民族自治地方政府立法的定位與完善探析

摘要：完善民族自治地方政府立法是民族法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)民族自治地方政府立法尚存在立法自治權(quán)行使不足、與同級(jí)人大的立法權(quán)限混淆不清、地方立法主體擴(kuò)張后立法能力不足、立法質(zhì)量有待提升等問(wèn)題。為此，必須從以下方面完善民族和自治地方政府立法工作：充分行使統(tǒng)一前提下的自治立法權(quán)，明確民族自治地方人大立法與政府立法的關(guān)系，加強(qiáng)民族地區(qū)設(shè)區(qū)的市政府的立法，提升民族自治地方政府立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；民族自治；地方政府立法；完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D92184文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）03-0080-07

基金項(xiàng)目：廣西民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心科研項(xiàng)目“民族地區(qū)立法問(wèn)題研究”（2015Z002）；廣西民族大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目“廣西設(shè)區(qū)的市立法問(wèn)題研究”（2016MDYB002）的階段性成果之一。

作者簡(jiǎn)介：彭振（1985-），男，廣西桂林人，廣西民族大學(xué)法學(xué)院民族法學(xué)研究院研究員，民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院民族法學(xué)方向博士生，主要從事民族法學(xué)研究。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，協(xié)調(diào)和均衡各方利益和選擇，推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化，不僅要加強(qiáng)國(guó)家立法、民族自治地方人大立法力度，也要完善民族自治地方政府立法，構(gòu)建全方位的民族法治體系。改革開(kāi)放40年來(lái)，民族地區(qū)政府立法對(duì)促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整各種利益關(guān)系都發(fā)揮了重要作用。關(guān)于民族自治地方立法問(wèn)題的理論與實(shí)證研究，學(xué)界已經(jīng)從民族法學(xué)、立法學(xué)等方面進(jìn)行了較為全面的研究。康耀坤系統(tǒng)總結(jié)了建國(guó)以來(lái)我國(guó)民族立法的經(jīng)驗(yàn)，提出要“正確處理好民族政策與民族立法之間的關(guān)系”[1]。胡紀(jì)平則認(rèn)為：“制定完整的民族法規(guī)體系的環(huán)境尚不完全具備。”[2]宋才發(fā)認(rèn)為：“民族自治地方政府自治權(quán)是民族區(qū)域自治權(quán)的載體和核心?！盵3]謝尚果提出：“要不斷促進(jìn)民族自治地方依法行政。”[4]張文山提出：“自治條例和單行條例是通往自治的橋梁?！盵5]朱玉福提出：“民族區(qū)域自治法制是自治權(quán)的重要保障?！盵6]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民族立法已經(jīng)取得了巨大成績(jī)，但與全面推進(jìn)依法治國(guó)的高要求、高標(biāo)準(zhǔn)相比，民族法治建設(shè)還存在一些問(wèn)題。對(duì)于民族地區(qū)法治建設(shè)的研究，學(xué)界仍然主要集中在自治條例、單行條例等民族自治地方人大立法上，對(duì)于民族自治地方政府立法的關(guān)注相對(duì)較少。民族自治地方政府在自治機(jī)關(guān)中居于核心地位，其立法涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，在數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了同級(jí)人大立法，在實(shí)施和發(fā)展民族區(qū)域自治制度中發(fā)揮著重要作用，是推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化的關(guān)鍵。盡管已有的學(xué)術(shù)研究成果已經(jīng)為我們清晰地勾勒了民族自治地方立法的基本體系和內(nèi)容，但當(dāng)前民族自治地方政府立法的地位和功能如何確定？怎樣進(jìn)行改革和完善？如何進(jìn)一步完善并發(fā)揮它在民族事務(wù)治理法治化中的作用？這些問(wèn)題還需要進(jìn)一步分析和明確。本文將以既有學(xué)術(shù)研究為基礎(chǔ)，圍繞這些問(wèn)題展開(kāi)進(jìn)一步的探討。

一、民族自治地方政府立法是法治與自治的有機(jī)統(tǒng)一

民族自治地方政府立法有著自身特有的定位。民族自治地方政府立法是指民族自治地方人民政府，依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱“《憲法》”）和相關(guān)法律規(guī)定，依照法治、科學(xué)、民主等立法原則，制定、修改、廢止地方規(guī)范性法律文件的政府活動(dòng)。它是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成，也是實(shí)施民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容。

