當(dāng)前我國PPP管理的規(guī)范與創(chuàng)新

孫潔

〔摘要〕政府與社會資本合作（Public-Private-Partnerships，簡稱PPP）在我國的推廣取得了巨大成績，同時產(chǎn)生的問題也必須加以規(guī)范和解決。創(chuàng)新是PPP發(fā)展的動力源泉，沒有創(chuàng)新PPP就會失去發(fā)展的動力。同樣，沒有規(guī)范的創(chuàng)新，就會出現(xiàn)各種各樣偽PPP模式，影響PPP健康發(fā)展。PPP在我國已由一種融資模式演變?yōu)橐环N政府公共管理模式，已有政策應(yīng)當(dāng)進一步細化，并完善PPP的管理標準。規(guī)范的PPP模式一定得按規(guī)范的流程進行。加強人才隊伍建設(shè)也是規(guī)范PPP管理的重要環(huán)節(jié)。未來PPP必然是在不斷創(chuàng)新的規(guī)范管理中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，以滿足人們對美好生活追求的需要。

〔關(guān)鍵詞〕

PPP模式；政府；社會資本；公共管理；公共財政；防范風(fēng)險

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2018）02-0112-05

2013年12月26日，全國財政工作會在北京召開，會議期間套開了一個政府與社會資本合作（Public-Private-Partnerships，簡稱PPP）研討會，當(dāng)時由財政部部長作了近2個小時的主題演講，隨后由四大金融機構(gòu)分別介紹了他們近年開展PPP項目的做法與經(jīng)驗，由此拉開了在全國推廣PPP的序幕。四年以來，在PPP的推廣方面取得了巨大的成績：一是建立了一系列較為完善的法規(guī)政體系，與世界其他國家相比，當(dāng)前我國關(guān)于PPP法規(guī)政策絕不落后；二是各級政府都有了自己的PPP專職管理部門；三是推出了四批示范項目；四是專門設(shè)立了推廣PPP基金。但是，在取得這些巨大成績的同時，也出現(xiàn)了PPP泛化異化問題，累積了一些隱性風(fēng)險。近期財政部連續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展，引起市場很大反響，特別是對已經(jīng)進行的項目產(chǎn)生較大影響，這也更好地說明項目在實施過程中與政策要求并不完全相符，存在這樣或那樣的差距或不足，如何規(guī)范PPP發(fā)展是當(dāng)前面臨的一個重要問題。規(guī)范與創(chuàng)新是PPP發(fā)展過程中永恒的主題，如何處理好兩者關(guān)系是未來PPP持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，本文將從創(chuàng)新與規(guī)范兩個方面來簡要分析PPP未來發(fā)展的前景與趨勢。

一、創(chuàng)新是PPP發(fā)展的動力源泉

（一）為什么要創(chuàng)新

創(chuàng)新是PPP發(fā)展的動力源泉，沒有創(chuàng)新PPP就會失去發(fā)展的動力，沒有創(chuàng)新也就減少了采用PPP的目的和意義。

眾所周知，一方面，PPP模式起源于一種叫項目融資的融資工具，項目融資其目的僅僅是為了給項目融入建設(shè)資金，而今天的PPP模式作為政府的一種有效公共管理模式，不僅僅是利用社會資本，而更需要社會資本提供新技術(shù)、新方法，從而有效解決公共產(chǎn)品供給效率。而新技術(shù)、新方法必然來源于創(chuàng)新。

另一方面，PPP項目的收益來源有兩個方面，一是通過向使用者收費獲得收益，在使用者付費不足時，政府會給予一定的補助；二是通過政府（代使用者）付費獲得收益。對于第二類通過政府向使用者付費的PPP模式，必然需要政府一定的支付能力，如果政府財政支付能力不足，就無法采用PPP模式。當(dāng)前我們的政策是，政府付費總額不得超過當(dāng)年財政一般公共預(yù)算支出的10%，也就是說，對于完全由政府付費的PPP項目，政府做不了多大規(guī)模，如果一個項目規(guī)模過大，可能就會超過10%這個紅線。怎么辦呢？一個可行的辦法，就是需要社會資本通過企業(yè)創(chuàng)新，在不影響政府滿足社會公眾需求的情況下，提高項目的收益，從而減少財政在該項目上的支付責(zé)任。

