關(guān)于推進(jìn)制度治黨的幾點(diǎn)思考

摘要：制度治黨是習(xí)近平全面從嚴(yán)治黨思想的重要內(nèi)容，亟待從理論上加以研究和回應(yīng)。深刻認(rèn)識和把握制度治黨的科學(xué)內(nèi)涵、歷史脈絡(luò)，探討制度治黨的實(shí)踐路徑，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的客觀要求。制度治黨思想經(jīng)歷了從重視思想建黨，到重視制度建設(shè)，再到提出“制度治黨”新要求這樣一條發(fā)展演進(jìn)的歷史脈絡(luò)。當(dāng)前，推進(jìn)制度治黨向縱深發(fā)展，要從以思想建黨培育治黨的制度認(rèn)同、以建章立制完善治黨的制度體系、以加強(qiáng)制度執(zhí)行保障治黨的制度運(yùn)行、以突出問責(zé)彰顯治黨的制度威嚴(yán)等四個方面入手。

關(guān)鍵詞：全面從嚴(yán)治黨；思想建黨；制度治黨

中圖分類號：D26文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）03-0020-06

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)中國特色社會主義政治參與法治化研究”（14ZDC010）；國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”（12&ZD058;）；吉林大學(xué)廉政建設(shè)專項(xiàng)研究課題“黨規(guī)與國法的契合機(jī)制研究：從嚴(yán)治黨的制度前提”（2015LZY023）。

作者簡介：呂永祥（1988-），男，安徽亳州人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，研究方向：制度治黨和黨內(nèi)問責(zé)。2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上明確提出“制度治黨”的新要求，將“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的八項(xiàng)要求之一[1]。2016年10月，黨的十八屆六中全會公報(bào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”。制度治黨作為習(xí)近平全面從嚴(yán)治黨思想的重要內(nèi)容，引起了學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注。闡釋制度治黨的深刻內(nèi)涵，梳理制度治黨思想發(fā)展演進(jìn)的歷史脈絡(luò)，進(jìn)一步探討制度治黨的實(shí)踐路徑，乃是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要。

一、制度治黨的內(nèi)涵解析

習(xí)近平的制度治黨思想既是對以前制度建設(shè)有益經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和發(fā)展，也是對改革開放之前政治運(yùn)動式政黨管理方式弊端的反思。對“制度治黨”內(nèi)涵的深刻闡釋，需要以制度建設(shè)和政治運(yùn)動式政黨管理方式作為參照物。

1.以制度建設(shè)為參照理解制度治黨的內(nèi)涵。在“制度治黨”的概念出現(xiàn)之前，“制度建設(shè)”一直是黨內(nèi)討論制度的重要性和作用的主流話語。江澤民同志提出“制度建設(shè)”這一概念之時(shí)，我國的制度體系處于快速發(fā)展的階段，制定一系列規(guī)范市場、社會和權(quán)力的新制度成為當(dāng)時(shí)制度建設(shè)的重中之重。但長期以來我們對于制度建設(shè)的認(rèn)識局限于“ 制度供給” 和制度執(zhí)行兩個層面。張榮臣認(rèn)為，“黨的制度建設(shè)，是指通過建立健全黨內(nèi)法規(guī)和制度，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，使黨的工作和活動逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化 、制度化。”[2]與之相類似，李春耕教授也認(rèn)為制度建設(shè)科學(xué)化包含一個完整的制度體系、制定的制度要具有可操作性和要有一個強(qiáng)有力的監(jiān)控系統(tǒng)三個特征[3]。