1.民族自治地方政府立法的法律淵源。無(wú)論《憲法》還是相關(guān)的法律法規(guī)，都對(duì)民族自治地方政府立法進(jìn)行了明確的規(guī)定。1984年頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱“《民族區(qū)域自治法》”），進(jìn)一步細(xì)化了民族區(qū)域自治的相關(guān)內(nèi)容，并詳細(xì)規(guī)定了民族自治機(jī)關(guān)自治立法權(quán)。其第4條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策?！盵7]882015年的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱“《立法法》”）賦予自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府等地方政府主體根據(jù)法律、行政法規(guī)和相關(guān)的法規(guī)規(guī)范，制定規(guī)章。包括如下兩個(gè)方面：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；二是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)[8]144。民族自治地方政府立法權(quán)并不是橫空出現(xiàn)的，它有著自身的法律依據(jù)和合理性。當(dāng)前，民族自治地方立法環(huán)境處于歷史上最好的水平，而民族自治地方政府如何充分行使這些立法權(quán)，則是新時(shí)期民族法治建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.民族自治地方政府立法的二元屬性。新中國(guó)成立后，民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)的基本政治制度在全國(guó)各少數(shù)民族聚居地逐步實(shí)行，伴隨法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，民族自治地方政府立法也得以發(fā)展和完善，而它在推進(jìn)民族區(qū)域自治和地方治理現(xiàn)代化中的二元屬性也愈加明顯，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，行政行為與立法行為的統(tǒng)一整體。關(guān)于民族自治地方政府立法的性質(zhì)，學(xué)界素有不同的看法。在2015年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）修改之前，大多數(shù)學(xué)者把政府立法的性質(zhì)劃歸為行政行為，認(rèn)為行政行為包括抽象行政行為與具體行政行為，抽象行政行為包括國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章的行為。但也有學(xué)者認(rèn)為，行政立法在性質(zhì)上是一種委任立法，不是行政行為而是憲法行為。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)把實(shí)際上屬于憲法行為的行政立法納入行政行為來(lái)討論，起因于王名揚(yáng)先生的觀點(diǎn)，后受英美行政法的影響，當(dāng)然也根植于行政立法的強(qiáng)勢(shì)現(xiàn)狀[9]。還有學(xué)者認(rèn)為，政府制定規(guī)章的行為屬于由《立法法》規(guī)制的立法行為，不是簡(jiǎn)單的行政行為[10]。2015年修改后的《行政訴訟法》已經(jīng)不再使用抽象行政行為和具體行政行為這兩個(gè)概念，統(tǒng)一使用“行政行為”；修改后的《立法法》也將政府制定規(guī)章的活動(dòng)納入其調(diào)整范圍。民族自治地方政府立法是中央政府立法的重要組成部分，立法主體為各級(jí)民族自治地方的人民政府，其立法活動(dòng)是人民政府行為的直接體現(xiàn)。如果從這個(gè)角度看，民族自治地方政府立法具有雙重屬性，既具有行政行為的基本特征，又屬于《立法法》調(diào)整的立法行為。

第二，一般地方政府立法權(quán)與民族自治地方自治立法權(quán)的有機(jī)結(jié)合。立法自治權(quán)是民族自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的核心，而民族自治地方人民政府不僅享有一般地方政府制定地方規(guī)章的立法權(quán)，還享有《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的立法自治權(quán)，包含了經(jīng)濟(jì)管理自治權(quán)、財(cái)稅管理自治權(quán)、人事管理自治權(quán)、民族語(yǔ)言文化管理自治權(quán)、自然資源開(kāi)發(fā)自治權(quán)等，以及根據(jù)本地方實(shí)際情況制定相關(guān)方針、政策的權(quán)利。民族自治地方政府立法僅限于民族自治地方政府根據(jù)本民族、本地區(qū)社會(huì)發(fā)展需要和特色而開(kāi)展的具體立法活動(dòng)。國(guó)家的立法往往是較為宏觀的，是作為一般性的原則來(lái)表達(dá)國(guó)家意志，不一定體現(xiàn)每個(gè)民族的特殊性，而民族自治地方政府則可以在自身權(quán)限內(nèi)把國(guó)家意志具體化。民族自治地方政府立法，必須堅(jiān)持與憲法、法律及其它上位法的統(tǒng)一，自覺(jué)地服從國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在行使自治權(quán)的基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)和實(shí)際需要開(kāi)展立法。但民族自治地方政府立法也有一定局限性：其立法主體僅限于民族自治地方人民政府；立法權(quán)限于為執(zhí)行法律法規(guī)、自治條例等法律規(guī)范而需要制定規(guī)章的事項(xiàng)或者屬于政府管理的具體事項(xiàng)；地域性則指立法的效力范圍僅限于民族自治地方內(nèi)。

