美國的中東政策：延續(xù)與變化

牛新春

內(nèi)容提要 中東戰(zhàn)略是美國全球戰(zhàn)略的組成部分。以2017年以來美國在中東實際采取的行動為視角，可以看出美國戰(zhàn)略收縮的態(tài)勢未變，“輕足跡”的戰(zhàn)略路徑未變，真正變化的是特朗普政府的行事風格。特朗普魯莽的政策風格必然會惡化中東地區(qū)形勢，使矛盾更加復(fù)雜，解決起來更加困難。

關(guān)鍵詞 美國中東戰(zhàn)略；戰(zhàn)略收縮；“輕足跡”戰(zhàn)略；特朗普中東政策

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.03.006

特朗普入主白宮已經(jīng)一年有余，但是美國中東政策仍然是一團迷霧，令全球中東問題觀察家一直處于爭論、困惑、迷茫之中。美國中東政策之所以讓人感覺似在霧里看花，主要原因是其本身由多種矛盾構(gòu)成，不同的人看到的主要矛盾不一樣，矛盾的主要方面也不同。特朗普說的和做的之間有矛盾，白宮政策與國務(wù)院、國防部政策之間有矛盾，總體政策和局部政策之間有矛盾，政策目標和政策手段之間也有矛盾。本文試圖越過這些矛盾，不管美國說了什么，不管美國政府部門的不同意見，不管美國的目標是什么，僅以2017年以來美國在中東實際采取的行動為視角，分析美國中東政策的變與不變。

戰(zhàn)略收縮的態(tài)勢未變

中東戰(zhàn)略是美國全球戰(zhàn)略的組成部分，服務(wù)于和服從于全球戰(zhàn)略。從歷史視角看，美國中東戰(zhàn)略同全球戰(zhàn)略的變化基本同頻。冷戰(zhàn)時期，美蘇兩極對抗是國際格局的主要特征。當時，美蘇兩國都在中東尋找、支持代理人，通過代理人爭奪影響力，但是雙方謹慎地避免直接卷入，擔心引發(fā)超級大國之間的直接對抗。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國一家獨大，成為全球唯一超級大國，進入一個非常短暫的“單極時刻”。美國自信心與自滿心態(tài)急劇上升，其全球戰(zhàn)略相應(yīng)進入擴張時期。期間，美國在歐洲向東擴大北約，全面重返亞洲，在中東發(fā)動兩場大規(guī)模戰(zhàn)爭。然而，美國陷入了阿富汗、伊拉克兩場戰(zhàn)爭的泥潭，遭受越南戰(zhàn)爭以來最大的戰(zhàn)略挫折。2008年爆發(fā)的國際金融危機則嚴重打擊了美國的經(jīng)濟自信心，令“華盛頓共識”破產(chǎn)。從此，美國全球戰(zhàn)略亦進入收縮時期。奧巴馬被認為是繼艾森豪威爾、尼克松之后美國第三位實施“戰(zhàn)略收縮”的總統(tǒng)。[1]

2002年，《美國國家安全戰(zhàn)略報告》指出，美國在全球擁有史無前例的、無可匹敵的實力和影響力，美國國家安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是具有美國特色的國際主義，是美國價值觀和國家利益的結(jié)合；美國國家安全戰(zhàn)略的目標不僅是讓世界更安全，而且要讓世界更美好，實現(xiàn)這個目標的途徑就是經(jīng)濟政治自由、尊重人權(quán)與和平的國家間關(guān)系。[2] 顯然，這是一個非常外向、極具野心的國家安全戰(zhàn)略。2010年，《美國國家安全戰(zhàn)略報告》對美國全球戰(zhàn)略的界定為：美國要追求一個民族復(fù)興和全球領(lǐng)導地位的戰(zhàn)略，即重塑美國實力和影響力的基礎(chǔ)，而第一步必須從國內(nèi)開始。[3] 對于美國這樣一個全球性大國而言，這是一個非常內(nèi)向型的全球戰(zhàn)略。2017年，《美國國家安全戰(zhàn)略報告》說，把美國人民的安全、利益和幸福放在首位，實施有原則的現(xiàn)實主義，恢復(fù)美國經(jīng)濟、重建軍隊、保衛(wèi)邊境、維護主權(quán)和推廣價值觀。[4] 這個全球戰(zhàn)略不僅仍然是內(nèi)向型的，而且同2010年的全球戰(zhàn)略相比，甚至帶有一些孤立主義色彩。