與之不同的是，“制度治黨”的概念出現(xiàn)在全面從嚴(yán)治黨和實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新的時(shí)代背景之下。制度治黨是政黨進(jìn)入制度化階段的一種治理形態(tài)，是以制度化的方式管理黨內(nèi)事務(wù)、規(guī)范黨員行為，全面提升黨的內(nèi)部治理能力，實(shí)現(xiàn)政黨運(yùn)行的規(guī)范化、科學(xué)化[4]。制度治黨的實(shí)質(zhì)是政黨制度化，“制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種過程”[5]12，政黨制度化不僅包括組織結(jié)構(gòu)的體系化和決策自主性的結(jié)構(gòu)層面，還包括“價(jià)值輸入”和具體化的態(tài)度層面[6]。與“制度建設(shè)”概念主要強(qiáng)調(diào)制度制定和制度執(zhí)行不同，制度治黨還強(qiáng)調(diào)制度文化的培育和制度權(quán)威的維系。深入到政黨制度化的價(jià)值層面，塑造制度的法理型權(quán)威是制度治黨成功的關(guān)鍵。由此可見，制度治黨是對以往制度建設(shè)思想的發(fā)展，拓展了制度在政黨治理過程中發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，更加凸顯出制度在政黨治理中的權(quán)威性以及制度背后的文化支撐。

2.以運(yùn)動式政黨治理方式為參照認(rèn)識制度治黨的內(nèi)涵。新中國成立至改革開放之前，“反復(fù)出現(xiàn)的群眾運(yùn)動是中共政治自1933 年以來的 一個特征，也是中華人民共和國成立以來政府運(yùn)作的一種主要方式?！盵7]雖然政治運(yùn)動作為一種政黨治理方式曾發(fā)揮了積極作用，但是其弊端也非常明顯。首先，從治理效果的時(shí)效性看，“由于目標(biāo)置換、異化等因素的制約，從總體上看，政治運(yùn)動總是間歇性發(fā)生，并從長期來看趨于消退?！盵8]中國共產(chǎn)黨雖然通過“三反”“五反”和思想整風(fēng)等政治運(yùn)動在短時(shí)間內(nèi)有效地治理了黨內(nèi)存在的官僚作風(fēng)和腐敗等問題，但是這種治理效果往往具有反彈性。運(yùn)動式管黨治黨往往只能“治標(biāo)”，“治本”需要建立健全監(jiān)督制約權(quán)力的穩(wěn)定制度和規(guī)范干部行為舉止的長效機(jī)制，而這恰恰是政治運(yùn)動所不能提供的[9]。制度具有穩(wěn)定性和長期性的特點(diǎn)，制度的內(nèi)容和效力相對比較穩(wěn)定，不以領(lǐng)導(dǎo)人及其意志的變更而變更。依靠制度來加強(qiáng)政黨治理恰恰具有長效性和治本的功能。其次，從其中蘊(yùn)藏的治理風(fēng)險(xiǎn)看，由于政治運(yùn)動的執(zhí)行中下級往往摻雜著“上有所好，下必甚焉”的層級邏輯，再加上缺乏正確引導(dǎo)的群眾動員往往具有潛在的不可控制的風(fēng)險(xiǎn)，因此很多政治運(yùn)動都蘊(yùn)藏著決策失誤和執(zhí)行偏差的巨大風(fēng)險(xiǎn)[10]。與之相比，制度治黨的出現(xiàn)正是以反復(fù)使用的社會規(guī)則減少領(lǐng)導(dǎo)人意志變動不居所帶來的交易成本，以明確和公開的制度條文來確定制度執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，“制度治黨”的內(nèi)涵可以從兩個維度來認(rèn)識：一是制度維度，強(qiáng)調(diào)以穩(wěn)定性、公開化、權(quán)威性的黨規(guī)與國法為制度依據(jù)，制度治黨的內(nèi)容不僅僅涉及到健全黨的制度體系并保障其得到貫徹執(zhí)行這兩個環(huán)節(jié)，培育制度文化和塑造制度權(quán)威也是其重要內(nèi)容；二是治理維度，制度治黨強(qiáng)調(diào)以穩(wěn)定性和長效性的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律而非政治運(yùn)動作為規(guī)范黨組織及其成員的行為、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的重要政黨治理工具，用成熟的制度規(guī)范來管黨管人管事。

