關(guān)于地方立法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的現(xiàn)實(shí)困境、原因分析及對策研究

何修冬

設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)后，立法體制發(fā)生了很大變化，地方立法工作的積極性被充分調(diào)動起來，立法權(quán)限范圍內(nèi)的地方性法規(guī)相繼出臺。但是在立法工作中，也出現(xiàn)了一些問題，直接影響了地方立法的精準(zhǔn)化。為此，筆者就當(dāng)前地方立法的精準(zhǔn)化問題做些分析和探討。

一、當(dāng)前地方立法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

地方立法權(quán)限被賦予后，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會審議地方性法規(guī)的來源渠道主要有三種，即市人民政府、市人大各專門委員會和主任會議。其中，市人民政府作為法規(guī)案的提案人占有很高的比例，這樣就使得地方立法權(quán)在人大及其常委會與政府之間出現(xiàn)了一些矛盾和問題。另外，地方人大及其常委會對立法工作也需要有個逐步適應(yīng)的過程。歸納一下，這些矛盾和問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）地方立法規(guī)劃和計(jì)劃項(xiàng)目的確定與提案人自主提報法規(guī)案相矛盾，造成地方立法計(jì)劃項(xiàng)目的完成比例偏低。立法法規(guī)定設(shè)區(qū)的市人民政府是地方法規(guī)案的提案人，說明政府作為提案人具有很大的自主性，政府可以提出法規(guī)案，也可以不提出法規(guī)案;提出法規(guī)案后，還有權(quán)中止法規(guī)案的提出。這是立法法賦予設(shè)區(qū)的市人民政府的權(quán)力，當(dāng)然這個權(quán)力也對其他提案人適用。立法法同時也規(guī)定，地方人大常委會可以編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。盡管編制過程中，該規(guī)劃和計(jì)劃是市人大常委會法工委和市政府法制辦合作協(xié)調(diào)制定出來的，但是實(shí)踐證明完成的比例并不高，這一點(diǎn)可以從中央巡視組對國務(wù)院法制辦進(jìn)行巡視時暴露出的問題中體現(xiàn)出來，也從有些省人大常委會多次督導(dǎo)省人民政府加快立法案的工作中體現(xiàn)出來。這客觀地反映出人大依托政府立法具有依賴性，工作進(jìn)展緩慢的問題比較突出。

（二）政府部門依靠法治進(jìn)行管理的理念不強(qiáng)，立法的積極性和主動性不足。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國在行政立法中客觀存在著部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益法制化的情況，從而造成一個部門起草法規(guī)案時，往往會最大限度地擴(kuò)展行政職能，維護(hù)部門利益。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和有限政府、陽光政府、法治政府的推進(jìn)，過去大量的行政管理方面的法律、法規(guī)因簡政放權(quán)力度的加大面臨著多次修改。部門的職能和權(quán)限相繼下放和壓縮，有些政府部門依靠立法手段擴(kuò)充部門利益的做法受到壓制，立法的積極性調(diào)動不起來。個別立法積極性比較高的部門也由于當(dāng)前處于改革的空檔，抓住機(jī)會擴(kuò)充部門的利益，造成目前有些地方性法規(guī)仍存在立法部門化的傾向，這些問題與新時期立法的要求不相適應(yīng)。

（三）地方人大機(jī)關(guān)中的人員結(jié)構(gòu)、素質(zhì)要求和編制構(gòu)成不適應(yīng)地方立法工作的需要。立法工作者需要具備扎實(shí)的法學(xué)理論基礎(chǔ)、豐富的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和堅(jiān)強(qiáng)的政治品質(zhì)。但是，地方人大機(jī)關(guān)中符合這幾個方面條件的工作人員并不多。地方人大機(jī)關(guān)普遍存在著人員年齡結(jié)構(gòu)偏大、專業(yè)結(jié)構(gòu)單一、復(fù)合型人才偏少的現(xiàn)實(shí)問題。編制部門受當(dāng)前簡政放權(quán)等因素的影響，沒有相應(yīng)地增加人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)人員編制，不能較好地滿足立法工作的需要。另外，在機(jī)制運(yùn)作上，地方人大機(jī)關(guān)偏重人大常委會的程序性而忽視審議內(nèi)容的豐富性和真實(shí)性，人大常委會審議法規(guī)案的質(zhì)量不高。

