國外殘障者社會保障模式分型研究*

胡仕勇 羅雪平

工業(yè)革命之后，現(xiàn)代國家系統(tǒng)創(chuàng)建了眾多的社會保障制度。通過國民財富再分配體系，國外政府逐步健全殘障者社會保障體系。受制于整體的社會保障體系以及本國的政治文化特點，國外殘障者社會保障制度在發(fā)展過程中體現(xiàn)了不同的類型和模式。社會保障模式“分型”是指基于社會保障制度的特點而劃分的不同類型的“理想型”。“理想型”是西方學(xué)者韋伯在對社會制度與社會行動的研究中，根據(jù)社會事物的特點進(jìn)行抽象歸類的一種類型化的方法。借鑒韋伯“理想型”分類的方法，可以將各國社會保障制度進(jìn)行類型化，從而加以分型研究。

1.國外殘障者社會保障模式分型的理論基礎(chǔ)

第二次世界大戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)國家陸續(xù)開展了大規(guī)模的社會保障建設(shè)。繆爾達(dá)爾、勒博等根據(jù)各國社會保障建設(shè)的理念，將西方國家社會保障制度劃分為剩余型與制度型。英國學(xué)者蒂特馬斯（Titmuss）綜合繆爾達(dá)爾、勒博和維倫斯基等人對西方社會保障制度劃分的觀點，闡明了社會保障制度的三種分型：剩余型、工業(yè)成就型以及制度型[1]。三種社會保障模式的理念各有不同?！笆Ｓ嘈汀蹦Ｊ降闹饕砟顬橹挥性谑袌龉┙o無以為繼的時候，政府才保障社會個體的生存與發(fā)展的公平基礎(chǔ)；“工業(yè)成就型”模式的主要理念為個人從社會中享受的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利應(yīng)與個人貢獻(xiàn)相匹配；“制度型”模式的主要理念為政府有保障社會個體福利權(quán)利的義務(wù)，應(yīng)給予公民普遍的福利配給。蒂特馬斯三種社會保障制度理想型的劃分對研究當(dāng)代各國社會保障制度產(chǎn)生了深刻的影響。從蒂特馬斯三種社會保障制度理想型的分析路徑可以看出，蒂特馬斯在劃分三種社會保障制度的理想型時依然沿用了“國家—市場”的分析框架。

20世紀(jì)70年代后，西方社會運(yùn)動此起彼伏，各種社會思潮也改變著學(xué)者對社會的認(rèn)識，“三角”福利理論與社會治理理論拓寬了原有的“國家—市場”的分析框架。國外學(xué)者Evers（1988）認(rèn)為，(市場)經(jīng)濟(jì)、家庭、社會組織等私人領(lǐng)域和國家共同構(gòu)成福利整體，形成福利的三個區(qū)域：就業(yè)的福利、非正式的福利以及正式的福利制度，從而構(gòu)成福利三角。社會個體嵌入到福利三角體系中，并充當(dāng)三種社會制度互動的行動者，互動過程體現(xiàn)了復(fù)雜的、多路徑的特征[2]。社會治理理論也沿襲了公、私部門的分析路徑，更強(qiáng)調(diào)社會組織在治理中的作用，典型代表為制度分析學(xué)派奧斯特羅姆。他提出了多中心治理理論，與多中心治理相對應(yīng)的是單中心治理，單中心治理指政府作為唯一的社會主體，對公共事務(wù)進(jìn)行排他性的管理。多中心治理則意味著，除政府以外，社會組織、私人機(jī)構(gòu)等社會團(tuán)體在社會公共事務(wù)的管理過程中共同發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)公共利益的最大化[3]。

隨著“三角”福利理論的出現(xiàn)以及對社會治理的重視，學(xué)者們?nèi)找嬷匾暽鐣M織在社會保障制度構(gòu)建中的作用。運(yùn)用“三角”福利理論與治理理論，論文從殘障者社會保障供給的三個部門——市場（M）、政府（G）和第三部門或社會組織（S）——對國外殘障者社會保障模式進(jìn)行了分型（如圖1所示）。該分型體現(xiàn)著：

第一，市場、政府和社會組織在殘障者社會保障制度構(gòu)建中功能緊密關(guān)聯(lián)。在各個國家的殘障者社會保障制度中，市場、政府與社會組織均不同程度地發(fā)揮著作用，共同維護(hù)殘障者的社會權(quán)利。