第三，變通立法權(quán)與補(bǔ)充立法權(quán)的有效組合。有的學(xué)者提出，我國(guó)民族立法是一元兩級(jí)多層次的立法體制，只有自治條例、單行條例等才能對(duì)上位法做出補(bǔ)充規(guī)定，變通權(quán)、補(bǔ)充權(quán)只有民族自治地方的人大可以行使[11]。但也有學(xué)者認(rèn)為，自治地方政府在一定條件下對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定命令和指示做出變通或者補(bǔ)充，應(yīng)是可以的[12]。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第33條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)對(duì)本地方的各項(xiàng)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額，根據(jù)國(guó)家規(guī)定的原則，結(jié)合本地方的實(shí)際情況，可以制定補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法。民族自治地方制定的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法，報(bào)國(guó)務(wù)院備案。”除此之外，對(duì)于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)下達(dá)的決議、命令、決定、指示，如果不適合民族自治地方實(shí)際情況，作為自治機(jī)關(guān)的民族自治地方政府，可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，進(jìn)行變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。而根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第15條之規(guī)定，這里的“自治機(jī)關(guān)”包括民族自治地方的人大和人民政府[7]89-91。國(guó)家在一定范圍內(nèi)給予民族自治地方政府立法權(quán)，為少數(shù)民族在統(tǒng)一原則下充分行使自治權(quán)提供了有力保障，使國(guó)家各項(xiàng)民族政策的落實(shí)更加有效，對(duì)于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定發(fā)展的新型社會(huì)主義民族關(guān)系，發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐都是十分有利的。

3.民族自治地方政府立法：法治與自治的統(tǒng)一。民族自治地方政府立法是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化的重要途徑。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是民族事務(wù)治理法治化的前提是有法可依。這里的有“法”可依，不僅包括國(guó)家層面的法律規(guī)范，也包括自治地方人大立法和政府立法。二是為了保證民族自治地方人大立法質(zhì)量，部分地區(qū)在制定單行條例或是地方性法規(guī)時(shí)，往往先以規(guī)章形式制定，經(jīng)過(guò)立法效果評(píng)估后，再提交地方人大上升為自治條例或單行條例。這不僅可以為民族自治地方人大立法提供良好的參考，也避免了由于時(shí)間短等原因而造成的立法不科學(xué)、執(zhí)行性差等問(wèn)題。如《立法法》第82條規(guī)定：“規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的政府措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！盵13]三是民族自治地方政府立法與人大立法是統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互不沖突的。盡管民族自治地方的地方立法和自治條例、單行條例等在民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但毋庸置疑，單靠人大立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有雙管齊下，把人大立法與政府立法都抓好，才能為民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供全面、系統(tǒng)的法律保障體系。

民族自治地方政府立法是建設(shè)民族自治地方法治政府的基礎(chǔ)。新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民族事業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)證明黨和國(guó)家對(duì)民族法律法規(guī)體系進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范是完全正確的，符合中國(guó)國(guó)情和民族地區(qū)實(shí)際，有利于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，有利于推動(dòng)民族地區(qū)與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康，有利于促進(jìn)各民族交融、交往、交流，深受各族群眾歡迎和擁護(hù)，在世界范圍也具有先進(jìn)性[14]。民族自治地方法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)是全面運(yùn)用法治思維和法治方式管理區(qū)內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)政府管理從具體事項(xiàng)到治理過(guò)程的全覆蓋，保障政府各項(xiàng)行為在法律范圍內(nèi)開(kāi)展、在法治軌道上運(yùn)行，形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的新理念。法治政府的建立，要求少數(shù)民族地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)政府管理有法可依、有法必依、職權(quán)法定的目標(biāo)。如果沒(méi)有民族自治地方政府的立法，僅依靠國(guó)家法和自治條例、單行條例或者地方性法規(guī)，很多細(xì)節(jié)將得不到落實(shí)，少數(shù)民族的特殊性也得不到照顧，民族法制建設(shè)將受到影響。只有完善民族自治地方政府立法，才能更好地促進(jìn)民族自治地方法治政府建設(shè)，提升民族地區(qū)依法行政水平。