回顧第二次世界大戰(zhàn)以來美國的中東戰(zhàn)略，其起伏節(jié)奏基本上同美國全球戰(zhàn)略同步。1956年蘇伊士運河戰(zhàn)爭后，美國取代英法成為西方世界在中東的主要玩家。冷戰(zhàn)期間，中東是美蘇爭奪的重要舞臺，但是美國并未直接、大規(guī)模地卷入中東沖突，而是長期實施離岸平衡政策。不論是1956年蘇伊士運河戰(zhàn)爭、1970年黑色九月事件，還是1973年阿以戰(zhàn)爭，美國都積極調(diào)停，避免戰(zhàn)爭擴大。在阿以戰(zhàn)爭、兩伊戰(zhàn)爭中，美國偏袒以色列、伊拉克，卻從未直接參與戰(zhàn)爭。然而，1991年爆發(fā)的海灣戰(zhàn)爭徹底改變了美國的中東戰(zhàn)略。海灣戰(zhàn)爭期間，美國派出53萬人大軍，直接參加戰(zhàn)爭，把伊拉克軍隊趕出科威特。從此，美國中東政策從離岸平衡轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模干預(yù)。2003年伊拉克戰(zhàn)爭期間，美國軍隊直接入侵伊拉克，推翻薩達姆政權(quán)，對伊全國實施軍事管制。在2011年美國撤軍前，美軍在伊拉克長期維持10萬人左右的駐軍規(guī)模，這是美國大規(guī)模干預(yù)戰(zhàn)略的巔峰。2008年民主黨人奧巴馬當選總統(tǒng)，2011年美國從伊拉克全面撤軍，此后美國在中東進入戰(zhàn)略收縮時期。

戰(zhàn)略收縮體現(xiàn)在戰(zhàn)略目標上，冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國中東戰(zhàn)略目標包括：能源安全、反恐、防止大規(guī)模殺傷性武器擴散、盟國安全和促進民主。特別是2001年之后，美國把推廣民主作為中東戰(zhàn)略的重要組成部分，“民主化”既是改造中東國家、塑造中東局勢的基本手段，本身也是目標。2013年9月，奧巴馬在聯(lián)合國大會上指出，反恐、能源、盟國安全和防范大規(guī)模殺傷性武器擴散是美國在中東的四大核心利益，首次公開把“民主化”目標排除在外，引起國際社會廣泛關(guān)注。2017年特朗普的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》提出，美國的目標是“中東不能成為恐怖分子的庇護所，中東不能被一個敵對大國控制，中東是能源安全的組成部分”。[5] 美國公開把“民主化”從戰(zhàn)略報告中刪除，不再強調(diào)從內(nèi)部改造中東國家。美國政治學家亨廷頓把美國政治意識形態(tài)劃分為四個循環(huán)階段：道德主義、犬儒主義、自滿和偽善。[6] 奧巴馬政府后期，美國已經(jīng)進入偽善時代，美國對價值觀的追求熱情依然很高，但是缺乏實質(zhì)性行為和投入，言行不一。特朗普時代，美國連偽善也不要了，進入了犬儒主義時代。在盟國關(guān)系上，2017年《美國國家安全戰(zhàn)略報告》把保護盟國安全改為不允許“中東被一個敵對大國控制”。從一定程度上看，這回歸了冷戰(zhàn)時期的離岸平衡政策。

更重要的是，戰(zhàn)略收縮體現(xiàn)在美國的責任上，特朗普政府繼續(xù)為美國中東政策“減負”。反恐仍然是美國中東政策的核心目標，但是美國反恐的目標大大壓縮。布什政府時期，美國承諾哪里有恐怖主義，美國就去哪里反恐，不僅如此，美國還要通過民主和經(jīng)濟改革手段鏟除恐怖主義的根源。目前，美國僅限于不讓中東成為“恐怖主義的庇護所”。在2014年“伊斯蘭國”攻城略地之前，敘利亞、伊拉克等國的恐怖主義已經(jīng)非常嚴重了，但美國并沒有出手干預(yù)。目前，“伊斯蘭國”作為一個占據(jù)領(lǐng)土的實體被清除后，也沒有任何跡象表明美國要全力清除在敘利亞、也門、利比亞、埃及西奈半島的恐怖主義。顯然，反恐的范圍僅限于能夠?qū)γ绹鴺?gòu)成直接威脅的恐怖主義，即能夠控制大片領(lǐng)土、人口和軍隊的恐怖主義力量。美國仍然承諾保護盟國的安全，但實踐表明，美國已經(jīng)不再保護盟國的政權(quán)安全，特別是來自盟國國內(nèi)的安全威脅。埃及是美國在中東的重要盟國，2011年埃及穆巴拉克政權(quán)處于危機時刻，美國袖手旁觀，放任其垮臺。稍后，巴林出現(xiàn)大規(guī)模示威游行，王室政權(quán)面臨挑戰(zhàn)，美國亦無意干預(yù)，而是沙特出兵平息事態(tài)。1991年，美國為了奪回科威特的主權(quán)，派出53萬大軍奔赴中東，但在可預(yù)見的未來，美國不可能再為任何一個中東國家大規(guī)模出動地面部隊了。簡而言之，1990—2010年期間，美國是中東的國際警察，負責管控中東的各種沖突，現(xiàn)在美國作為離岸平衡手，只進行有限干預(yù)，防止大的權(quán)力失衡。