當(dāng)然，對于使用者付費的項目也同樣需要創(chuàng)新，通過創(chuàng)新讓公眾在不增加生活成本的情況下，獲得更物美價廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）如何創(chuàng)新

創(chuàng)新，知易行難。一方面是技術(shù)創(chuàng)新，需要科研技術(shù)的支撐；另一方面需要管理創(chuàng)新，需要有新的思想和新的理念。我們所有創(chuàng)新的前提都是在滿足公眾需求的基礎(chǔ)上進行，不能因為創(chuàng)新而減少或降低公眾服務(wù)水平。創(chuàng)新首先要依靠創(chuàng)新機制，如果沒有一個好的機制，創(chuàng)新是很難實現(xiàn)的，也沒有動力去創(chuàng)新。另外，我們也不可能給出所有創(chuàng)新的方法，因為不同的項目、不同的經(jīng)濟環(huán)境，創(chuàng)新的思路和方法是不一樣的。

為了說明如何創(chuàng)新，下面舉一個例子，看如何通過企業(yè)創(chuàng)新來實現(xiàn)PPP模式。某政府需要建設(shè)一座公路大橋，而該公路車流量較少，難以通過向過往車輛收費獲得合理收益。如果政府又沒有足夠的財政補貼，就不會有社會資本來承擔(dān)這樣的項目，采用PPP模式的條件就不具備。這個時候，有一個社會資本主動找到政府，說自己可以承擔(dān)建設(shè)這座大橋，前提是在滿足政府提出的條件（滿足公眾需求）下，可以由社會資本自己來設(shè)計這座大橋，政府同意了他們的想法，社會資本請了最有創(chuàng)意的設(shè)計師，設(shè)計了外觀非常具備觀賞性的公路橋，并以大橋為主題，建了一個主題公園。由于主題公園成功設(shè)計，一方面增加了大橋上的車流量，同時也帶來了可觀的門票收入，從而實現(xiàn)了投資人合理的收益。

上面這個案例告訴我們，創(chuàng)新是PPP的靈魂，如果沒有創(chuàng)新，這個項目可能要到很久以后才能完成，有了企業(yè)的創(chuàng)新，在不增加財政責(zé)任、同時又不能夠影響公眾需求情況下，讓本不能完成的項目，提前得到實施。

二、規(guī)范是PPP健康發(fā)展的保障

（一）為什么規(guī)范PPP

規(guī)范是PPP健康發(fā)展的保障，沒有規(guī)范的創(chuàng)新，會出現(xiàn)各種各樣不規(guī)范的PPP模式，常見的有以下幾種形式：

1.明股實債

明股實債是指表面上表現(xiàn)為是一種股權(quán)的形式，而實際是一種債務(wù)安排。具體做法是投資人以股權(quán)的方式進入到項目公司，然后要求政府在一定期限內(nèi)購買投資人所持有的股份。對政府而言，實際是在一定期限內(nèi)歸還一種到期的債務(wù)，顯然這種做法會擴大政府債務(wù)。這種做法，在2014年P(guān)PP推廣之初使用得較多，特別是金融機構(gòu)，因為當(dāng)時人們對PPP的了解還不夠準確，錯誤地以為這種方式也是PPP的形式。隨著人們對PPP認識的加深，這種做法隨之減少。明股實債一定是在規(guī)避某種規(guī)則，如果不是那就沒有必要了，如果這種規(guī)避是合理合法的，在企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)沒有任何問題，例如在金融機構(gòu)和項目公司之間。當(dāng)然，如果在不違反相關(guān)法規(guī)政策（事實上已經(jīng)構(gòu)成擴大政府債務(wù)）的前提下，政府和企業(yè)也并非不可使用，但一定不能稱之為PPP模式。