二、制度治黨思想演進(jìn)發(fā)展的歷史脈絡(luò)

制度治黨思想的提出經(jīng)歷了毛澤東進(jìn)行制度建設(shè)的初步嘗試，鄧小平高度重視制度建設(shè)，江澤民明確提出“制度建設(shè)”的范疇，胡錦濤強(qiáng)調(diào)“制度建設(shè)”在黨的建設(shè)“五位一體”總體布局中的重要性，再到習(xí)近平提出“制度治黨”新要求這樣一條發(fā)展演進(jìn)的歷史脈絡(luò)。從重視思想建黨，到強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，再到明確提出“制度建設(shè)”范疇，最后提出“制度治黨”的新要求，體現(xiàn)了我們黨在制度建設(shè)問題上認(rèn)識是逐步深化的，理論是不斷發(fā)展的[11]。

1.制度建設(shè)思想的萌芽階段。毛澤東關(guān)于制度建設(shè)的重要論述和重大舉措主要集中在黨管軍隊(duì)、民主集中制和黨內(nèi)監(jiān)督制度等方面。1929年毛澤東總結(jié)秋收起義失敗的教訓(xùn)提出了“把支部建在連上”的思想，建立了黨代表制度。1938年9月毛澤東在黨的六屆六中全會上從“個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央”四個方面闡釋了民主集中制的內(nèi)涵。1948年9月毛澤東在《關(guān)于健全黨委制》一文中指出，“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度?！盵12]1949年11月，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，1962年9月，中共中央又作出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，黨內(nèi)監(jiān)督制度不斷發(fā)展起來[13]?！八枷虢h是毛澤東建黨思想的突出特點(diǎn)”[14]，雖然當(dāng)時(shí)也進(jìn)行了一些制度建設(shè)的初步嘗試，但是黨的制度建設(shè)總體上處于萌芽時(shí)期，各項(xiàng)具體制度還不完善。在此階段，黨的建設(shè)的重心主要集中在加強(qiáng)思想、作風(fēng)和組織建設(shè)方面，制度建設(shè)的重要性并沒有得到足夠的重視。

2.制度建設(shè)思想初步發(fā)展的階段。鄧小平關(guān)于制度建設(shè)的重要論述主要集中在強(qiáng)調(diào)制度的重要性、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度的建設(shè)等方面。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！盵15]333針對以前重視思想建設(shè)而忽視制度建設(shè)的弊端，他明確提出： “ 制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了。”[15]328

鄧小平關(guān)于制度建設(shè)的重大舉措主要體現(xiàn)在以下方面：首先，在發(fā)展民主集中制方面，1982年9月，黨的十二大提出了在鄧小平同志的領(lǐng)導(dǎo)下建立集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，民主集中制得到進(jìn)一步發(fā)展。其次，在發(fā)展干部人事制度方面，1982年2月，中共中央作出了《關(guān)于老干部退休制度的規(guī)定》，廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。再次，在黨內(nèi)監(jiān)督制度方面，1987年中央紀(jì)律檢查委員會制定并通過了《關(guān)于對黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系處于不斷健全之中。

這一時(shí)期制度建設(shè)的基本特點(diǎn)是：從制度認(rèn)識的角度看，鄧小平從汲取忽視制度建設(shè)的教訓(xùn)出發(fā)，充分認(rèn)識到制度特別是組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度的重要性；從制度運(yùn)行環(huán)節(jié)的角度看，為解決無制可依的問題，制度制定在此階段的制度建設(shè)中占據(jù)著重要的地位，制度執(zhí)行的問題還沒有得到足夠的重視；從制度體系涵蓋的關(guān)鍵領(lǐng)域的角度看，黨的建設(shè)主要集中在思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)三個方面，制度建設(shè)并沒有成為與之并列的一個獨(dú)立的黨建范疇。

