從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》看事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的重要性及其有效執(zhí)行

叢理玉

（山東省交通運(yùn)輸廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心 ，山東 濟(jì)南 250002）

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，2012年11月，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），（簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》），要求從2014年1月1日起施行。《內(nèi)控規(guī)范》共六章，分別為總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面的內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、附則，共計(jì)六十五條。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的重要性

事業(yè)單位應(yīng)該依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》建立符合自身發(fā)展實(shí)際的內(nèi)部控制制度，并采取措施保障其有效執(zhí)行，因?yàn)閮?nèi)部控制制度的有效執(zhí)行對(duì)于事業(yè)單位的管理有著重要意義，其重要性體現(xiàn)在：

（一）有助于提高財(cái)務(wù)管理水平，有助于加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的意識(shí)，從制度上減少了違反規(guī)定以及貪污等現(xiàn)象的發(fā)生。

縱觀那些違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的案例，不難發(fā)現(xiàn)，多數(shù)案例的當(dāng)事人都是由于單位長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)控制度不健全，或者形同虛設(shè)，不嚴(yán)格執(zhí)行，造成當(dāng)事人意識(shí)逐漸淡薄，并心存僥幸，利用監(jiān)管漏洞、監(jiān)管不力，走向違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的道路。

如果內(nèi)部控制制度能夠有效執(zhí)行，就會(huì)時(shí)時(shí)警醒職工，使職工清醒的認(rèn)識(shí)到哪些可為哪些不可為，用制度約束每個(gè)人在合法合規(guī)的范圍內(nèi)工作，把偏離軌道的行為及時(shí)拉回到正軌，通過(guò)內(nèi)控監(jiān)督制約行為。

（二）內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行有助于國(guó)有資產(chǎn)的管理，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整。

國(guó)有資產(chǎn)是事業(yè)單位擁有和控制，從事相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)保證，因此必須采取有效措施保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的流失主要由產(chǎn)權(quán)不清晰，管理混亂等原因造成。例如有些單位將上級(jí)撥入的固定資產(chǎn)或接受捐贈(zèng)的資產(chǎn)不入賬，有些單位提前報(bào)廢資產(chǎn)，隱藏殘值收入，等等，這些都造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。只有依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》有效執(zhí)行內(nèi)部控制制度，才能將《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《國(guó)有資產(chǎn)處置管理辦法》等相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處并嚴(yán)格執(zhí)行，從而確保國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整。

（三）內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行還有助于科學(xué)設(shè)置崗位，提高工作效率和質(zhì)量。

有效的內(nèi)部控制制度是根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》以及事業(yè)單位從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)、業(yè)務(wù)性質(zhì)等綜合因素科學(xué)設(shè)置崗位，充分考慮不相容崗位相分離，專業(yè)崗位配備相關(guān)能力和素質(zhì)的人員等等。這樣不僅保證單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的合法合理，也通過(guò)科學(xué)設(shè)置的崗位明確分工與責(zé)任，大大避免了相互推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，從而提高工作的效率和質(zhì)量。

二、事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制制度的建議

內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行如此重要，如何保障內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾個(gè)方面工作：

（一）加強(qiáng)內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，提高全體人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識(shí)。

之所以首先強(qiáng)調(diào)要提高領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識(shí)，是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層的思想認(rèn)知對(duì)職工有引導(dǎo)作用，職工易于工作中重視領(lǐng)導(dǎo)所重視，輕視領(lǐng)導(dǎo)所輕視，因此領(lǐng)導(dǎo)層的管理理念影響著單位的發(fā)展，而職工的專業(yè)素養(yǎng)與道德教育，影響著內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力。

那么如何加強(qiáng)內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，提高內(nèi)控意識(shí)呢。大多數(shù)單位的做法是組織相關(guān)財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)了《內(nèi)控規(guī)范》，這顯然是不夠的，很多單位片面的認(rèn)為內(nèi)控制度是會(huì)計(jì)人員的事，出了問(wèn)題則以自己不懂會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)為由，推脫責(zé)任。這是一個(gè)相當(dāng)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，也體現(xiàn)了一個(gè)單位內(nèi)控意識(shí)的淡薄，內(nèi)控環(huán)境的薄弱。由于《內(nèi)控規(guī)范》貫穿單位上上下下的管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)，因而首先要提高單位領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識(shí)，并在全單位開(kāi)展內(nèi)控制度重要性的宣傳和教育，組織全體人員學(xué)習(xí)《內(nèi)控規(guī)范》，而非僅僅財(cái)務(wù)人員。而且對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》的學(xué)習(xí)不應(yīng)該停留在讀一讀《內(nèi)控規(guī)范》的條條框框，應(yīng)該有專家對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)的解讀，進(jìn)行深入的討論，把《內(nèi)控規(guī)范》與本單位、本部門(mén)、本崗位的工作聯(lián)系起來(lái)，要學(xué)為工作所用，要把《內(nèi)控規(guī)范》的學(xué)習(xí)情況作為領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工考核的項(xiàng)目?jī)?nèi)容之一。

通過(guò)有效地學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高全員的內(nèi)控意識(shí)，從而改善內(nèi)控環(huán)境，為內(nèi)控制度的有效執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

