基于制度變遷理論的大連市出租車行業(yè)治理研究

喬 祺 , 孫彥寶

(遼寧師范大學 管理學院，遼寧 大連 116029)

出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運營服務(wù)。這一市場定位,明確了中國出租汽車為城市公共交通提供服務(wù)的公共物品性質(zhì)。長久以來，出租車行業(yè)存在的“黑車”、“宰客”、“挑客”等諸多問題也一直廣受詬病,特別是近兩年網(wǎng)約車、專車、順風車的發(fā)展，使得傳統(tǒng)出租車行業(yè)內(nèi)外矛盾更加顯化激化，對此原因的分析，各路學者見仁見智。新制度經(jīng)濟學制度變遷理論認為，制度是一種社會博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往行為的框架。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。本文基于制度變遷理論，通過對大連出租車行業(yè)制度安排、制度變遷進行歷時分析，指出行業(yè)制度構(gòu)建失靈的深層次原因，以期為中國出租車行業(yè)深化制度改革提供借鑒與參考。

一、大連市出租車行業(yè)治理制度變遷概況

自上世紀80年代以來，大連市出租車行業(yè)的制度變遷大致經(jīng)歷了制度的從無到有，新制度對舊制度的替代，以及對現(xiàn)存制度的再創(chuàng)新等過程。20世紀90年代，大連市政府管理部門為規(guī)范出租車行業(yè)的運營管理，1997年頒布實施了《大連市客運出租汽車管理條例》,主要對出租車的管理與監(jiān)督、經(jīng)營資質(zhì)管理、營運服務(wù)以及獎勵與處罰等方面進行了規(guī)范，其目的是控制本市客運出租汽車行業(yè)管理，提高出租汽車服務(wù)質(zhì)量，保障乘客和經(jīng)營者及其從業(yè)人員的合法權(quán)益；伴隨著經(jīng)濟社會不斷快速向前發(fā)展，出租車行業(yè)出現(xiàn)了一些新情況和新問題，利益主體間不斷進行博弈，推動了制度的進一步發(fā)展變遷。2010年大連頒布了新《大連市客運出租汽車管理條例》，在制度構(gòu)建方面有了很大的突破，比如規(guī)定了“營運號牌使用是有期限的”，對經(jīng)營者的行為首次以“協(xié)議”的形式進行了約束等。2015年大連又頒布了《大連市關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實施意見》，規(guī)定了出租汽車經(jīng)營權(quán)有期和無償使用制度，對新增出租汽車經(jīng)營權(quán)一律實行無償使用，經(jīng)營期限5年，并不得變更經(jīng)營主體?！秾嵤┮庖姟返某雠_在一定程度上打破了原來的利益格局，使個體出租車司機有機會進入出租車行業(yè)參與競爭，緩解了行業(yè)內(nèi)的矛盾。2016年大連市政府頒布了《大連市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》，隨以順應互聯(lián)網(wǎng)+本行業(yè)快速發(fā)展[1]。

從大連市出租車行業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，大連市出租車行業(yè)的制度變遷以強制性制度變遷為主，誘致性制度變遷為輔，是一種漸進式的制度變革。制度變遷的主體政府部門把持著行業(yè)制度演化的話語權(quán)，因此，出租車行業(yè)的制度變遷和政府管制政策的演變密不可分。

二、大連市出租車行業(yè)制度變遷的誘因分析

根據(jù)制度變遷理論，大連市出租車行業(yè)制度變遷的誘因可概括為：規(guī)模經(jīng)濟的誘惑、外部性的存在、風險的轉(zhuǎn)嫁和交易費用的變動。

1.規(guī)模經(jīng)濟的誘惑

與出租車個體經(jīng)營模式相比，“公司所有，承包經(jīng)營”的公司經(jīng)營模式具備明顯的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。大連市政府2015年頒布的《實施意見》中明確指出：引導巡游車規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。鼓勵具備管理能力的出租車企業(yè)通過兼并等方式，主動整合中小出租車企業(yè)和個體經(jīng)營者車輛，按照現(xiàn)代企業(yè)制度實行公司化經(jīng)營 。這種現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營制度的提出可以說是出租車行業(yè)治理的一次重大制度創(chuàng)新，打破了原有出租車行業(yè)“掛靠制”和“承包租賃制”的利益分配格局，使出租車公司和駕駛員共擔經(jīng)營風險，共享規(guī)模經(jīng)濟利益。出租車行業(yè)新的制度安排實現(xiàn)了外部利潤內(nèi)在化，并成為行業(yè)制度變遷的誘因之一[2-4]。

2．外部性的存在

出租車行業(yè)一般被認為是負的外部性，即數(shù)量過多會造成道路堵塞，尾氣排放造成空氣污染等。當然同時又具有正的外部性。因此，為了抑制負外部性，提升正外部性，政府會通過制度變遷的形式使外部性內(nèi)在化。例如，2014年頒布的《遼寧省大氣污染防治行動計劃實施方案》中明確規(guī)定，新增和更新的城市公交車、環(huán)衛(wèi)車輛應全部使用清潔能源汽車，出租車應全部采用雙燃料。這一制度的實施有效抑制了出租車行業(yè)的負外部性，并且“油改氣”還降低了一大塊運營成本，帶來了一定的正外部性。