2.固定回報和保底承諾

固定回報和保底承諾是兩層意思。首先，固定回報是指投資人要求政府根據(jù)投資總額給予一個固定的收益率，實事上這是一種典型的融資行為，根本就不屬于PPP模式。即便是融資行為，固定回報也不可取，這種方式很少被使用，通常也會根據(jù)利率變化做相應(yīng)調(diào)整。

其次，保底承諾是指投資人通常要求政府給予最低收益率的承諾。眾所周知，PPP模式吸引社會資本的一個重要因素是項目的盈利而不是暴利收益。如果有效使用這一原則而不導(dǎo)致政府給予保底承諾的規(guī)范要求，需要有一個合理的機制設(shè)計。由于一些咨詢服務(wù)不理解機制設(shè)計，直接要求政府給予投資人一個最低收益率的保障，顯然不符合PPP的規(guī)范做法。為了便于理解，還是舉例說明。如，某政府要建設(shè)一個污水處理廠，為了保障投資者的收益，政府通常會給投資人設(shè)定一個最低的污水處理量，如果污水處理量低于這個數(shù)據(jù)，政府會給予一定的補助，而不是根據(jù)投資總額，要求政府給予一個最低回報率。

3.簡單拉長還款期限

PPP模式具有長期性的特點。為此，財政部頒文規(guī)定PPP模式合作期限不能低于10年。一些項目為了符合這一要求，就將政府付費的時間延長到10年，而且僅僅是將政府付費時間從原來的3年延長到10年，項目的后續(xù)維護管理仍然由政府負責(zé)。這種做法就是屬于典型的拉長版的BT（Build-Transfer，意即“建設(shè)-移交”模式）。簡單拉長還款期限對政府唯一的好處是，和原來的BT期限相比減少了地方政府近期的財政支付壓力，對于提高效率和改善質(zhì)量以及管理創(chuàng)新不會有任何益處。

4.隨意設(shè)定還款標準

PPP項目收益通常是一個相對平穩(wěn)的現(xiàn)金流量，特別是對于完全由政府付費的一類項目。由于規(guī)避某一規(guī)則和政策要求，對政府支付的現(xiàn)金流量隨意設(shè)定，例如：有的年支付額開始較小，然后逐年增加；也有開始較大然后逐年減少；還有的要求在最后移交時，政府要支付項目的剩余價值（殘值），理由是前面的收益不足，沒有達到預(yù)期的回報等。這些都屬于不規(guī)范的做法，理論上講，政府一般采用等額本息支付方式，目的是為了平滑財政支付，但由于涉及到運營效率及質(zhì)量的評估，收益曲線只能是圍繞等額本息這條線上下波動。

5.運營與建設(shè)兩張皮

今天的PPP作為一種管理模式，與之前的項目融資一個重要的區(qū)別，是項目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項目建成后的運營管理工作，其主要功能是將項目建設(shè)質(zhì)量與項目運營效率由項目公司來承擔(dān)。企業(yè)為了追求利益最大化，會減少運營維護費用，減少的手段只能是增加項目建設(shè)質(zhì)量部分。當(dāng)前許多PPP項目實施方案中，中標方主要為了工程建設(shè)利潤，建成后的項目再轉(zhuǎn)交給政府的市政公司負責(zé)運營。運營與建設(shè)成了兩張皮。不少項目在采購階段，將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算，作為兩個標的，最后很難達到項目預(yù)期的目標。