（四）對立法工作者的管理要求影響立法工作積極性的發(fā)揮。十八屆四中全會提出，要建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍，加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。由于立法工作量大，立法工作者需要耗費(fèi)大量心血，工作比較辛苦。在地方人大機(jī)關(guān)管理工作中，地方立法工作者客觀上看不到上級黨委、政府的政策文件，不能及時領(lǐng)會黨委、政府的工作意圖，不能全面掌握黨委的中心工作，這種情況下怎么可能圍繞黨委的中心工作來推進(jìn)立法呢？另一方面，組織人事部門，把立法工作者等同于人大普通機(jī)關(guān)干部，這樣的管理方式也不利于推進(jìn)立法工作進(jìn)程。

（五）地方人大常委會對發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用信心不足。十八屆四中全會指出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，有些擁有立法權(quán)的地方人大在某種程度上對法律賦予的立法權(quán)信心不足，認(rèn)為地方人大屬于“二線”，法規(guī)案應(yīng)該全部由政府提出，在人大加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制方面，準(zhǔn)備不夠，不愿操心下力，致使人大立法工作開展不順。

（六）地方政府領(lǐng)導(dǎo)和政府法制工作隊(duì)伍對立法的主體認(rèn)識有偏差。有的認(rèn)為，政府提交的法規(guī)案是市政府按照重大決策程序提出的，人大常委會工作機(jī)構(gòu)不應(yīng)該再提出修改意見。想當(dāng)然地認(rèn)為人大常委會審議法規(guī)就是走程序、走過場，變相地想把地方立法權(quán)由人大轉(zhuǎn)移到政府去，這樣直接違背了我國立法法規(guī)定的立法精神。這種錯誤認(rèn)識，竟然在某些地方人大機(jī)關(guān)有人支持，造成地方人大主導(dǎo)立法的難度加大。

二、地方立法精準(zhǔn)化程度不高的原因剖析

造成地方人大立法工作不夠精準(zhǔn)化的原因是多方面的。具體分析起來，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）立法規(guī)劃和計(jì)劃與實(shí)際立法需求的相對脫節(jié)，是影響立法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的現(xiàn)實(shí)因素。經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，導(dǎo)致政府的宏觀調(diào)控手段和微觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了很大變化。立法規(guī)劃和計(jì)劃時間上的滯后性，勢必與變化了的立法需求不適應(yīng)，客觀上存在脫節(jié)現(xiàn)象。

（二）地方立法過多地依賴政府提出法規(guī)案，是造成立法質(zhì)量不高的客觀因素。地方立法依靠政府部門來組織起草，勢必造成部門的權(quán)力固化。這方面的問題在國家的單行部門法律中體現(xiàn)得最為明顯。政府部門起草的法規(guī)案，較多的是規(guī)范管理者與管理相對人的管理關(guān)系，較少地利用社會力量，發(fā)揮民間團(tuán)體、社會組織等的社會管理作用。人大及其常委會的立法工作人員因不熟悉政府及其部門的具體業(yè)務(wù)，對法規(guī)案就是想修改，也沒有能力做大的變動。最近江蘇省委書記、省人大常委會主任李強(qiáng)在調(diào)研時提出，“省一級在立法實(shí)踐中，很大一部分立法起草工作依靠省級部門，很容易造成法律部門化，摻雜進(jìn)一些部門的‘私貨。人大主導(dǎo)立法工作就是要由人大組織牽頭起草，這對地方立法能力提出更高要求，首先就要健全人大常委會法工委、法制委工作，提高人大自主起草法規(guī)的比重”（摘自《法制日報》2017年4月7日第二版）。這充分說明對當(dāng)前的立法弊端，各方面已經(jīng)有了共識。

（三）現(xiàn)行的人事管理體制僵化，是實(shí)現(xiàn)立法精準(zhǔn)化的制約因素。應(yīng)該看到，為加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍管理，國家實(shí)行了綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類分類管理。對地方立法工作者，沒有單獨(dú)進(jìn)行分類管理，還只是作為普通公務(wù)員的綜合管理類來進(jìn)行管理。這種管理體制削弱了立法工作者的積極性。大智治制，應(yīng)當(dāng)說立法作為一種高智商的腦力勞動，非常清苦，其付出和獲得不成正比。目前看，從事立法的工作者不僅經(jīng)濟(jì)待遇滯后于法官、檢察官、警官以及行政執(zhí)法人員。同時，也面臨著編制人員少的客觀實(shí)際，使得人大常委會的立法工作人員積極性難以調(diào)動。