3.制度建設(shè)思想進(jìn)一步發(fā)展的階段。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本制度，江澤民針對民主集中制中存在的問題指出：“解決貫徹民主集中制存在的問題， 根本的是靠加強(qiáng)制度建設(shè)?！盵16]5931994 年9 月江澤民在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)： “注重制度建設(shè)，是這次全會決定的一個重要指導(dǎo)思想?！盵17]1622002年江澤民在黨的十六大報(bào)告中指出：“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中?！贝送?，制度執(zhí)行的重要性得到進(jìn)一步重視，江澤民指出：“要嚴(yán)格執(zhí)行已有的行之有效的各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)對執(zhí)行情況的督促檢查，對有章不循的要嚴(yán)格批評，限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的要執(zhí)行紀(jì)律。”[18]1693

以江澤民為總書記的黨中央加強(qiáng)制度建設(shè)的重大舉措主要體現(xiàn)在以下方面：首先，在健全民主集中制方面，1994年9月，江澤民在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》中提出，要進(jìn)一步貫徹執(zhí)行民主集中制。其次，在深化干部人事制度方面，1995年2月和2000年6月中共中央分別頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》和《深化干部人事制度改革綱要》，健全了黨的干部人事制度體系。再次，在完善黨內(nèi)監(jiān)督制度方面，1993年2月，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決定，中央紀(jì)委和監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公，整合了黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的力量。最后，在反腐倡廉制度方面，1997年4月，中央紀(jì)律檢查委員會頒布《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》，1998年11月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，從廉潔從政和責(zé)任追究等方面健全了反腐倡廉制度體系。

這一時(shí)期制度建設(shè)的基本特點(diǎn)是：從制度意識的角度看，江澤民在認(rèn)識到制度重要性的基礎(chǔ)上，在黨的十六大報(bào)告中進(jìn)一步提出了“制度建設(shè)”的范疇，并將其上升到與黨的建設(shè)“四位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度；從制度運(yùn)行環(huán)節(jié)的角度看，在重視制度制定的同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的重要性；從制度體系涵蓋的關(guān)鍵領(lǐng)域角度看，反腐倡廉制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的一個重要方面初步凸顯出來，在整個制度體系中的重要性有所提升。

4.制度建設(shè)思想逐步完善的階段。胡錦濤關(guān)于制度建設(shè)的重要論述主要集中于進(jìn)一步完善民主集中制、健全反腐倡廉制度體系、強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的重要性等方面。首先，在健全民主集中制方面，2007年10月胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中指出：“嚴(yán)格黨內(nèi)民主集中制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，反對和防止個人或少數(shù)人專斷。”[19]其次，在制度執(zhí)行和反腐倡廉制度方面，2009年9月胡錦濤在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人， 完善防治腐敗體制機(jī)制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”[20]最后，在凸顯制度建設(shè)的重要地位方面，2012 年11月，胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度的優(yōu)越性?！?/p>

以胡錦濤為總書記的黨中央加強(qiáng)制度建設(shè)的重大舉措主要體現(xiàn)在以下方面：首先，在完善民主集中制方面，黨的十六大黨章明確規(guī)定：凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定。其次，在黨內(nèi)監(jiān)督方面，2003 年，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，推動黨內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)入制度化的新階段。最后，在反腐倡廉制度方面，2005 年和2008年中共中央分別出臺了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施剛要》和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，標(biāo)志著我國反腐倡廉制度建設(shè)進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。

這一時(shí)期制度建設(shè)的基本特點(diǎn)是：從制度認(rèn)識的角度看，黨的十八大修改黨章時(shí)調(diào)整了黨的建設(shè)“五位一體”總體布局的次序， 進(jìn)一步凸顯出制度建設(shè)的重要地位；從制度運(yùn)行環(huán)節(jié)的角度看，更加強(qiáng)調(diào)用制度管權(quán)管人管事，制度治黨的特征初步顯現(xiàn)；從制度體系涵蓋領(lǐng)域的角度看，反腐倡廉制度的重要性凸顯出來，黨的十七大修訂的黨章提出了“反腐倡廉建設(shè)”的范疇并將其上升到黨的建設(shè)“五位一體”總體布局的高度。