“輕足跡”的戰(zhàn)略路徑未變

盡管美國中東戰(zhàn)略的目標有所收縮，在中東承擔的責任有所縮水，但是美國仍然要打擊恐怖主義、遏制伊朗和保護盟國安全，需要特定的手段和路徑來實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目標。奧巴馬時期，美國已經(jīng)開始實施“輕足跡”的中東戰(zhàn)略，不再大規(guī)模卷入中東地區(qū)沖突，而是通過“空中干預(yù)”維護美國利益。在特朗普任期的第一年中，美國繼續(xù)執(zhí)行“輕足跡”的空中干預(yù)戰(zhàn)略，空中軍事力量、地面駐軍威懾、盟國支持、大國關(guān)系協(xié)調(diào)是美國新中東戰(zhàn)略的主要構(gòu)成部分。

美國繼續(xù)在軍事上干預(yù)中東，但主要通過空襲追求自己的戰(zhàn)略目標。過去幾年，在利比亞戰(zhàn)爭、敘利亞戰(zhàn)爭及反恐戰(zhàn)爭中，美國無一例外地使用了空中干預(yù)手段，既沒有袖手旁觀，也拒絕大規(guī)模地面卷入，部分實現(xiàn)了自己的戰(zhàn)略目標。空中干預(yù)的基本模式是：無人機、轟炸機、導彈從空中打擊目標，配合以少量地面特種部隊行動支持當?shù)氐奈溲b力量，實現(xiàn)有限目標。在利比亞戰(zhàn)爭中，美國先發(fā)射200多枚導彈摧毀利比亞防空系統(tǒng)，進而實施2000多架次轟炸，清除利比亞空軍，隨后通過北約實施2.65萬次空襲，協(xié)助利比亞本國“叛軍”推翻了卡扎菲政權(quán)。為打擊“伊斯蘭國”等恐怖主義組織，特朗普繼續(xù)在敘利亞、利比亞、也門搞空中打擊。在敘利亞反恐戰(zhàn)爭中，美國派出的地面人員僅有2000人左右，全部為非戰(zhàn)斗人員，負責情報、培訓和協(xié)調(diào)工作。

空中干預(yù)要有效發(fā)揮作用，必須有友軍的地面支持。遏制伊朗、確保能源安全，也必須依靠地區(qū)盟友。由盟友承擔落實美國戰(zhàn)略目標的主要責任，是“輕足跡”戰(zhàn)略的又一大特征。在大規(guī)模干預(yù)時代，美國依靠自己的政治、經(jīng)濟和軍事實力來發(fā)揮影響力。在戰(zhàn)略收縮時代，美國把主要責任留給了地面上的盟友。在敘利亞反恐戰(zhàn)爭中，美國依靠庫爾德人武裝；在伊拉克反恐怖戰(zhàn)爭中，美國依靠伊拉克政府軍和庫爾德自治區(qū)武裝。美國出錢、出武器、出空中支持，地面上靠盟友出人，在可預(yù)見的未來，這將是美國在中東采取軍事行動的主要模式。在遏制伊朗、俄羅斯問題上，美國自己也不會投入大量資源，而會把主要責任交給地區(qū)盟國。2015年以來，俄羅斯在中東的影響力大大上升，引起美國的警惕。[7] 但迄今為止，美國自身沒有采取實質(zhì)性行動把俄羅斯的影響推回去，而是通過地面上的敘利亞庫爾德人制衡俄羅斯。“伊斯蘭國”被擊敗后，特朗普把遏制伊朗擺在美國中東戰(zhàn)略的首位，也主要是依靠以色列和沙特來落實。美國愿意做的僅是提供技術(shù)、武器和情報，站在這些國家后面給予政治支持。即使2018年美國真能退出《伊朗核問題協(xié)議》，重新對伊朗實施經(jīng)濟制裁，也要依靠其他國家來落實，因為美國自己同伊朗基本上沒有經(jīng)濟聯(lián)系。在反恐和遏制伊朗的問題上，特朗普的調(diào)子高、決心大，卻沒有反映到行動上，美國自己采取的行動很少，反而是要求其他國家采取更多行動。