（四）長期依賴和習(xí)慣使用行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會的方式，是影響立法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的環(huán)境因素。我國國情復(fù)雜的客觀現(xiàn)實(shí)，造成長期以來注重使用行政式、運(yùn)動式手段來管理國家和地方社會事務(wù)，更多地使用會議、文件等手段來推動工作。在思維方式上，不能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代社會管理所應(yīng)該運(yùn)用的法治思維;在管理方法上，不能更多地運(yùn)用法治手段來進(jìn)行長效的管理，以至于對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的矛盾和問題出現(xiàn)了頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象，體現(xiàn)在立法工作中，就是“說起來重要，忙起來次要”。

（五）人大常委會會議重程序輕議事，是造成立法不夠精準(zhǔn)化的主觀因素。在地方人大常委會組成人員上，來自基層企業(yè)和農(nóng)村的委員占有一定比例，應(yīng)該說他們能夠做到有民意、接地氣。但是受自身知識結(jié)構(gòu)和素質(zhì)能力的影響，他們對法規(guī)案的研究不深入;受常委會會議議程的影響，提出的合理化意見和建議比較少。同時，常委會組成人員中，通曉法律和社會知識的專業(yè)人才較少，導(dǎo)致常委會法規(guī)案的議事質(zhì)量不高的問題比較突出。另一方面，有些地方人大機(jī)關(guān)在安排議事環(huán)節(jié)上時間不充足，人大常委會委員的思考不夠深入、發(fā)言不夠充分。

三、實(shí)現(xiàn)地方立法精準(zhǔn)化的對策

（一）深化改革，推動立法工作實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制上的新突破

一要進(jìn)一步明確中央和地方事權(quán)劃分，盡快依法確定地方立法事項(xiàng)。按照四中全會的要求，明確立法權(quán)力邊界，全方位地重新確定地方立法事項(xiàng)，并通過進(jìn)一步修訂立法法確定下來。二要重新劃分法規(guī)案的提案主體資格。依法確定地方人大及其常委會立法主體資格的唯一性。政府不再是法規(guī)案的提案人，政府需要立法，可通過人大各專門委員會提出建議，由人大各專門委員會進(jìn)行調(diào)查研究，提出法規(guī)案。政府主要負(fù)責(zé)行政執(zhí)法，落實(shí)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定政府規(guī)章。三要盡快制定立法官法。明確立法官的法律地位和條件。對現(xiàn)在立法崗位上不夠條件的及時進(jìn)行崗位調(diào)整。暢通立法部門與執(zhí)法和司法部門的干部、人才以及與其他部門具備條件的干部、人才之間的交流渠道。推進(jìn)立法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。完善立法官職業(yè)準(zhǔn)入制度，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立立法官統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度。通過多種渠道，提高立法官的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。四要提升現(xiàn)有常委會法工委的規(guī)格。擴(kuò)大編制，充實(shí)力量，可以在人大常委會內(nèi)部設(shè)立立法院，成立院黨組，接受地方黨委和人大常委會黨組雙重領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化上級人大常委會立法機(jī)構(gòu)對下級立法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。

（二）動態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)立法項(xiàng)目原則性和靈活性的結(jié)合

立法規(guī)劃和計(jì)劃項(xiàng)目是做好立法工作的前提和基礎(chǔ)，是立法項(xiàng)目的儲備庫。在立法規(guī)劃和計(jì)劃編制中，要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，體現(xiàn)地方特色。在實(shí)施過程中，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的實(shí)際作適當(dāng)調(diào)整，確保立法項(xiàng)目的安排積極穩(wěn)妥、符合實(shí)際。另外，立法規(guī)劃和計(jì)劃確定后，要盡快組織實(shí)施，從而確保立法規(guī)劃和計(jì)劃項(xiàng)目及時出臺，盡快發(fā)揮引領(lǐng)、促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的作用。