5.制度治黨思想發(fā)展的新階段。習(xí)近平同志對制度建設(shè)的重要論述體現(xiàn)在思想建黨和制度治黨相結(jié)合的新論述、強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的重要性和構(gòu)建反腐倡廉的制度體系等方面。首先，在思想建黨和制度治黨相結(jié)合方面，2014年10月習(xí)近平將“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的八項(xiàng)要求之一。[1]2016年10月，黨的十八屆六中全會公報(bào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”。其次，在制度執(zhí)行方面，2014年10月習(xí)近平指出，“要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事?！弊詈?，在構(gòu)建反腐倡廉制度體系方面，2015年1月習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會上指出，“著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍。”

以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)制度建設(shè)的重大舉措主要體現(xiàn)以下方面：首先，在完善干部人事制度方面，2014年1月，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》公布，2016年6月中共中央政治局會議通過《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定》，從領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和退出機(jī)制等方面推動了干部人事制度的完善。再次，在健全反腐倡廉制度體系方面，2013年12月中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，為新時(shí)期的反腐敗工作提供了宏觀指導(dǎo)。2015年9月中共中央通過了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，這是構(gòu)建“不想腐”機(jī)制的重大舉措。最后，在深化黨內(nèi)監(jiān)督制度方面，2014年6月和2016年10月中共中央政治局分別審議通過了《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》 和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，推動了黨內(nèi)監(jiān)督制度體系進(jìn)一步完善。

這一時(shí)期制度建設(shè)的基本特點(diǎn)是：從制度認(rèn)識的角度看，習(xí)近平在強(qiáng)調(diào)制度重要性的同時(shí)認(rèn)識到制度本身的局限性，將“思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的有效路徑。從制度運(yùn)行環(huán)節(jié)的角度看，他更強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，用制度管權(quán)管事管人；從制度體系涵蓋的關(guān)鍵領(lǐng)域角度看，習(xí)近平在黨的建設(shè)“五位一體”總體布局的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)不同的黨建領(lǐng)域之間相互配合，“思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”尤其重要。與制度建設(shè)主要回答“建設(shè)一個什么樣的黨，怎么建設(shè)黨”的問題不同，習(xí)近平的制度治黨思想深入到取得和鞏固管黨治黨成果的政黨治理階段。與制度建設(shè)主要強(qiáng)調(diào)建章立制不同，習(xí)近平的制度治黨思想更強(qiáng)調(diào)突顯制度執(zhí)行的實(shí)效以及制度文化的塑造。

三、推進(jìn)制度治黨的基本路徑

“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”[21]13作為政黨治理的重要工具，制度具有調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范黨組織及其成員的行為、維護(hù)黨組織的權(quán)威等重要作用，制度治黨的前提條件是有效發(fā)揮制度的上述積極作用。制度有效性的條件涉及到制度相關(guān)人的思想和行為兩個方面，貫穿到制度制定、執(zhí)行、保障和監(jiān)督的制度運(yùn)行全過程之中?；诖?，研究制度治黨的實(shí)踐路徑，需要從思想建黨對制度治黨的配合和制度運(yùn)行流程的角度展開分析。