民族自治地方政府立法是實(shí)現(xiàn)法治和自治有機(jī)統(tǒng)一的有效途徑。一方面，民族自治地方政府立法體現(xiàn)了地方政府依法行政、依法管理作用。地方法治政府的建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，法治政府是職能科學(xué)、責(zé)權(quán)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、守法誠(chéng)信的政府，是實(shí)現(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必由之路[15]。作為地方政府，其立法需要解決的重要問(wèn)題就是調(diào)整本地區(qū)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的各種矛盾和利益。通過(guò)政府立法，進(jìn)一步明確本級(jí)政府的行政職權(quán)，明確依法行政過(guò)程中的程序、責(zé)任等內(nèi)容，以推進(jìn)法治政府的建設(shè)。另一方面，民族自治地方政府立法表現(xiàn)出濃厚的民族自治特征。民族自治地方人民政府是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，立法是民族自治地方政府的基本職能之一，立法內(nèi)容與少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際緊密結(jié)合，體現(xiàn)的是民族自治地方各族群眾對(duì)本民族的治理和實(shí)施區(qū)域自治的自主管理權(quán)。通過(guò)立法等一系列措施，自主發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、教育、科技、文化、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)。例如，內(nèi)蒙古針對(duì)民族自治地方各民族飲食習(xí)慣制定了《內(nèi)蒙古民族自治地方牛羊屠宰管理辦法》；新疆為促進(jìn)民族旅游事業(yè)發(fā)展出臺(tái)了《民族自治地方鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)辦法》；廣西出臺(tái)了《廣西壯族民族自治地方左江巖畫(huà)保護(hù)辦法》，進(jìn)一步保護(hù)駱越文化，最終促成左江巖畫(huà)成功列入世界文化遺產(chǎn)名錄等等。

二、民族自治地方政府立法的現(xiàn)實(shí)困境與挑戰(zhàn)

1.立法自治權(quán)行使不足。由于自然條件、歷史發(fā)展、政策等多方面的因素，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依然相對(duì)落后。因此，民族自治地方的立法應(yīng)當(dāng)對(duì)少數(shù)民族的特殊需求給予一定幫助和照顧。但現(xiàn)有部分立法沒(méi)有依各民族差異性進(jìn)行劃分，也沒(méi)有充分保障各民族在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的權(quán)益，沒(méi)有最大限度地考慮各民族自治地方的特殊地域環(huán)境、發(fā)展情況和交通等因素，也沒(méi)有充分體現(xiàn)民族個(gè)性與特殊性。制度建設(shè)尚未完全反映民族事務(wù)管理法治化的實(shí)踐要求，特別是涉及到與少數(shù)民族切身利益相關(guān)的教育、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)保等方面不夠突顯，沒(méi)有充分發(fā)揮“自治”的功能和體現(xiàn)少數(shù)民族特殊性。部分立法也跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度，有的立法甚至停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了不利影響，成為當(dāng)前民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。“南方的與北方的差不多，西部的與東部的難區(qū)別，根本看不出本地與異地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等方面有任何差別，一些規(guī)定也大同小異，因而不僅法規(guī)的針對(duì)性差，而且實(shí)用性、可操作性也差?！盵16]同時(shí)，由于立法工作人員不足且立法能力不強(qiáng)、立法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等因素，有些立法并沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的醞釀和論證，起草過(guò)程也較為匆忙，一些地方大量借鑒其它省市或者部門(mén)相關(guān)的法律規(guī)范，有些草案甚至不做任何改動(dòng)，直接復(fù)制其它地區(qū)已經(jīng)通過(guò)的相關(guān)法律規(guī)范，導(dǎo)致立法內(nèi)容重復(fù)或者自相矛盾等情況時(shí)有發(fā)生?！暗胤健焙汀白灾巍边@兩個(gè)特點(diǎn)都沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)。

