環(huán)境非政府組織的基本作用與發(fā)展策略再探討

關(guān)鍵詞 環(huán)境非政府組織 環(huán)境治理 作用

作者簡介：劉曉曼，中央民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院。

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.295

人類社會在取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展巨大成就的同時，也帶來一系列環(huán)境問題。環(huán)境治理問題已經(jīng)成為當(dāng)前人類社會面臨的最富挑戰(zhàn)性的難題之一。隨著環(huán)境治理的推進(jìn)，環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理中的角色愈加凸顯。學(xué)界對環(huán)境非政府組織的研究亦愈加重視。最近拜讀了劉子平同志的《環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理中的作用研究》（中國社會科學(xué)出版社2016年版）一書，頗受啟發(fā)。劉子平結(jié)合自己的研究對象，在借鑒中外學(xué)者對非政府組織概念界定的基礎(chǔ)上，對非政府組織做了這樣的界定：“非政府組織是指獨(dú)立于國家與市場之外，活動在國際、國家（地區(qū)）等各個層面，具有組織性、非營利性、志愿性、自治性和合法性等特征的社會（民間組織）?！?在此基礎(chǔ)上，劉子平認(rèn)為：“環(huán)境非政府組織就是獨(dú)立于國家與市場之外，以環(huán)境治理與保護(hù)為宗旨，活動于國際、國家（地區(qū)）等各個層面上的具有組織性、非營利性、志愿性、自治性和合法性等特征的社會（民間）組織。” 筆者認(rèn)為劉子平對非政府組織和環(huán)境非政府組織的概念界定基本闡釋了非政府組織和環(huán)境非政府組織的精髓和要義。劉書也較為系統(tǒng)地探討了環(huán)境非政府組織的發(fā)展歷程，并對環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理中的作用進(jìn)行分析。筆者認(rèn)為，劉書的環(huán)境非政府組織概念界定、發(fā)展梳理與作用分析對學(xué)界進(jìn)一步研究環(huán)境非政府組織具有重要參考價值。不過，拜讀之余覺得劉書有些觀點(diǎn)似乎值得商榷，特撰此文向劉子平同志請教。

一、環(huán)境非政府組織發(fā)展的動因問題

劉子平認(rèn)為：“全球環(huán)境問題的出現(xiàn)為環(huán)境非政府組織的產(chǎn)生與發(fā)展提供了良好的契機(jī)。同時信息技術(shù)的迅速發(fā)展、全球公民社會的推進(jìn)以及國家在環(huán)境治理與保護(hù)中的局限性都是促進(jìn)環(huán)境非政府組織發(fā)展的重要動因。聯(lián)合國的積極支持也是環(huán)境非政府組織產(chǎn)生與發(fā)展的重要推動因素?！?筆者基本贊同這些觀點(diǎn)，但劉書在觀點(diǎn)分析與論證中存在一些邏輯與常識性問題。

（一）環(huán)境問題的惡化是環(huán)境非政府組織興起與發(fā)展的歷史前提

在對這一觀點(diǎn)的分析論證中，劉子平認(rèn)為：“全球環(huán)境問題的惡化給人類社會的生存與發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅。環(huán)境非政府組織可以站在全球環(huán)境根本利益的高度，謀求人與自然的和諧共處從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與自然的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，環(huán)境問題的惡化客觀上為環(huán)境非政府組織的產(chǎn)生與發(fā)展提供了必要的歷史前提?！惫P者認(rèn)為，把環(huán)境惡化作為環(huán)境非政府組織產(chǎn)生的歷史前提在環(huán)境非政府組織產(chǎn)生之初是可行的，但時至今日，環(huán)境問題仍未得到很好的解決，公眾處于參與環(huán)境治理意愿而催生的環(huán)境非政府組織仍在為環(huán)境治理與保護(hù)貢獻(xiàn)力量，環(huán)境問題不僅僅是環(huán)境非政府組織興起與發(fā)展的歷史前提，更應(yīng)是現(xiàn)實(shí)動因，僅僅從歷史的角度來論證環(huán)境非政府組織的產(chǎn)生與發(fā)展動因是不全面、科學(xué)的。

（二）大眾傳媒以及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展助推了環(huán)境非政府組織成長

對于這一觀點(diǎn)，筆者是贊同的。但劉子平在具體分析中指出：“沒有大眾傳媒就沒有環(huán)境非政府組織。大眾傳媒把具有全球環(huán)境價值觀念與意識的跨地區(qū)或國家的民眾或團(tuán)體組織到一起。正是由于大眾傳媒所具有的獨(dú)特功能與優(yōu)勢，促使環(huán)境非政府組織在發(fā)展過程中往往主動尋求大眾傳媒的幫助?！?筆者認(rèn)為，這一結(jié)論是值得商榷的。大眾傳媒所具有的獨(dú)特功能與優(yōu)勢確對環(huán)境非政府組織借助社會輿論推動環(huán)境治理方面發(fā)揮了巨大作用，但僅僅從這一層面就盲目的得出“沒有大眾傳媒就沒有環(huán)境非政府組織”這一結(jié)論是盲目的、絕對的、不科學(xué)的。