盡管美國不打算在中東采取大規(guī)模軍事干預(yù)行動，但是保持一定規(guī)模的駐軍卻是非常必要的，既可以讓盟國感到放心，也可以威懾敵對國家。因此，美國維持甚至加大駐軍規(guī)模，同美國中東戰(zhàn)略收縮并行不悖。2011年以來，美國在中東的駐軍規(guī)模沒有縮小，反而還略有增加。截至2017年9月，美國在中東駐軍54325人，是非主要戰(zhàn)爭時期美國在中東最大規(guī)模的駐軍。

美國的“輕足跡”戰(zhàn)略是戰(zhàn)略收縮的體現(xiàn)，它投入少、干預(yù)輕，僅能實現(xiàn)有限目標，很難通過這種路徑主動塑造中東局勢。美國任由俄羅斯主導敘利亞局勢，讓法國、意大利牽頭利比亞調(diào)停，眼睜睜看著伊朗打通什葉派陸上走廊。這些是“輕足跡”戰(zhàn)略必須付出的代價。

政策風格驟變

美國戰(zhàn)略收縮的態(tài)勢未變，“輕足跡”的戰(zhàn)略路徑未變，真正變化的是特朗普政府的行事風格。這是美國中東政策令人困惑不解的主要原因。同奧巴馬時期相比，特朗普在中東的行事風格率性、魯莽、前后矛盾、左右沖突，具有鮮明的個性特征。

反恐和遏制伊朗是特朗普中東政策的首要目標，這同美國歷屆總統(tǒng)沒有大的區(qū)別；特朗普視沙特、以色列為首要盟國，這同美國歷屆總統(tǒng)也沒有大的區(qū)別。但是，特朗普反恐和遏制伊朗的方式，支持沙特和以色列的方式，同前任有重大區(qū)別，是特朗普中東政策的主要特征。

在反恐問題上，特朗普著眼于短期利益，大膽支持、武裝敘利亞庫爾德武裝，最終庫爾德人攻下了拉卡，取得了反恐戰(zhàn)爭的重大勝利。多年來，庫爾德人追求獨立或自治，有自己的政治野心。同時，庫爾德人同土耳其之間有尖銳矛盾，支持庫爾德人必然惡化美國同土耳其的關(guān)系。因此，奧巴馬政府對武裝庫爾德人比較謹慎。目前，反恐取得了決定性勝利，但庫爾德武裝何去何從成為令美國頭疼的問題，美國國內(nèi)各部門也沒有一致意見。庫爾德問題成為后“伊斯蘭國”時代敘利亞最棘手的難題，也讓美國進退兩難。最近幾個月，美軍駐伊拉克的一位發(fā)言人說，美國將訓練和指導一支三萬人的庫爾德邊境部隊，進一步擴大對庫爾德人的支持。稍后，美國國務(wù)卿蒂勒森予以否認，強調(diào)這種說法完全是“誤導”，“根本不存在”。這種前后矛盾的信息，反映出美國在庫爾德問題上進退失據(jù)的困境。

在遏制伊朗問題上，特朗普打算退出《伊朗核問題全面協(xié)議》，反制伊朗的地區(qū)政策。奧巴馬時期，美國通過同伊朗簽署核協(xié)議來遏制其核活動，通過部分承認伊朗的地區(qū)地位來緩解其不安全感?，F(xiàn)在，特朗普認為緩和只能助長伊朗威脅，只有通過強硬的對抗才能遏制其威脅。因此，奧巴馬明確承諾不搞政權(quán)更迭，積極執(zhí)行核協(xié)議，勸說沙特接受伊朗的地區(qū)大國地位。特朗普則反其道而行，公開煽動伊朗國內(nèi)的反政府運動，多次聲稱不打算執(zhí)行核協(xié)議，支持沙特和以色列進一步遏制伊朗。雖然特朗普在伊朗問題上一意孤行，但當年達成核協(xié)議的聯(lián)合國其他常任理事國和德國，都不支持美國當前的政策。在中東地區(qū)，也有相當一部分國家不支持全面遏制伊朗。