2.與同級(jí)人大的立法權(quán)限混淆不清。從權(quán)力行使內(nèi)容上看，民族自治地方人民代表大會(huì)和常委會(huì)的立法自治權(quán)和政府行使的政府管理自治權(quán)，共同構(gòu)成了完整意義上的民族區(qū)域自治權(quán)[17]。人大在民族立法中占主導(dǎo)地位，而政府立法則是在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，為了更好地落實(shí)各上位法的內(nèi)容及管理屬于本地區(qū)的具體行政事務(wù)。立法并不是政府的首要任務(wù)，與人大相比，政府的職責(zé)主要在于依法對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化等進(jìn)行管理。但政府的立法功能卻是不能被忽視的，社會(huì)管理的每個(gè)細(xì)節(jié)都需要通過(guò)政府的行政行為得以實(shí)現(xiàn)。兩者在立法權(quán)限及效力等方面仍然容易產(chǎn)生混淆：一是兩者的立法權(quán)限不清。2000年通過(guò)的《立法法》賦予了自治區(qū)的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本自治區(qū)的地方性法規(guī)制定規(guī)章的權(quán)力，2015年修改后的《立法法》則將可制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)分為兩大類(lèi)，同時(shí)還明確了“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”[8]144-145。比較來(lái)看，民族自治地方在制定自治條例、單行條例、地方性法規(guī)和規(guī)章上確實(shí)有不同的分工，但在實(shí)際操作中卻很難區(qū)分。譬如，地方性法規(guī)和規(guī)章制定的前提都可以是為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)，但到底哪些應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，哪些又應(yīng)當(dāng)以規(guī)章的形式出現(xiàn)，卻不好把握。再譬如，“屬于地方性事務(wù)”和“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事務(wù)”，這兩句話的意思表達(dá)是有區(qū)別的，但卻不能很好地劃分兩者的界線。因此，盡管《立法法》對(duì)兩者的立法范圍已經(jīng)做出了具體的規(guī)定，但實(shí)踐中仍然難以區(qū)分。二是兩者的立法效力不同。民族自治地方人大立法的效力高于同級(jí)政府立法，如自治區(qū)自治條例或單行條例的效力要高于自治區(qū)政府制定的規(guī)章。民族自治地方政府立法是落實(shí)同級(jí)人大立法的重要途徑。人大立法側(cè)重于宏觀性的規(guī)定，而政府立法則更傾向于微觀性的規(guī)定。從政府的角度來(lái)說(shuō)，立法的最終目的就是為了讓行政管理中的矛盾得到化解，讓執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題得到真正解決。人大立法往往以政府立法為基礎(chǔ)。規(guī)范性文件的制定并不是一蹴而就的，即使在立法中嚴(yán)格按照立法程序并且參考了多方的立法建議所制定出來(lái)的法律、法規(guī)等，由于科技的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展等因素導(dǎo)致其出現(xiàn)瑕疵的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.地方立法主體擴(kuò)張后立法能力不足。2015年，全國(guó)人大對(duì)《立法法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》進(jìn)行了修改，修改后的一大亮點(diǎn)就是賦予了設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)。地方立法權(quán)的擴(kuò)張，體現(xiàn)了國(guó)家法治體系的科學(xué)性，也對(duì)民族自治地方各級(jí)政府立法的理念和實(shí)踐造成了巨大的影響和變化。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是立法機(jī)構(gòu)設(shè)置亟待完善。在《立法法》修改前，絕大多數(shù)民族地區(qū)中設(shè)區(qū)的市沒(méi)有地方政府立法權(quán)，政府法制部門(mén)沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的立法部門(mén)和配備相關(guān)的立法工作人員。《立法法》修改后，這些地方的政府立法機(jī)構(gòu)和人員都需要重新設(shè)置和配備，而民族地區(qū)財(cái)政、編制和立法人才的不足，導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置并不完善，“一套人馬多塊牌子”的現(xiàn)象較為普遍。二是立法動(dòng)力不足。部分民族自治地方仍然沒(méi)有很好地行使新增加的地方政府立法權(quán)，有的立法人員因?yàn)榱⒎ń?jīng)驗(yàn)不足、程序復(fù)雜、立法責(zé)任大、各方利益難以協(xié)調(diào)等因素，加上立法不作為責(zé)任追究不明確，立法的積極性并不高。三是立法監(jiān)督機(jī)制不到位。一些民族地區(qū)設(shè)區(qū)的市政府由于立法水平有限，立法仍然存在重復(fù)上位法的一般性法律法規(guī)，區(qū)域性和民族性特色并不突出的問(wèn)題；一些地方的立法更是成為了地方利益的“保護(hù)傘”和“什么都可以往里裝的筐”。而造成這些現(xiàn)象的重要原因就是地方政府立法監(jiān)督機(jī)制的不健全、不到位。四是立法協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在不同位階、層級(jí)的立法數(shù)量繁冗、內(nèi)容重復(fù)、效力不明確，立法清理和編撰工作進(jìn)展緩慢等，其它立法相關(guān)部門(mén)對(duì)立法重視不足，導(dǎo)致民族自治地方法治體系混亂。