（三）聯(lián)合國的認(rèn)可與支持是環(huán)境非政府組織形成與發(fā)展的重要因素

劉子平認(rèn)為：“聯(lián)合國在維護(hù)世界和平與安全、解決人類發(fā)展等問題上作出了重大貢獻(xiàn)，但隨著環(huán)境等公共問題的在全球的蔓延與擴(kuò)散，聯(lián)合國在這些問題的解決上也有些力不從心，環(huán)境非政府組織的發(fā)展及作用效度使得聯(lián)合國有意識的吸收環(huán)境非政府組織參與環(huán)境治理?！?筆者認(rèn)為，劉書的這一觀點(diǎn)有待商榷，資金充裕、影響力更大的國際環(huán)境非政府組織在參與聯(lián)合國環(huán)境治理行動中往往更有優(yōu)勢與機(jī)會，如，國際自然保護(hù)聯(lián)盟、地球之友等。而一些主權(quán)國家或地區(qū)境內(nèi)的環(huán)境非政府組織往往受限于各種因素，導(dǎo)致它們很難得到聯(lián)合國的青睞與支持，因此，不加區(qū)分的就認(rèn)為聯(lián)合國的認(rèn)可與支持推動了環(huán)境非政府組織的形成與發(fā)展似乎是站不住腳的。

二、環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理中的基本作用

不可否認(rèn)，隨著環(huán)境非政府組織的不斷發(fā)展壯大，其在環(huán)境治理與保護(hù)中的作用日益凸顯，但對它們的作用應(yīng)該有一個客觀、準(zhǔn)確、全面的評價。劉子平認(rèn)為：“環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理中的作用主要體現(xiàn)在五個方面：一是充分發(fā)揮自身特點(diǎn)與優(yōu)勢進(jìn)行環(huán)?；顒?，是環(huán)境治理的積極參與者；二是影響主權(quán)國家及政府間國際組織的環(huán)境政策制定，是環(huán)保政策的積極推進(jìn)者；三是促進(jìn)國際環(huán)境法的發(fā)展，是國際環(huán)境法律機(jī)制創(chuàng)新的引領(lǐng)者；四是提升公眾環(huán)境意識并推進(jìn)和諧環(huán)境倫理的建構(gòu)，是環(huán)保理念的普及者；五是聯(lián)絡(luò)和保護(hù)環(huán)保人士，是環(huán)保人士的凝聚者與守衛(wèi)者?！?筆者認(rèn)為，劉子平對環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理中作用的概括與分析更多地是從國際環(huán)境非政府組織角度展開的，較少的考慮到了國內(nèi)環(huán)境非政府組織的作用，如劉子平指出，環(huán)境非政府組織“促進(jìn)國際環(huán)境法的發(fā)展，是國際環(huán)境法律機(jī)制創(chuàng)新的引領(lǐng)者” 。這對于國際環(huán)境非政府組織來說，積極參與國際環(huán)境法創(chuàng)制是可能的，但對于缺乏資金、缺乏影響力的國內(nèi)環(huán)境非政府組織來說，這個作用是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，筆者認(rèn)為除了對國際環(huán)境非政府組織的作用有客觀的分析以外，對國內(nèi)環(huán)境非政府組織的作用也應(yīng)有客觀、準(zhǔn)確的分析。

（一）環(huán)境非政府組織是公眾參與環(huán)境治理與保護(hù)的有效組織體

環(huán)境非政府組織是伴隨公眾參與環(huán)境治理與保護(hù)活動而不斷發(fā)展壯大的，從某種意義上說，“沒有公眾參與就沒有環(huán)境運(yùn)動” 。公眾參與環(huán)境治理與保護(hù)活動的方式無非就是兩種，一是個體參與，二是通過組織參與。通過兩種參與方式活動效度的比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，通過組織參與似乎是更為有效的方式。因?yàn)榄h(huán)境非政府組織“有著豐富的信息處理和分析經(jīng)驗(yàn)、組織化程度高、相比較個人有更充足的資金支持” 。另外，環(huán)境非政府組織具有別其他行為體更好、更有效的意見表達(dá)功能。

（二）環(huán)境非政府組織是環(huán)境教育的有效形式

環(huán)境問題的最終解決歸根結(jié)底還是落腳到全體公眾對環(huán)境問題的重視上。因此，環(huán)境保護(hù)理念的普及就成為關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。盡管國際環(huán)境非政府組織由于自身在資金、運(yùn)行等方面的優(yōu)勢，在推進(jìn)環(huán)保理念方面有自己得天獨(dú)厚的便利，但由于主權(quán)國家仍是當(dāng)今世界中的最根本行為體，國際環(huán)境非政府組織在這方面工作時受制于各種束縛，很難有更好的機(jī)會與效果。而國內(nèi)環(huán)境非政府組織由于和主權(quán)國家政府在環(huán)境治理與保護(hù)方面，有較多的價值目標(biāo)趨同，因此，國內(nèi)環(huán)境非政府組織與主權(quán)國家政府合作有更好的機(jī)會，特別是在環(huán)境保護(hù)理念教育方面。這樣通過環(huán)境非政府組織引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理與保護(hù)，一方面推動了環(huán)境治理與保護(hù)實(shí)踐的推進(jìn)，另一方面也實(shí)現(xiàn)了公眾對環(huán)境理念的理解與認(rèn)同，進(jìn)而極大提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識。