1.思想建黨、固本培元，培育治黨的制度認(rèn)同。思想建黨有助于制度認(rèn)同的培育，提升制度治黨的效果。制度治黨的關(guān)鍵是處理好制度和權(quán)力之間的關(guān)系，建立制度認(rèn)同，以制度的法理型權(quán)威取代黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的人格化權(quán)威。制度認(rèn)同是制度執(zhí)行的心理基礎(chǔ)。黨員干部只有認(rèn)同制度，才會認(rèn)真學(xué)習(xí)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、自覺維護(hù)制度，把制度要求轉(zhuǎn)化為自覺行動。制度認(rèn)同的塑造和制度權(quán)威的維系作為改造人的主觀世界的重要內(nèi)容，需要借助于“兩學(xué)一做”和民主生活會等思想教育的途徑來實(shí)現(xiàn)。思想教育以馬克思列寧主義、毛澤東思想等科學(xué)的理念做指導(dǎo)，能夠?yàn)橹贫▋?nèi)容合理的制度提供科學(xué)理論的指導(dǎo)和價(jià)值觀念的引導(dǎo)。向黨員傳達(dá)制度重要性的觀念以及制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)是思想教育的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它能夠培養(yǎng)全體黨員特別是黨員干部的制度意識和制度認(rèn)同，提高他們執(zhí)行制度的積極性?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)將制度建設(shè)融入思想教育之中，通過思想教育培養(yǎng)治黨的制度認(rèn)同?！敖陙?，《中共中央八項(xiàng)規(guī)定》《關(guān)于在縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中開展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育方案》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)的頒布，充分體現(xiàn)了制度治黨與思想建黨并舉、自律和他律雙管齊下的‘全面從嚴(yán)治黨原則精神，是將制度建設(shè)和思想教育融合起來，培養(yǎng)治黨的制度認(rèn)同的偉大嘗試?！盵22]

2.建章立制、扎緊籠子，完善治黨的制度體系。全面從嚴(yán)治黨的“從嚴(yán)”既依靠嚴(yán)格的黨內(nèi)紀(jì)律和政治規(guī)矩，也依靠更加嚴(yán)格的制度體系。正如習(xí)近平所說：“把制度的籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來去自如?！盵23]70黨內(nèi)制度體系中存在漏洞和不相互銜接與配套的地方，正是黨內(nèi)權(quán)力腐敗等問題不斷發(fā)生的一個重要原因，正如亨廷頓所說：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征?！盵5]53從解決全面從嚴(yán)治黨過程中遇到的權(quán)力腐敗等重要問題出發(fā)，健全黨的制度體系應(yīng)當(dāng)從以下三個方面入手：首先，通過制度創(chuàng)新和制度試點(diǎn)等方式不斷創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)和制度，與原有黨內(nèi)法規(guī)制度相結(jié)合，使得黨內(nèi)制度體系更加嚴(yán)密，減少由制度漏洞所導(dǎo)致的腐敗等問題的發(fā)生。其次，制度治黨中的制度既包括黨內(nèi)法規(guī)、政黨紀(jì)律，也包括國家法律。嚴(yán)密制度體系要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在面向?qū)ο?、具體條文和嚴(yán)厲程度等方面的不同特點(diǎn)，建立黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接機(jī)制，堅(jiān)持“法紀(jì)貫通、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”。最后，構(gòu)建嚴(yán)密的制度體系，要根據(jù)全面從嚴(yán)治黨中“全面”的要求，將制度建設(shè)覆蓋到思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等黨的建設(shè)的各個領(lǐng)域，嚴(yán)格黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律和生活紀(jì)律，建立覆蓋所要權(quán)力行使主體和權(quán)力運(yùn)行全過程的制度體系。