（三）嚴(yán)格程序，確保法規(guī)起草環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣

為做好立法工作，提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)地方立法的精準(zhǔn)化，關(guān)鍵是要抓好以下立法環(huán)節(jié)。一要成立專門的法規(guī)項(xiàng)目起草工作小組，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干從事法規(guī)草案的起草工作。二要調(diào)研先行，充分準(zhǔn)備。在法規(guī)草案起草前，深入基層摸清民意。采取立法調(diào)研、召開座談會、征求代表意見、征詢利益相關(guān)方意見等多種形式，充分了解群眾對立法的要求。要打開思路，擴(kuò)大視野，善于學(xué)習(xí)借鑒外地成功立法經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)立法的針對性、可行性和可操作性。三要搜集資料，起草文稿。在起草過程中把要解決的主要矛盾和問題分析透徹，提出解決的思路和方案，堅(jiān)持最優(yōu)原則，將最優(yōu)化的解決方案納入法規(guī)草案中。四要搞好論證，征求意見。組織召開論證會和座談會，公開征求社會各界對法規(guī)草案的意見建議，對反饋的意見建議要認(rèn)真分析研判，合理的部分要充分吸收采納，將法規(guī)草案征求意見的過程變成傾聽群眾呼聲、讓群眾表達(dá)民意的過程。五要嚴(yán)格程序，依法推進(jìn)。嚴(yán)格遵循集體研究制度，起草的法規(guī)草案，涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的，要充分征求其意見并主動組織會簽。意見不一致的，應(yīng)當(dāng)在法規(guī)草案中注明。

（四）強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)，全面提升制度設(shè)計(jì)規(guī)范的精準(zhǔn)化

精準(zhǔn)是法規(guī)的生命，提升地方立法精準(zhǔn)化關(guān)鍵是要提高法規(guī)制度設(shè)計(jì)的合法性、合理性、可操作性和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。一要堅(jiān)持合法性標(biāo)準(zhǔn)。合法性是立法質(zhì)量的底線和紅線。具體而言，既不能與立法權(quán)限相抵觸，亦不能與上位法相沖突，要嚴(yán)格依法立法。二要堅(jiān)持合理性標(biāo)準(zhǔn)。立法中要把維護(hù)公民權(quán)利作為地方立法的核心價值，從過去注重“立權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅亍傲⒇?zé)”，正確處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，做好對等的文章。三要堅(jiān)持可操作性標(biāo)準(zhǔn)。按照事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、群眾普遍關(guān)注優(yōu)先、解決實(shí)際問題優(yōu)先的原則，根據(jù)立法的不同類型，來確定不同的制度設(shè)計(jì)規(guī)范，力爭做到權(quán)責(zé)清晰、標(biāo)準(zhǔn)明確、程序具體、便于操作。四要堅(jiān)持技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。各地可制定地方立法技術(shù)規(guī)范，在立法體例框架、語言表述、邏輯結(jié)構(gòu)等方面作出規(guī)范要求，以此指導(dǎo)地方立法的起草工作。

（五）重視培養(yǎng)，全面提升立法工作者的能力

國家教育部門應(yīng)該根據(jù)我國立法體制的變化情況，鼓勵在政法院系設(shè)立立法學(xué)研究方向的碩士研究生和博士生點(diǎn)。鼓勵現(xiàn)有具備條件的立法工作者在職攻讀立法學(xué)研究生或者博士生學(xué)位。全國人大常委會應(yīng)該加強(qiáng)對立法工作者教育培訓(xùn)方面的指導(dǎo)。鼓勵立法工作者與政法院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)建立雙向交流機(jī)制，實(shí)施高等院校與立法工作者雙向互聘計(jì)劃。

（六）強(qiáng)化議事，全力提升法規(guī)案的審議質(zhì)量水平

人大常委會各位委員是人大常委會的組成主體，要按照四中全會的要求，適當(dāng)增加具有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。要搞好有關(guān)立法技術(shù)培訓(xùn)，提升委員的法治思維和法治意識。要科學(xué)設(shè)計(jì)分組審議時間，讓委員暢所欲言，做到知無不言，言無不盡，充分發(fā)揮自己的聰明才智，把問題找準(zhǔn)。

（七）精準(zhǔn)施策，全力優(yōu)化地方立法的外部環(huán)境

實(shí)現(xiàn)立法工作的精準(zhǔn)化離不開全社會的支持和推進(jìn)。要在全社會營造依法辦事的良好環(huán)境，推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部減少利用會議等行政手段指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的機(jī)會，更多地利用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定。加大法治建設(shè)考核方面的權(quán)重，在組織用人上，真正提拔法治素養(yǎng)高、依法辦事能力強(qiáng)的干部，對在立法工作中作出成績的立法工作者優(yōu)先提拔重用。要通過全社會的共同努力，才能為立法工作創(chuàng)造出良好的外部環(huán)境。