第二，市場、政府和社會組織在社會保障制度構(gòu)建中扮演著不同的角色。各國殘障者社會保障制度無一例外地維護(hù)著殘障者的社會底線公平，滿足殘障者的基本社會需要。但不同國家的市場、政府和社會組織的角色分量不同。美國殘障者社會保障制度嵌入美國社會保障制度中，市場（商業(yè)保險與商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)）對殘障者社會保障起著重要的補(bǔ)充保障功能，而英國與瑞典等高福利國家，則由政府主導(dǎo)更多的功能；德國社會組織則鏈接政府與市場之間的關(guān)系，在殘障者社會保障政策制定與服務(wù)投遞方面扮演著重要角色。

第三，市場、政府和社會組織體現(xiàn)了市場化水平的降維過程，但是在吸收殘障者就業(yè)以及殘障者維權(quán)方面卻呈現(xiàn)增長比例。通過西方各國殘障者社會保障的制度實踐可以看出，社會組織越發(fā)達(dá)，殘障者就業(yè)狀況與維權(quán)狀況就越好。

圖1 國外殘障者社會保障模式構(gòu)成要素關(guān)系模型

2.殘障者社會保障供給主體的角色與功能發(fā)揮

社會治理理論認(rèn)為，社會治理的責(zé)任主體應(yīng)該是多中心主體，而不應(yīng)該是單中心主體。通過多中心社會治理，能調(diào)動更多社會資源，更好地共同維護(hù)社會的核心價值觀和社會運(yùn)作。在多中心社會治理中，國內(nèi)外學(xué)者更多聚焦了社會組織與政府在社會治理過程中的耦合作用。在福利三角理論中，闡明了“政府、市場、社會組織”在社會保障體系中的功能邊界問題[4]。殘障者社會保障供給主體在制度實施過程中，總有其內(nèi)在的邏輯關(guān)系和限定條件。因此在殘障者社會保障制度分析中，需要明確政府、市場、社會組織各自的角色定位以及功能發(fā)揮條件。

2.1 殘障者供給主體的角色

按照福利三角理論與社會治理理論，政府、市場以及社會組織是殘障者社會保障制度下應(yīng)有的供給主體，三者角色表現(xiàn)如下。

2.1.1 政府的角色：協(xié)同管理

西方先哲盧梭的社會權(quán)力讓渡理論已經(jīng)說明，在政府形成后，社會大眾讓渡一些權(quán)力給政府，以便政府有能力去管理大眾，從而維護(hù)社會的核心價值觀與穩(wěn)定的社會環(huán)境。英國學(xué)者吉登斯認(rèn)為，民族國家出現(xiàn)后，政府成為社會權(quán)力話語空間體系中絕對的擁有者。德國學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為，隨著現(xiàn)代福利制度的供給，國家（政府）正在改變原先由市場和家庭提供福利的局面，政府正快速成為社會的主宰。現(xiàn)代化理論也表明，進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展時期后，“國家—社會”分型的社會連續(xù)體正向國家中心轉(zhuǎn)變，政府處理社會生活的話語權(quán)越來越大。這些理論與學(xué)說，都說明政府在當(dāng)代社會所擁有的權(quán)威和處理社會事務(wù)的權(quán)力[4]。

在社會保障制度建立的過程中，政府的核心角色就是維護(hù)社會價值觀和社會整體利益。在殘障的社會模式下，殘障的出現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)與環(huán)境建構(gòu)的結(jié)果。出于維護(hù)社會整體的公平價值觀，政府有責(zé)任去扶助殘障者，幫助他們增權(quán)和賦能，維護(hù)殘障者的社會權(quán)益。因此，在殘障者社會保障體系建立的過程中，政府有能力，也有責(zé)任去幫助殘障者。通過國外殘障者制度實踐可以看出，政府或多或少地正在履行維護(hù)社會公平的職責(zé)，通過普惠政策扶助殘疾人，通過程度不同的特惠政策減少對他們的社會排斥，加強(qiáng)他們的社會融合能力。在國外殘障者社會保障制度實踐過程中，政府的實際角色主要為制度的咨詢與制定，法規(guī)的執(zhí)行以及社會福利的輸送與各類殘障者相關(guān)社會服務(wù)的投遞[5]。