4.立法質(zhì)量有待提升。法治當(dāng)為良法之治，法治中國(guó)的建設(shè)前提就是有高質(zhì)量的立法。判斷立法質(zhì)量可以從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)、融貫性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)這五個(gè)方面來(lái)進(jìn)行，符合這五大標(biāo)準(zhǔn)的立法方為高質(zhì)量立法[18]。我國(guó)《立法法》也明確了要提高立法質(zhì)量、發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。立法質(zhì)量是立法工作的核心，民族自治地方政府立法質(zhì)量還存在以下問(wèn)題：一是立法主體的立法素養(yǎng)有待提升。2015年修改后的《立法法》使地方政府立法主體擴(kuò)張，立法權(quán)限和層次也增加不少。民族自治地方政府面臨統(tǒng)籌培養(yǎng)和提高政府立法人員業(yè)務(wù)能力、做好立法指導(dǎo)和監(jiān)督工作等新的挑戰(zhàn)。但非專(zhuān)業(yè)立法工作者仍然是民族地區(qū)政府立法的主力軍，立法過(guò)程中仍然存在簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)抄、內(nèi)容雷同的現(xiàn)象，使立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到損害。還存在有些部門(mén)對(duì)立法不關(guān)心、逾期不答復(fù)、溝通不順暢等問(wèn)題，造成立法成本加大、立法效率不高、立法進(jìn)展緩慢和被動(dòng)。二是立法監(jiān)督力度不夠。盡管各級(jí)地方都建立了立法監(jiān)督審查機(jī)制，但是大部分監(jiān)督過(guò)于形式化，效果不佳。譬如，有的地方仍然存在立法概念模糊，立法內(nèi)容不具體，范圍大、操作難的問(wèn)題，立法越權(quán)、不作為或消極作為行為沒(méi)有得到有效監(jiān)督和處理。三是立法執(zhí)行效力有待加強(qiáng)。“法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！碑?dāng)前，民族自治地方政府還沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系、執(zhí)法管理體系和信息公開(kāi)制度，大多數(shù)立法沒(méi)有明確違規(guī)責(zé)任和法律后果，在公布后往往成了“沒(méi)有牙齒”的軟法；有些民族自治地方政府立法中，“不準(zhǔn)”“嚴(yán)禁”等文字經(jīng)常出現(xiàn)，可操作性不強(qiáng)。四是立法體系不完善。體系不明確、不具體、清理工作滯后，立、改、廢不夠及時(shí)等問(wèn)題仍然存在。譬如，立法“打架”、立法“撞車(chē)”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；部分規(guī)范并不是以規(guī)章等形式出現(xiàn)，“紅頭文件”代替立法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有些新的政府法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)頒布實(shí)施，但沒(méi)有明令廢除或修改那些已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)相沖突、舊的政府法規(guī)或規(guī)章；在起草或者制定新的政府規(guī)章時(shí)，沒(méi)有充分考慮社會(huì)發(fā)展和社會(huì)生活的變化情況，而針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況做出相應(yīng)的規(guī)定，等等[4]61。

三、完善民族自治地方政府立法的有效路徑

民族自治地方政府立法是推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化的前提和核心。在立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法統(tǒng)一性，即國(guó)家統(tǒng)一、民族統(tǒng)一、立法統(tǒng)一，不能與國(guó)家改革和發(fā)展的大局相沖突，也不能與國(guó)家和各民族的利益沖突，更不能與憲法、法律法規(guī)、自治條例和地方性法規(guī)沖突，只有在維護(hù)國(guó)家和民族大一統(tǒng)的前提下，才能結(jié)合實(shí)際有序開(kāi)展。民族自治地方政府立法主要可以從以下幾個(gè)方面完善：