三、環(huán)境非政府組織發(fā)展的基本策略

關(guān)于環(huán)境非政府組織發(fā)展的基本策略，劉子平主要是從全球公民社會的語境角度進(jìn)行分析和闡釋的，劉子平認(rèn)為：“環(huán)境非政府組織作為全球公民社會的一個重要組成部分，它的發(fā)展及其作用持續(xù)發(fā)揮不能脫離全球公民社會發(fā)展的大背景。環(huán)境非政府組織只有把自身的發(fā)展與作用持續(xù)發(fā)揮與全球公民社會緊密結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)自身的持久發(fā)展。否則環(huán)境非政府組織是無法實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的?！?筆者不認(rèn)同劉子平的這一觀點(diǎn)。主要原因在于環(huán)境非政府組織發(fā)展的影響因素是多重的，不能僅僅考慮到全球公民社會這一因素。環(huán)境非政府組織的發(fā)展還應(yīng)考慮以下兩個方面：

（一）環(huán)境非政府組織應(yīng)積極獲取政府的支持與合作

國際環(huán)境非政府組織在推動全球環(huán)境治理與保護(hù)中發(fā)揮了不可替代的作用，但國內(nèi)環(huán)境非政府組織作用的發(fā)揮與其在主權(quán)國家或地區(qū)中的法律地位是緊密相關(guān)的。盡管環(huán)境非政府組織并不是要取代政府在環(huán)境治理與保護(hù)中的作用，但環(huán)境非政府組織與政府的關(guān)系往往影響了其在所在國家或地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程。因此，環(huán)境非政府組織需要通過各種合法途徑的努力，爭取在其法律地位和資金支持等方面獲取政府的認(rèn)可和支持。如何實(shí)現(xiàn)政府的認(rèn)可與支持呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下兩個方面入手：一是建立科學(xué)化的對話機(jī)制。通過定期的對話，可以有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境非政府組織和政府之間的信息交流，從而為實(shí)現(xiàn)二者之間的互信奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是環(huán)境非政府組織增強(qiáng)環(huán)境治理與保護(hù)能力。環(huán)境非政府組織只有在環(huán)境治理與保護(hù)中發(fā)揮越來越明顯的作用，才能逐漸得到政府的認(rèn)可，進(jìn)而在可能獲得政府的支持與合作。如果環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理與保護(hù)中的作用發(fā)揮不明顯或發(fā)揮欠佳，這就會制約政府對環(huán)境非政府組織的支持與認(rèn)可，那其發(fā)展更會困難重重。

（二）環(huán)境非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)

環(huán)境非政府組織的發(fā)展既需要外力因素的推進(jìn)，更需要自身不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部的改革與創(chuàng)新，不斷應(yīng)對時代變化的新要求。環(huán)境非政府組織加強(qiáng)自身建設(shè)應(yīng)從這三個方面入手：一是要堅(jiān)持自身的獨(dú)立性。因?yàn)榄h(huán)境非政府組織能夠吸引公眾參與其中的一個重要因素，便是環(huán)境非政府組織自身所具有的中立性。環(huán)境非政府組織在發(fā)展過程中可以接受政府或企業(yè)的資金或技術(shù)支持，但自身的獨(dú)立性不能喪失。一旦獨(dú)立性喪失，其公益性便無從保證。二是要加強(qiáng)自身能力建設(shè)。通過加強(qiáng)自身的專業(yè)能力、組織能力、經(jīng)濟(jì)能力等方面的建設(shè)，樹立環(huán)境非政府組織的良好形象，從而不斷擴(kuò)大環(huán)境非政府組織的社會影響力，從而為其發(fā)展提供不竭動力。三是加強(qiáng)環(huán)境非政府組織間的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。環(huán)境治理緊靠一個或幾個環(huán)境非政府組織是不現(xiàn)實(shí)的，環(huán)境治理與保護(hù)實(shí)踐的推進(jìn)需要發(fā)揮不同環(huán)境非政府組織的合力。建立科學(xué)化的環(huán)境非政府組織間的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)不同環(huán)境非政府組織間的協(xié)調(diào)、溝通交流，破除矛盾或誤解，提高工作效率。

注釋：

劉子平.環(huán)境非政府組織在環(huán)境治理中的作用研究.中國社會科學(xué)出版社.2016.19，35-36，39，40，63-82，133-134.

蔣惠琴.環(huán)境非政府組織：公眾參與環(huán)境保護(hù)的有效形式.學(xué)會.2008（10）.