制機制的重大調(diào)整，也是對國家監(jiān)察體制改革作出的重大頂層設(shè)計，具有堅實的政治基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)和充分的法理支撐。習近平總書記強調(diào)，要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，使改革和法治同步推進。通過憲法的地位來明確規(guī)定監(jiān)察委員會的性質(zhì)地位，必將使國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法于憲有源，從而為加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導提供根本法保障。

（作者系江蘇省社科院中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員）