2.1.2 市場的角色：促進(jìn)競爭

西方的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)歷來推崇市場的作用，遠(yuǎn)自亞當(dāng)·斯密，近到哈耶克。哈耶克就把社會保障制度視為一種對個體財產(chǎn)處置權(quán)的剝奪制度。西方傳統(tǒng)自由主義到新自由主義先后幾次成為社會的主流思潮，深刻地影響著殘障者社會保障制度。市場在殘障者社會保障制度中的“理想型”角色就是引入競爭，恢復(fù)市場公平。殘障者作為社會個體，與其他人一樣都應(yīng)該進(jìn)入市場進(jìn)行社會競爭[5]。

在國外殘障者社會保障制度實踐過程中，市場的實際角色主要是給殘障者提供各類商業(yè)性服務(wù)，比如商業(yè)保險、康復(fù)服務(wù)以及鼓勵和幫助殘障者實現(xiàn)就業(yè)等。

2.1.3 社會組織的角色：維護(hù)社會公正

社會組織在西方學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中，主要體現(xiàn)在“法團(tuán)主義”，它強(qiáng)調(diào)了社會組織存在的價值。社會組織在社會保障制度中的價值，在西方工業(yè)革命開始階段就已開始顯現(xiàn)。雇主超長時間的工作強(qiáng)度安排和不安全的工作技術(shù)與環(huán)境，造成大量的雇員出現(xiàn)身體殘損。為對抗這種局面，雇員通過組織化的途徑（如自愿社、工會等）與雇主展開談判，要求減少工作時間，改善工作環(huán)境，增加工作報酬。在談判中間，逐漸形成了各類雇員的社會組織。通過雇員組織，工人的權(quán)利得到了保障。隨著社會保障制度的建立以及福利國家的出現(xiàn)，這些雇員的社會組織進(jìn)入了另外一個發(fā)展階段，與政府進(jìn)行對話，增加工人的社會權(quán)益。這些社會組織成為在政府和市場之間的組織化機(jī)構(gòu)。隨著這些機(jī)構(gòu)自我發(fā)展，自身內(nèi)部也存在一定的紀(jì)律和規(guī)章制度，具備自我調(diào)節(jié)和完善的功能。由于社會個體在政府和市場（企業(yè)）的對話過程中過于渺小，社會組織的存在就是與政府和市場進(jìn)行對話，對個體增權(quán)[6]。

殘障者社會組織在殘障者社會保障制度構(gòu)建中的“理想型”角色就是為殘障者增權(quán)。在殘障者社會保障制度的具體實踐中，社會組織的實際角色為與政府對話，為殘障者進(jìn)行社會呼吁、政策咨詢以及投送社會服務(wù)等。

2.2 殘障者社會保障供給主體的功能發(fā)揮

關(guān)于殘障者社會保障供給主體的功能，需要說明兩個問題：第一，主體如何發(fā)揮功能；第二，主體功能發(fā)揮的條件。

2.2.1 政府的功能發(fā)揮

政府具有維護(hù)社會公平的角色。殘障者是社會制度與環(huán)境構(gòu)建的社會弱勢群體，殘障者在市場競爭中需要加強(qiáng)保障與扶助，政府在殘障者社會保障制度構(gòu)建中，需要發(fā)揮應(yīng)有的維護(hù)社會公平的角色，對殘障者具有“兜底”的社會功能。其次，政府的功能不是無限的，存在市場和社會組織的擠兌效應(yīng)。國別不同，市場和社會組織發(fā)揮的作用和功能也各異，對政府功能擠兌效應(yīng)的大小也各異[7]。

2.2.2 市場的功能發(fā)揮

市場進(jìn)入殘障者社會保障體系，存在兩個必要條件：第一，經(jīng)濟(jì)足夠發(fā)達(dá)；第二，市場足夠完善。殘障者作為市場競爭的弱勢群體，如果沒有基本生活保障，身體機(jī)能未達(dá)到市場競爭要求，就無法進(jìn)入市場。在早期國外殘障者社會保障制度發(fā)展過程中，殘障者得不到基本的社會支持、環(huán)境支持，很難實現(xiàn)就業(yè)，也很難進(jìn)入市場。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，社會條件和身體條件得以改善，殘障者才有能力進(jìn)入市場。殘障者在社會群體中，還是屬于小類群體，只有當(dāng)市場足夠完善，社會分工足夠發(fā)達(dá)，才能出現(xiàn)為殘障者提供服務(wù)的商品以及需要殘障者的就業(yè)崗位。