6.政府隱性擔(dān)保

PPP模式中，政府選擇社會資本作為合作伙伴一個重要因素是社會資本有創(chuàng)新能力與追求利益的內(nèi)在動力，而企業(yè)選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據(jù)。但是，政府的信用并非是通過擔(dān)保體現(xiàn)出來的，而是以政府在項目中承擔(dān)的財政支付能力來體現(xiàn)，當(dāng)然這種能力受到10%的約束。當(dāng)前一些項目實施過程中要求政府提供相應(yīng)的擔(dān)保承諾，這明顯不符合已有的政策和相關(guān)規(guī)章制度。即便是變相的擔(dān)保承諾也是不符合PPP項目實施程序要求的。

由此可見，規(guī)范PPP發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。沒有規(guī)范，PPP就會跑偏，不僅達不到推廣PPP的目的，可能還會得到相反的結(jié)果。

（二）如何規(guī)范PPP

規(guī)范PPP模式，除依照現(xiàn)有法規(guī)、政策外，我們還必需遵照PPP的基本原理，歸納起來應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面進行。

1.正確認識PPP

做好PPP項目的前提是，首先要正確認識PPP；其次是明確PPP需要達到一個什么樣的目的；最后是如何才能做好PPP。

所謂PPP，是指政府公共部門通過民營部門（社會資本）來高效完成政府公共部門這一組織的目標，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能。這一概念與項目融資下的PPP有著本質(zhì)不同，項目融資是為了利用社會資本資金而采用的一種方式或手段，而今天的PPP模式其目的是為了實現(xiàn)政府公共部門的職能，而實現(xiàn)這一職能僅僅依靠財政資金顯然是不夠的，只有通過民營部門（社會資本）綜合的能力才能達到這一目的。

PPP的概念告訴我們，PPP的目的是為了高效實現(xiàn)政府公共部門職能，如果不屬于政府公共部門職能的項目，無論是由政府公共部門完成或是由民營部門完成都不屬于PPP模式。作為一種規(guī)范的PPP模式，必需在公共性和有效性兩個要素同時滿足要求。所謂公共性是指政府公共部門的目標和職能的實現(xiàn)，所謂有效性是指政府在資源一定的情況達到目標最大化，當(dāng)目標一定時達到資源耗費最小化。

做好一個PPP項目除了具備以上兩個基本要素，同時還要遵守相應(yīng)的基本原則，如雙方地位平等的伙伴關(guān)系、盈利而不暴利的收益原則、讓最適宜承擔(dān)風(fēng)險的風(fēng)險分配原則等等。而且，還需要熟悉PPP項目的特點。在滿足基本要素的情況下，還需要符合當(dāng)前相關(guān)政策和法規(guī)，如：財政支付能力不能超過一般公共預(yù)算支出的10%；政府在項目公司中如果持股，其比例不能超過50%等等。

2.完善法規(guī)、政策

雖然說當(dāng)前我國已經(jīng)建立了相當(dāng)完善的法規(guī)政策體系，但是，畢竟我們在此之前沒有更多的經(jīng)驗可以借鑒，這些法規(guī)政策中，難免會有不完備的地方，如PPP項目實施指南、PPP項目的合同指南、物有所值評價指引、財政承受能力評價指引等等，再加上PPP推廣由財政部和發(fā)改委兩個部門分別負責(zé)公共服務(wù)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施兩個領(lǐng)域，在兩部門的政策上也存在有不一致的地方。

隨著PPP推廣進一步深入，一些新問題的出現(xiàn)，調(diào)整不適應(yīng)的政策體系，強化規(guī)范措施會成為未來一個時期較重要的工作任務(wù)。我國PPP立法已經(jīng)進入程序，PPP條例已經(jīng)廣泛征求了社會意見。已經(jīng)有的政策體系仍然需要進一步完善的必要，財政、發(fā)改兩部門不一致的政策需要協(xié)調(diào)。