3．風險的轉(zhuǎn)嫁

大連市政府頒布的原《條例》中規(guī)定，出租汽車的營運號牌必須通過拍賣或其他有償方式取得。這使得營運牌照成為了一種稀缺資源，并掌握在少數(shù)出租車公司手中，出租車公司利用這一“稀缺資源”獲取高額壟斷利潤；而出租車司機由于受政府準入制度的影響，只能通過出租車公司進行承包經(jīng)營，需要繳納高額的承包費用[5-7]。這種承包經(jīng)營模式實質(zhì)上就是出租車公司將其經(jīng)營風險轉(zhuǎn)嫁給出租車司機的過程，這大大削弱了出租車司機的利益，引發(fā)了行業(yè)間的激烈矛盾。因此，風險的轉(zhuǎn)嫁在某種程度上來說也是制度變遷的誘致性因素之一。

4．交易費用的變動

大連出租車行業(yè)存在的交易成本主要體現(xiàn)在兩個方面，一是政府管制制度存在的交易成本，二是出租車運營所產(chǎn)生的交易成本。大連市政府對出租車行業(yè)實行的準入制度，在一定程度上規(guī)范了出租車行業(yè)的運營服務(wù)，同時也限制了出租車的數(shù)量，由于出租車供需的不平衡，讓“黑車”有機可乘，給政府部門帶來高昂的治理成本。出租車的運營成本主要在出租車司機和出租車公司中產(chǎn)生，并且大多數(shù)出租車公司將運營成本轉(zhuǎn)嫁給了出租車司機，出租車司機承擔了高額費用，造成了行業(yè)利益分配的不公。出租車行業(yè)的政府管制和市場運作所產(chǎn)生的交易費用變動，引起行業(yè)內(nèi)潛在利潤的產(chǎn)生，成為出租車行業(yè)制度變遷的誘因之一。

三、大連市出租車行業(yè)制度構(gòu)建失靈的原因分析

1．缺乏有效行動團體

制度變遷理論認為，推動制度變遷的主體是社會行動團體，包括“初級行動團體”和“次級行動團體”。從大連市出租車行業(yè)的制度變遷來看，初級行動團體為政府部門，次級行動團體是出租車公司。政府部門對出租車的準入、數(shù)量和價格等進行宏觀管制，根據(jù)市場反饋的信息進行相關(guān)決策。但受主體自身有限理性的影響，加上信息不對稱，使管制制度難以實現(xiàn)預期制度效益，而出現(xiàn)了“政府失靈”現(xiàn)象[8]。實踐證明，政府管制模式下因缺乏有效行動團體難以實現(xiàn)出租車行業(yè)有效治理。

2．制度收益水平較低

制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤。只有當通過制度創(chuàng)新可能獲取的潛在利潤大于為獲取這種利潤而支付的成本時，制度創(chuàng)新才可能發(fā)生。政府部門作為出租車行業(yè)制度變遷的主體，在對出租車行業(yè)的制度安排中承擔著一定的制度成本。包括監(jiān)督成本、組織成本、維持成本，以及一些隱性成本等，這些制度成本在某種程度上降低了預期制度收益，從而阻礙了制度變遷的速度。

3．制度創(chuàng)新能力不足

制度均衡能否被打破，還在很大程度上取決于利益變遷主體能否形成有效的組織，是否具有變革制度所必需的技術(shù)、知識和學習能力，即所謂的制度創(chuàng)新能力。在大連市出租車行業(yè)的制度變遷過程中，制度變遷的主體政府部門在制定各種行業(yè)規(guī)則時，由于受知識、技術(shù)、信息等方面的制約，使所制定的制度缺乏創(chuàng)新性，而不能適應本行業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)生制度變遷和制度創(chuàng)新中時滯的主要原因是制度變遷中的利益摩擦和阻滯因素。大連市出租車行業(yè)制度變遷中，出租車的利益主體之間不斷進行博弈，各自追求自身利益最大化，而導致社會總效益下降，因此制度的供給缺乏創(chuàng)新能力。

4．路徑依賴的制約

從大連市出租車行業(yè)制度變遷的過程來看，長期的治理模式為政府管制，政府部門對出租車的準入、數(shù)量、價格及經(jīng)營權(quán)等進行嚴格的管制，政府部門的職能權(quán)限過大，導致在資源配置中不能充分發(fā)揮市場的作用，因此，這種長期管制模式(路徑)，阻礙了出租車行業(yè)制度創(chuàng)新的能力。制度變遷中路徑依賴形成的深層次原因是利益因素。在大連市出租車行業(yè)發(fā)展過程中，這種利益因素主要體現(xiàn)在長期采用的承包經(jīng)營模式中，出租車公司與司機的利益分配不均衡，司機承擔高額費用，而出租車公司卻憑借壟斷經(jīng)營權(quán)獲取高額的利潤。因此，在這種經(jīng)營模式中，獲取既得利益集團的出租車公司對這種制度(或路徑)有著強烈的需求，他們甚至為鞏固現(xiàn)有模式，而阻礙制度的進一步變革[9-10]。