2.2.3 社會組織的功能發(fā)揮

由于社會組織是政府與殘障者之間的交流平臺，只有政府賦予合法權(quán)利，殘障者自愿加入，社會組織才能進(jìn)入社會保障組織發(fā)揮相應(yīng)的功能。社會組織的功能發(fā)揮取決于社會發(fā)育的程度、社會團(tuán)體的力量。

3.國外殘障者社會保障制度模式分型下國別分析

政府、市場與社會組織在殘障者社會保障制度中分別承擔(dān)著不同的角色和功能，根據(jù)市場、政府以及社會組織在殘障者社會保障制度中的匹配關(guān)系，可將殘障者社會保障分為政府與市場疊加型、政府主導(dǎo)型以及政府與社會組織疊加型三種模式。

3.1 政府與市場疊加型殘障者社會保障模式

美國作為市場發(fā)展的強(qiáng)國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，市場完善程度高，為市場進(jìn)入美國殘障者社會保障體系提供了可行的條件。由于美國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，美國在殘障者福利配給條件上相對較高，殘障者有一定實力購買商業(yè)性的社會服務(wù)。同時，美國商業(yè)高度發(fā)達(dá)，為各類群體服務(wù)的商業(yè)產(chǎn)品兼?zhèn)?，其中就包括為殘障者?zhǔn)備的各類商業(yè)保險等。同時，美國社會分工高度發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，為殘障者實現(xiàn)就業(yè)、進(jìn)入市場提供了便利條件。美國政府在扮演“社會公平”角色同時，積極推動殘障者的教育和就業(yè)，為殘障者社會保障兜底，確保市場、政府的互補(bǔ)關(guān)系[8]。

政府與市場疊加型社會保障模式促進(jìn)了社會競爭，強(qiáng)調(diào)了殘障者同樣有能力參與市場競爭，加強(qiáng)了殘障者與市場和社會的聯(lián)系，促進(jìn)了殘障者的就業(yè)與收入水平，但政府與市場疊加型模式在高度發(fā)達(dá)的市場環(huán)境與社會分工條件下才能適用，同時對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會文明程度提出了相對較高的要求。

3.2 政府主導(dǎo)型殘障者社會保障模式

3.2.1 英國殘障者社會保障制度

英國殘障者社會保障制度突出結(jié)果公平和區(qū)別對待的特點。對于消除社會不公平，英國社會認(rèn)為，在承認(rèn)權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，更要平等追求財富，強(qiáng)調(diào)社會公平，通過高額稅賦調(diào)節(jié)英國國民的收入，從而保障弱勢群體的生活需要。對于殘障公民，英國政府增進(jìn)了殘障者的社會權(quán)利，對殘障者的各類補(bǔ)助，包括生活、教育以及工作等各個方面進(jìn)行了全方位的保障。同時，為突出區(qū)別對待，社會保障在資格認(rèn)定、資助形式以及資助力度等方面都具有靈活性。英國殘障者社會保障制度是典型的制度型殘障者社會保障制度，政府充當(dāng)著最重要的福利配給責(zé)任角色[9]。

3.2.2 瑞典殘障者社會保障制度

同英國類似，瑞典也是典型的高福利水平國家，是制度型的殘障者社會保障制度，政府起主導(dǎo)作用。與英國稍微不同的是，瑞典十分重視殘障者的正?；?，形成了成熟的殘障者輔具配置與服務(wù)的長效保障機(jī)制，對輔助器具服務(wù)的投入巨大，保障了殘障者輔助器具的配置服務(wù)健康有序的發(fā)展。

3.2.3 新加坡殘障者社會保障制度

新加坡的社會保障制度由社會保險和社會福利兩部分組成，以中央公積金制度為主體，輔之以社會福利計劃。新加坡是個典型的“強(qiáng)政府”國家，廉潔高效的政府部門給予殘障者社會保障各類支持。新加坡的社會保障制度在一定程度上就是中央公積金制度，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房保險等內(nèi)容都包含在中央公積金制度里。中央公積金制度就是基金制模式，本質(zhì)上國家強(qiáng)制儲蓄、完全積累式的社會保障制度，對殘障者社會保障制度具有重要影響。