1.充分行使統(tǒng)一前提下的自治立法權(quán)。一是圍繞民族自治地方發(fā)展實(shí)際開(kāi)展立法。從民族地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合本民族的風(fēng)俗習(xí)慣、地域環(huán)境、發(fā)展情況等因素，出臺(tái)既容易被少數(shù)民族接受，又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良法。譬如，我國(guó)各少數(shù)民族民族自治地方有著豐富的自然資源，在“一帶一路”倡議等國(guó)家發(fā)展背景下，民族自治地方政府出臺(tái)既有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政府規(guī)章，是實(shí)現(xiàn)既要金山銀山又要綠水青山發(fā)展目標(biāo)的有力保障。二是突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法。把握立法過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)政府規(guī)章的可操作性，有針對(duì)性地制定與民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相符的政府規(guī)章，特別是在民族教育、文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面的立法。三是促進(jìn)關(guān)系民族發(fā)展的政府立法。民族自治地方政府需積極開(kāi)展民族地區(qū)城市建設(shè)與管理政府立法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，為民族自治地方建設(shè)一批民族團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定的新型城鎮(zhèn)提供保障；關(guān)注少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富，在調(diào)整少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、人力資本投入不足、家庭經(jīng)濟(jì)收入較低等諸多方面下大力氣，補(bǔ)齊精準(zhǔn)脫貧中的“短板”，使少數(shù)民族地區(qū)與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康。譬如，作為唯一臨海的民族自治地方，廣西在政府立法方面就可傾斜于中國(guó)—東盟自由貿(mào)易、北部灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋運(yùn)輸?shù)确矫?；而新疆則可以在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、能源、交通運(yùn)輸?shù)确矫骈_(kāi)展政府立法。四是增強(qiáng)立法的實(shí)用性和可操作性。真正做到按需求開(kāi)展立法，讓立法與改革發(fā)展相適應(yīng)，既要突出地方特色，也不能與上位法相沖突，杜絕立法“克隆”現(xiàn)象，突出立法權(quán)限的“底線”。

2.明確民族自治地方人大立法與政府立法的關(guān)系。民族自治地方人大立法是在不與憲法、法律和行政法規(guī)相沖突并符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的條件下根據(jù)需要開(kāi)展的，立法涉及自治條例、單行條例、地方性法規(guī)等方面，其目的是制定對(duì)整個(gè)民族自治地方產(chǎn)生約束力和影響力的法律規(guī)范。相比之下，民族自治地方政府立法的范圍則僅限于政府管理的方面，如歷史文化保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等，只能以“辦法”等命名，不能以“條例”命名，既有涉及民族事務(wù)管理的立法，也有一般性地方立法。明確民族自治地方人大與政府的立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：一是依法區(qū)分原則。按照《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》等相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，界定兩者的立法權(quán)限范圍。二是因地制宜原則。不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面存在較大的差異，立法過(guò)程中不能一概而論，而應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析。三是科學(xué)劃分原則。在地方立法過(guò)程中，人大所起的主導(dǎo)作用是毋庸置疑的，但政府立法也不能忽視。對(duì)于民族自治地方而言，不能簡(jiǎn)單地以位階高低來(lái)決定立法取向，還應(yīng)當(dāng)考慮立法的實(shí)用性和執(zhí)行效果。因此，不論是人大立法還是政府立法，其最終目的就是能夠解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的突出問(wèn)題，調(diào)整好不同群體之間的利益關(guān)系。

3.加強(qiáng)民族地區(qū)設(shè)區(qū)的市政府立法，體現(xiàn)地域性和民族特色。民族事務(wù)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了充分發(fā)揮國(guó)家法律法規(guī)的作用之外，還要注意發(fā)揮自治條例、單行條例和規(guī)章等立法手段的功能與作用，對(duì)民族事務(wù)、民族關(guān)系進(jìn)行綜合治理。民族地區(qū)設(shè)區(qū)的市的政府立法對(duì)調(diào)整民族關(guān)系、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定也有著重要意義。譬如，廣西壯族自治區(qū)內(nèi)就有14個(gè)設(shè)區(qū)的市，這些市可以通過(guò)政府立法調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)、民族文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等地方政府管理事宜。與其它制定法相比較，民族自治地方政府立法具有針對(duì)性、動(dòng)態(tài)性、靈活性的特點(diǎn)，它能夠根據(jù)少數(shù)民族和民族地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展和變化而及時(shí)做出相應(yīng)的變動(dòng)和調(diào)整，從而有利于各項(xiàng)政策的落地和執(zhí)行。加強(qiáng)民族地區(qū)設(shè)區(qū)的市政府立法，突出地域和民族特色，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面：一是修改過(guò)于綱領(lǐng)性、政治性、原則性的條文，使之更加具體化，就行使自治權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)民族區(qū)域自治制度的針對(duì)性和可操作性，更好地調(diào)整自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中有可能出現(xiàn)的各類(lèi)關(guān)系和利益沖突。二是以少數(shù)民族的文化傳統(tǒng)、民族心理以及思維特征為立法的前提和基礎(chǔ)，努力促進(jìn)制定法與民族習(xí)慣法的協(xié)調(diào)。通過(guò)調(diào)查研究，適當(dāng)吸收部分符合立法要求的民族習(xí)慣法，使立法更加符合少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的需要，達(dá)到減小實(shí)施阻力，增加立法可操作性的目的。三是立法既要尊重本自治區(qū)各民族的利益，也要考慮到不同民族的合法權(quán)益。立法不能成為地方利益的“保護(hù)傘”，而應(yīng)當(dāng)為均衡各民族利益、調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系提供法律支持，使立法真正符合本地區(qū)各民族關(guān)系的現(xiàn)狀，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同繁榮發(fā)展服務(wù)。