四、大連市出租車行業(yè)治理改革建議

1．形成有效行動團體，制定具有適應效率的制度變遷方案

社會行動團體是制度變遷的主體，初級行動團體作為制度變遷的創(chuàng)新者、推動者，次級行動團體作為制度變遷的實施者，二者應該相互配合，形成有效的行動團體，從而制定具有適應效率的制度變遷方案?，F(xiàn)在大連市出租車行業(yè)的改革，主要是政府主導的強制性制度變革，政府的職能是社會公共服務(wù)和監(jiān)督，很難在市場經(jīng)濟中發(fā)揮“企業(yè)家精神”。因此，政府應該轉(zhuǎn)變角色，改政府管制為政府監(jiān)督與服務(wù)，充分發(fā)揮市場的主導性作用。應鼓勵發(fā)展公司制，讓具備管理能力的出租車企業(yè)通過兼并等方式，主動整合中小出租車企業(yè)和個體經(jīng)營者車輛，按照現(xiàn)代企業(yè)制度實行公司化經(jīng)營。鼓勵個體經(jīng)營者通過共同組建公司或采取入股形式加入出租車企業(yè)，實行組織化管理和經(jīng)營，進一步強化管理服務(wù)，增強抗風險能力，提高運營效果。

2．降低制度成本，提高制度效率

制度的運行是有成本的。大連出租車行業(yè)制度變遷過程中，首先可以從降低政府的監(jiān)督成本入手。一是建立健全政府監(jiān)督體系。運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，建立出租汽車服務(wù)質(zhì)量評價體系，對出租車日常運營服務(wù)、違法違規(guī)行為、乘客服務(wù)評價等信息進行記錄，并將其納入大連市公共信用信息服務(wù)平臺，作為大連出租車準入、退出機制的重要依據(jù)。二是創(chuàng)新監(jiān)管方式，推行政府與社會聯(lián)合監(jiān)管制度。應簡化許可程序，推行網(wǎng)上辦公，加強政務(wù)公開，實現(xiàn)出租汽車信息共享，進而提高行業(yè)監(jiān)管透明度。建立政府牽頭、社會參與的聯(lián)合監(jiān)督機制，充分發(fā)揮行業(yè)工會、協(xié)會的協(xié)同監(jiān)督作用，促進出租車行業(yè)服務(wù)品質(zhì)不斷提升。此外，對于出租車公司和司機承擔的制度成本不平等問題，可通過出租車公司、行業(yè)協(xié)會、出租車司機和工會組織四方平等協(xié)商，共同確定出租車承包費和日收班費標準，并根據(jù)經(jīng)營成本、運價變化等因素實行動態(tài)調(diào)整，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更好地構(gòu)建企業(yè)和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經(jīng)營模式。

3．優(yōu)化制度環(huán)境，加強制度創(chuàng)新能力

為保證出租車行業(yè)的制度創(chuàng)新能力，實現(xiàn)出租車行業(yè)的健康發(fā)展,良好的制度環(huán)境是其保障。一方面政府要加強出租車配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善服務(wù)質(zhì)量信息管理體系。合理規(guī)劃市區(qū)內(nèi)出租車乘降站、天然氣加氣站、綜合服務(wù)區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，必須建立健全法律、法規(guī)體系。依法加強出租車行業(yè)管理，依據(jù)相關(guān)法律條文，結(jié)合大連市出租車行業(yè)實際情況，修訂《大連市客運出租汽車管理條例》，完善出租車經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量考核辦法，在深化出租車行業(yè)改革工作中做到有法可依、有章可循。此外，良好的制度環(huán)境建設(shè)也需要充分發(fā)揮行業(yè)工會、協(xié)會的作用。

4．正視路徑依賴對制度變遷的影響

政府管制模式已成為大連出租車行業(yè)治理的一種路徑依賴模式，并且長期的改革措施都是在此制度基礎(chǔ)上的“修修補補”，根本解決不了大連出租車行業(yè)目前所面臨的深層次問題。因此，在大連出租車行業(yè)深化改革過程中，政府應進一步解放思想，簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。對于制度變遷中路徑依賴形成的深層次原因——利益因素，應該從改革出租車經(jīng)營權(quán)管理制度入手，出租車經(jīng)營權(quán)實行有期和無償使用，并根據(jù)出租車服務(wù)質(zhì)量信譽考核系統(tǒng)完善經(jīng)營權(quán)準入、退出監(jiān)管機制。改革出租車承包經(jīng)營模式，鼓勵出租車企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度實行公司化經(jīng)營，處理好企業(yè)、駕駛員和乘客三者間的利益關(guān)系。出租車公司應依法與駕駛員簽訂勞動合同或經(jīng)營合同，明確雙方權(quán)、責、利關(guān)系，切實保護駕駛員合法權(quán)益。

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