3.2.4 印度殘障者社會保障制度

印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限，人口眾多，同時殘障者人數(shù)較多，因此，印度在1990年后才逐漸步入殘障者保障制度建設(shè)的正軌。受制于市場完善有限，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較低，社會組織化程度不高，印度是典型的政府主導(dǎo)型殘障者社會保障模式。政府通過各類法律制度保障了殘障者的社會權(quán)利，規(guī)定了殘障者應(yīng)享有的社會福利內(nèi)容。

以上這四個典型國家雖然都是政府主導(dǎo)的殘障者社會保障供給，但是在內(nèi)容和形式上有差異。由于英國和瑞典屬于發(fā)達(dá)國家，國力相對雄厚，同時英國和瑞典在社會福利配給過程中也貫徹制度型配給的傳統(tǒng)，政府在殘障者福利供給上充當(dāng)主要責(zé)任人角色。印度由于仍是發(fā)展中國家，市場發(fā)育程度和社會組織發(fā)展程度仍有限，政府在這種條件下只能充當(dāng)主要責(zé)任人角色。受制于國力，印度政府對殘障者的福利供給內(nèi)容與水平顯然遠(yuǎn)遜于英國和瑞典。與英國和瑞典的政府主導(dǎo)不同，新加坡是一個城邦國家，政府集權(quán)式管理是新加坡的主要特點，在對殘障者福利配給的過程中，它也一以貫之體現(xiàn)政府集權(quán)的特點。

政府主導(dǎo)型社會保障模式在不同程度上強(qiáng)化了國家對殘障者的責(zé)任。英國和瑞典為殘障者提供了較高的社會福利水平、較好的社會服務(wù)環(huán)境，但同時也容易讓殘障者滋生“福利病”，不利于社會資源的優(yōu)化使用。

3.3 政府與社會組織疊加型殘障者社會保障模式

3.3.1 德國殘障者社會保障制度

德國的社會保障有兩個特征，一是獨具特色的自治管理方式，二是保障的全面性和不同項目之間銜接的緊密性，多維性層次的德國殘障者社會保障制度覆蓋了殘障者生活的各個層面。德國殘障者社會保障幾乎分布于養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、護(hù)理、保險等所有社會保障項目之中，政府在這些項目中扮演著重要角色。與此同時，社會組織在德國殘障者社會保障制度中起著政策咨詢與制定、服務(wù)投遞等重要作用，組織的邊界功能十分明顯，對德國殘障者社會權(quán)利的維護(hù)起著重要作用[10]。

3.3.2 法國殘障者社會保障制度

法國殘障者社會保障制度起步較其他西方國家晚，但隨著法國社會各界的不斷推動，法國殘障者社會保障制度也不斷成熟，最終形成自己的特色?，F(xiàn)階段，法國政府、各社會階層、宗教團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)都非常重視殘障者事業(yè)。全國殘障者咨詢委員會作為政府的專職部門，會隨時審查殘障者醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)等方面政策的落實情況，并提供制定和實施有關(guān)殘障者計劃和項目的意見。法國工會力量強(qiáng)大，各行業(yè)都有自己的組織作為行業(yè)利益的代言人。因此，在殘障者社會保障上，行業(yè)給予殘障者非常大的幫助，法國殘障者社會保障具有鮮明的行業(yè)組織特色。

政府與社會組織疊加型社會保障模式更好地維護(hù)了社會公正，保障了殘障者的社會權(quán)利，但在實施過程中，容易產(chǎn)生“雙主體”問題，從而導(dǎo)致殘障者社會政策形成與實施的遲緩。

值得強(qiáng)調(diào)的是，殘障者社會保障模式的分型只是一種理想型分型，是根據(jù)各國殘障者社會保障的突出特征進(jìn)行的歸納。不同的殘障者社會保障制度雖各具特色，但也具有共同性，政府、市場及社會組織發(fā)揮功能的程度不同。另外“十三五”時期，健全殘疾人社會保障制度是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的一項重要任務(wù)。在完善殘疾人社會保障體系的過程中，應(yīng)結(jié)合我國國情與社會保障制度的發(fā)展?fàn)顩r，吸收國外殘障者社會保障制度的發(fā)展經(jīng)驗，從而促進(jìn)有中國特色殘疾人社會保障體系的發(fā)展。

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