（二）在全員認(rèn)真學(xué)習(xí)《內(nèi)控規(guī)范》的基礎(chǔ)上，制定適合本單位的內(nèi)部控制制度細(xì)則，并建立健全相關(guān)配套的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。

財(cái)政部印發(fā)《內(nèi)控規(guī)范》強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過(guò)建立完善的制度和程序來(lái)防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，達(dá)到有效地管理并提高效率，從而提高行政事業(yè)單位的工作效率和社會(huì)效率。

作為一個(gè)具體的單位，還應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)本單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況、人員設(shè)置情況、崗位設(shè)置情況，以及本單位經(jīng)常性的業(yè)務(wù)活動(dòng)等等，從資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算收支管理、合同管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等方面制定內(nèi)部控制細(xì)則，并應(yīng)該有健全完善的資產(chǎn)管理制度、財(cái)務(wù)管理制度等必要的配套制度。

通過(guò)建立健全上述制度，達(dá)到明確分工、明確責(zé)任、明確工作程序等，最終達(dá)到單位內(nèi)部控制的真正目標(biāo)，即合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合理，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

值得注意的是有些單位表面上管理制度一大堆，但是否切實(shí)可行卻很難說(shuō)，因此，要緊密結(jié)合實(shí)際情況，制定可操作執(zhí)行的管理辦法及制度，并根據(jù)事業(yè)單位的發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)家相關(guān)政策的變化等，及時(shí)修改和調(diào)整各項(xiàng)制度，要與時(shí)俱進(jìn)，讓制度具有一定的前瞻性。

（三）有效監(jiān)督

在《內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布后，很多單位進(jìn)行了宣傳和培訓(xùn)，并積極制定內(nèi)控制度，但在內(nèi)控建設(shè)上還存在重制度建設(shè)、輕實(shí)際執(zhí)行的現(xiàn)象。

一個(gè)單位如何保證一切活動(dòng)都在既定的軌道上運(yùn)行，如何保證內(nèi)控制度落到實(shí)處，必要的監(jiān)督是不可缺少的，是行之有效的，是保障的措施。

監(jiān)督有來(lái)自外部的，如上級(jí)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，我們可以稱之為被動(dòng)監(jiān)督；有來(lái)自內(nèi)部的監(jiān)督，如內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察等，我們可以稱之為主動(dòng)監(jiān)督。

單位應(yīng)該有內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督，可以進(jìn)行日常監(jiān)督、定期監(jiān)督、對(duì)重要事項(xiàng)的專門(mén)監(jiān)督。審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)務(wù)等部門(mén)要有效溝通協(xié)調(diào)，應(yīng)該公開(kāi)監(jiān)督檢查結(jié)果，對(duì)檢查出的問(wèn)題要有整改措施，應(yīng)對(duì)整改措施的落實(shí)進(jìn)行再監(jiān)督，必要時(shí)，應(yīng)委托外部監(jiān)督力量介入。

（四）評(píng)價(jià)并改進(jìn)內(nèi)部控制制度

如果一個(gè)單位的各項(xiàng)工作都能夠按照設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制制度執(zhí)行相關(guān)程序，并實(shí)施了必要的監(jiān)督，但還是出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題，就要思考內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)是否過(guò)于簡(jiǎn)單，是否存在嚴(yán)重的缺陷，是否存在不合理之處。因此對(duì)內(nèi)控制度的評(píng)價(jià)也尤為重要。

單位應(yīng)該在一個(gè)年度完成之后，對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)。如何做好評(píng)價(jià)工作，大體有以下幾個(gè)方面：

1.成立內(nèi)控制度評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)。人員應(yīng)該由具有較高職業(yè)素質(zhì)的人組成，如果單位自身有限，可以考慮聘請(qǐng)外部專業(yè)人士或邀請(qǐng)兄弟單位相關(guān)人員協(xié)助參與。

2.做好評(píng)價(jià)方案，并實(shí)施評(píng)價(jià)。單位應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，制定科學(xué)可行的評(píng)價(jià)方案，圍繞內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等幾個(gè)方面對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行充分的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)中要考慮各種可能的因素，例如：風(fēng)險(xiǎn)與控制目標(biāo)的關(guān)系；控制活動(dòng)是否得到持續(xù)一致的運(yùn)行；實(shí)施相關(guān)控制活動(dòng)的人員是否具備必需的權(quán)限和能力等。

3.做好評(píng)價(jià)報(bào)告。全面評(píng)價(jià)本單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的合理性，執(zhí)行的有效性，找出各層面的缺陷漏洞，提出修改意見(jiàn)，進(jìn)一步完善單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。

結(jié)束語(yǔ)

總之，隨著事業(yè)單位的深入改革與發(fā)展，當(dāng)前事業(yè)單位無(wú)論是在內(nèi)部控制制度的建設(shè)還是在有效執(zhí)行上都存在一定的問(wèn)題，這勢(shì)必會(huì)影響事業(yè)單位的管理與發(fā)展，因此要不斷地完善內(nèi)部控制制度的建設(shè)，要采取必要的措施確保內(nèi)部控制制度在管理中得以有效執(zhí)行，這樣才能促進(jìn)事業(yè)單位的健康發(fā)展。