在支持沙特和以色列上，特朗普同樣大膽、魯莽，做前任不愿做也不敢做的事情。為遏制伊朗，特朗普政府一邊倒地支持沙特和以色列，給予沙特近乎空白支票，放任沙特和以色列采取激進的外交政策。2017年6月，沙特、阿聯(lián)酋、埃及同卡塔爾斷交，海合會分裂，實際結(jié)果不利于遏制伊朗。同時，特朗普公開承認耶路撒冷為以色列首都，加劇了阿拉伯世界同以色列的矛盾，實際上也不利于遏制伊朗。

未來影響

1918年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，奧斯曼帝國解體，中東出現(xiàn)戰(zhàn)略真空，英、法、俄等域外大國介入，使得中東陷入混亂。2010年后的中東亂局原是內(nèi)生性的混亂，但是地區(qū)大國和全球大國迅速介入，將其演變成一場具有全球性影響的地區(qū)動蕩。正值此時，美國在中東實施戰(zhàn)略收縮，不再承擔國際警察的角色，留下了戰(zhàn)略真空，致使中東再次陷入混亂。從國際層面上看，2015年，俄羅斯借敘利亞戰(zhàn)爭強力重返中東，成為不可忽視的新玩家。無論是奧巴馬政府還是特朗普政府，都沒有采取遏制俄羅斯的實質(zhì)性措施，反而同俄羅斯之間的協(xié)調(diào)與合作多于對抗和沖突。俄羅斯盡管沒有實力同美國形成全面競爭，但是對敘利亞、土耳其、伊朗的影響不小，并且同中東每一個大國都在改善關(guān)系。美俄并存取代美國一家獨大，這是中東戰(zhàn)略格局的一大變化。在地區(qū)層面，隨著沙特、埃及、土耳其、以色列等美國盟友對美國信心下降，這些國家各自構(gòu)建自己的地區(qū)影響力，并且加強與俄羅斯、歐洲國家、中國的合作，對沖美國戰(zhàn)略收縮的影響。

“輕足跡”戰(zhàn)略減輕了美國的戰(zhàn)略負擔，也同時讓美國的影響力下降，美國同盟國的關(guān)系從領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系變成一種交易型的互惠關(guān)系，中東國際關(guān)系將變得更脆弱和易變。美國為了反恐而武裝庫爾德人，但當伊拉克政府軍進攻基爾庫克時，美國卻無動于衷；當土耳其攻打敘利亞庫爾德人控制的阿夫林時，美國也保持默許。美國與其盟友的關(guān)系變得越來越具有臨時性和功利性。未來，非國家行為體、地區(qū)國家和域外大國之間將不斷進行洗牌，相對穩(wěn)定的地區(qū)秩序、盟國關(guān)系可能需要很長時間才能到來。

特朗普魯莽的政策風格必然會惡化中東地區(qū)形勢，產(chǎn)生長遠的負面影響。中東地區(qū)矛盾錯綜復(fù)雜，往往牽一發(fā)而動全身，會出現(xiàn)始料未及的后果。幾乎每一場地區(qū)沖突，都會涉及全球性大國、地區(qū)大國、主權(quán)國家、非國家行為體等四個層次上的參與者，也會涉及阿以矛盾、遜尼派與什葉派矛盾、政教矛盾等多條分割線，形成縱橫交錯的復(fù)雜局面。在此背景下，特朗普魯莽的行動，往往會產(chǎn)生一連串負面影響，使矛盾更加復(fù)雜，解決起來更加困難。

（作者系中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院中東所所長，研究員）

（責任編輯：蘇童）

[1] Jeffrey Goldberg， "The Obama Doctrine"， Atlantic， April 2015， http：//www.the atlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctine/47152.

[2] The National Security Strategy， The White House， Washington， September， 2002.

[3] The National Security Strategy， The White House， Washington， September， 2010.

[4] The National Security Strategy， The White House， Washingtons D.C， December 2017.

[5] The National Security Strategy， The White House， Washingtons D.C， December 2017.

[6] Samuel P. Huntington， American Politics： The Promise of Disharmony， Belknap Press， 1983， p. 147.

[7] Missy Ryan， "After ISIS， U.S Military Confronts Challenges from Russia， and China in Middle East"， The Washington Post， Feb 27， 2018， https：//www.washingtonpost.com/world/national-security/after-isis-us-military-confronts-challenge-from-russia-china-in-middle-east/2018/02/27/049b451c-1bd1-11e8-9de1-147dd2df3829_story.html？utm_term=.db47812db388.