完善已有政策體系，應(yīng)當(dāng)側(cè)重以下兩個方面。首先，應(yīng)當(dāng)細化已有政策。在已有政策中，不少政策過于籠統(tǒng)，不便于實際工作者進行操作，給實際操作者的尺度很難掌握。其次，應(yīng)當(dāng)明確正確PPP模式的基本標準。如《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)【2015】42號）中雖然規(guī)定了PPP的四種形式，但針對每一種形式使用，卻沒有建立一個具體的標準。

3.嚴格按照規(guī)定程序

一個PPP項目的實施，必須遵照一個規(guī)定的程序進行，不能為了加速項目進度而任意改變這個規(guī)定的程序。如果項目特別需要提高進度，建議不要采用PPP模式，可以通過其他方式來解決。程序是規(guī)范的基本保障，如果基本程序都不愿意遵守，怎么可能規(guī)范項目的實施，有可能又會演變成“三邊”（邊勘測、邊設(shè)計、邊施工）工程。對于不規(guī)范的做法也應(yīng)當(dāng)加重處罰的力度。

在PPP流程中，一個重要的環(huán)節(jié)是競爭性選擇合作伙伴。無論是公開招標或是競爭性磋商的方式，都需要競爭。應(yīng)當(dāng)說競爭越充分越有利于政府選擇到一個最好的合作伙伴，因為競爭是解決信息不對稱的一個最好的辦法?？墒乾F(xiàn)實中，人們往往厭惡競爭，因為它讓參與人暴露了自己不愿意暴露的自信，所以，人們會千方百計地規(guī)避競爭。所謂的圍標、串標其目的是為了規(guī)避競爭。因此，規(guī)范PPP模式一定要按規(guī)范的流程進行。

4.加快人才建設(shè)

PPP模式成功實施一個重要的不可或缺的環(huán)節(jié)就是需要咨詢服務(wù)，提供一個科學(xué)合理的實施方案，這個方案不僅僅需要多方面理論的支持，更需要長期的實踐經(jīng)驗。這就需要一大批的專業(yè)人員來從事這方面的工作，加快PPP人才建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。一是從近期來看，加強短期培訓(xùn)，特別對主要參與者，編印一些PPP手冊，方便參與者使用。二是從長遠看，加強學(xué)科建設(shè)。選擇一些有條件的高校設(shè)立PPP專業(yè)方向，集中專家精選一些相關(guān)教材與課程。三是加強國際交流。PPP在世界各國做法不同，不同國家經(jīng)濟發(fā)展處在不同的階段，什么樣的經(jīng)濟階段選擇什么PPP形式，別國的做法會有一定的借鑒意義。

三、規(guī)范與創(chuàng)新是PPP發(fā)展的必然態(tài)勢

從2014年以來，我國PPP已經(jīng)走過了一個井噴式的發(fā)展過程。隨著政策體系不斷完善，PPP將由井噴式發(fā)展走向成熟、規(guī)范發(fā)展態(tài)勢。在規(guī)范中有創(chuàng)新，創(chuàng)新中也不能超出現(xiàn)有的法規(guī)政策體系的要求。對象上，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)并重；主體上，國有企業(yè)與民營企業(yè)平等參與；過程上，建設(shè)與營運融合發(fā)展，將成為未來PPP發(fā)展方向。十九大報告明確提出，滿足人們對美好生活的追求是我們新的目標。而要實現(xiàn)這一目標，提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新路徑，而這一路徑主要通過去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板來實現(xiàn)。所謂補短板就是補我們在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面不足的短板，而要補這個短板完全依靠財政資金顯然難以滿足公眾的需求，一個可靠而有效的方式就是采用規(guī)范的PPP模式，而規(guī)范的PPP模式也需要不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)其可持續(xù)的發(fā)展。因此，未來PPP必然是在不斷創(chuàng)新的規(guī)范管理中實現(xiàn)可待續(xù)的發(fā)展，以滿足以人們對美好生活追求的需要。

【責(zé)任編輯：劉彥武】