3.運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、重在實(shí)效，保障治黨的制度運(yùn)行。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。亞里士多德認(rèn)為法治的一個必要條件是：“已成立的法律獲得普遍的服從”[24]199，制度執(zhí)行對于制度治黨同樣重要?！爸贫鹊纳υ谟趫?zhí)行，制度因素、制度執(zhí)行者因素是影響制度執(zhí)行效果的兩個重要因素。”[25]保障治黨的制度運(yùn)行，必須從提高制度的合理性和可操作性、提高制度執(zhí)行者執(zhí)行制度的意識和能力兩個方面入手。首先，從制度因素的角度看，提高制度執(zhí)行力的關(guān)鍵是提高某一項(xiàng)具體制度內(nèi)容的合理性和可操作性。提高黨的制度的科學(xué)性，一方面要通過對黨內(nèi)法規(guī)和制度的清理和修訂，減少不合時(shí)宜的黨內(nèi)法規(guī)和制度的數(shù)量。另一方面，在訂立新的制度時(shí)，既要經(jīng)過合法性審查和專家論證等環(huán)節(jié)確保新制度內(nèi)容的科學(xué)性；也要擴(kuò)大制度制定過程的參與范圍，提高新制度的利益代表性。制度被執(zhí)行的情況與制度內(nèi)容是否具有可操作性密切相關(guān)，提高制度的可操作性，一方面需要在制定實(shí)體性規(guī)范時(shí)盡量確定量化的行為標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)，另一方面還應(yīng)當(dāng)在實(shí)體性規(guī)范的基礎(chǔ)上制定詳細(xì)的程序性規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。其次，從制度執(zhí)行者的角度看，制度執(zhí)行者是否具有執(zhí)行該制度的意愿與能力直接影響到制度執(zhí)行的效果，關(guān)系到制度實(shí)效的發(fā)揮。基于此，提高黨內(nèi)制度的執(zhí)行力，發(fā)揮黨的制度的實(shí)效，一方面應(yīng)當(dāng)通過“兩學(xué)一做”等思想政治教育途徑培養(yǎng)黨員的制度意識和制度認(rèn)同，提高他們執(zhí)行制度的積極性，使其自覺與消極執(zhí)行制度、選擇性執(zhí)行制度等不良傾向作斗爭；另一方面，應(yīng)當(dāng)通過賦予制度執(zhí)行者充足的人力物力資源和相應(yīng)的授權(quán)，提高其執(zhí)行黨內(nèi)制度的能力，尤其是要著力解決基層黨政機(jī)關(guān)之中存在的人力和財(cái)力不足、人員理解和執(zhí)行制度的能力不高這一問題。

4.權(quán)責(zé)一致、突出問責(zé)，彰顯治黨的制度威嚴(yán)。制度治黨的威嚴(yán)以責(zé)任追究制度為后盾。制度治黨的威嚴(yán)源自制度本身的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，更進(jìn)一步來講，源自黨的制度是否得到剛性的執(zhí)行以及制度執(zhí)行者是否因?yàn)橹贫葓?zhí)行不力承受懲罰性后果。不折不扣地執(zhí)行中共中央和上級黨委制定的制度是各級黨組織及其成員的重要政治責(zé)任，對制度執(zhí)行不力的黨組織及其成員進(jìn)行責(zé)任追究正體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致的原則。制度治黨以建章立制為準(zhǔn)繩，以責(zé)任追究為后盾。彰顯治黨的制度威嚴(yán)必須充分認(rèn)識到責(zé)任追究制度在黨的制度體系中的重要地位，加強(qiáng)黨內(nèi)實(shí)體性制度、程序性制度和責(zé)任追究制度之間的銜接，通過建立有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的黨內(nèi)問責(zé)制度，以責(zé)任追究的壓力倒逼制度執(zhí)行的動力。具體而言，彰顯治黨的制度威嚴(yán)，需要在加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，對各級黨組織及其成員的制度執(zhí)行情況進(jìn)行定期的考察，將制度執(zhí)行情況作為黨內(nèi)問責(zé)制度的問責(zé)內(nèi)容，將制度執(zhí)行不力作為追責(zé)情形，通過問責(zé)的程序化和制度化讓失責(zé)必問、追究制度執(zhí)行不力成為常態(tài)。2016年10中共中央頒布并實(shí)施了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，這正是加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)制度建設(shè)，以責(zé)任追究制度解決黨內(nèi)存在的壓力傳導(dǎo)不足、制度執(zhí)行不力等問題，彰顯治黨的制度威嚴(yán)的重大舉措。

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【責(zé)任編輯：張曉妍】政治與社會政治與社會