4.提升民族自治地方政府立法質(zhì)量。民族自治地方政府立法質(zhì)量的提升主要可以通過(guò)以下四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：一是提升民族自治地方政府立法人員立法能力。“致天下之治者在人才”，應(yīng)當(dāng)不斷提升立法工作人員法治觀念和能力，通過(guò)廣泛吸收優(yōu)秀律師及專(zhuān)家學(xué)者加入立法隊(duì)伍、與高校聯(lián)合培養(yǎng)政府立法專(zhuān)門(mén)人才、持續(xù)加強(qiáng)對(duì)政府法制干部的繼續(xù)教育等措施進(jìn)一步提升立法主體的素養(yǎng)。二是探索多元化的立法起草機(jī)制。多年來(lái)，大多數(shù)民族自治地方政府立法都是由政府法制部門(mén)負(fù)責(zé)起草，渠道比較單一，受此局限，不可避免地出現(xiàn)部門(mén)利益色彩明顯、缺少全局性考慮等問(wèn)題。而在立法實(shí)踐中，法學(xué)專(zhuān)家、律師或者政府立法工作人員都很難做到對(duì)立法中的所有問(wèn)題都十分了解，這些問(wèn)題給立法起草帶來(lái)了挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵就是建立和完善多元化的“聯(lián)合”起草模式，即將立法起草的組織、協(xié)調(diào)等相關(guān)工作交由相對(duì)固定、專(zhuān)門(mén)從事立法工作的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，采取相對(duì)集中、多方參與、開(kāi)放式的起草模式。同時(shí)，堅(jiān)持實(shí)行開(kāi)門(mén)立法，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，進(jìn)一步完善公眾參與立法的各項(xiàng)內(nèi)容，防止聽(tīng)取意見(jiàn)流于形式，提高立法的科學(xué)性。三是加強(qiáng)立法規(guī)劃。根據(jù)本年度、本地區(qū)的立法計(jì)劃開(kāi)展立法，如制定立法“五年計(jì)劃”“年度規(guī)劃”等，按照立法計(jì)劃開(kāi)展立法各項(xiàng)工作，特別是立法調(diào)研、意見(jiàn)征求等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；進(jìn)一步明確立法的工作重點(diǎn)、立法范圍，充分保證立法相關(guān)工作卓有成效地開(kāi)展。對(duì)于法律規(guī)范在實(shí)施過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題和缺陷，及時(shí)反饋并報(bào)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行修改完善。四是不斷完善民族自治地方政府立法體系。彭真曾指出：“法律，繁了不行。繁了，誰(shuí)也記不住，叫人怎么執(zhí)行?！盵19]法律是治國(guó)之重器，面對(duì)數(shù)量、層次繁多的政府立法，只有建立長(zhǎng)效整體機(jī)制，才能最大限度地發(fā)揮民族立法權(quán)的作用。應(yīng)當(dāng)克服立法清理工作的隨意性、被動(dòng)性和階段性，將民族地方自治條例、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等進(jìn)行梳理，找出法律體系中相互沖突的部分并及時(shí)上報(bào)與處理，形成相互協(xié)調(diào)、互不沖突、全面覆蓋的民族政府立法體系。及時(shí)廢除與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相符的政府立法，精簡(jiǎn)立法數(shù)量。杜絕以紅頭文件代替立法的現(xiàn)象，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)為原則，起草、制定與民族地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)范，以立法為維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、繁榮民族經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

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