基層警員晉升改革對策研究

當(dāng)前基層警員晉升改革順應(yīng)了我國政府行政改革，特別是全面深化公安改革的總趨勢。是長久以來我國公安機(jī)關(guān)為克服傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)中人員晉升方面的弱點(diǎn)和廣大基層警員自我實(shí)現(xiàn)訴求的合力促使。①張光：《公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革的理論解讀》，《公安研究》2011年第6期。自《全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》頒布并實(shí)施以來，全國各地公安機(jī)關(guān)以全面深化公安改革的總體目標(biāo)為導(dǎo)向，對涉及公安工作的各個(gè)方面進(jìn)行了改革探索。基層警員晉升工作作為公安政工部門的重要工作之一，涉及基層警員的核心利益和職業(yè)追求。與此同時(shí)，基層警員晉升改革也對完善公安機(jī)關(guān)管理體制、健全人民警察管理制度有著重要意義。當(dāng)前，如南京市公安局等部分地市級公安機(jī)關(guān)率先開展了基層警員晉升改革的實(shí)踐與探索，取得了一定成果，但仍然存在一些問題。本文針對當(dāng)前全國公安機(jī)關(guān)基層警員晉升改革中的部分普遍問題提出了相應(yīng)對策。

一、當(dāng)前基層警員晉升改革存在的若干問題分析

（一）基層警員晉升的選拔方式針對性較弱

第一，競爭上崗條件的針對性較弱。部分公安機(jī)關(guān)在基層警員晉升改革中，改變了以往委任或者是聘任的方式，采取了報(bào)名競爭上崗的手段，但其競爭上崗條件的針對性較弱，仍然局限于年齡、工齡、年度考評等傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，未能針對相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)崗位特點(diǎn)和組織部門的需要去設(shè)置相應(yīng)的專門條件。

第二，在民主測評的環(huán)節(jié)中，權(quán)重的設(shè)置失衡。筆者在多地公安局調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層警員晉升民主測評環(huán)節(jié)的權(quán)重設(shè)置普遍失衡。以某公安分局正科級領(lǐng)導(dǎo)崗位警員晉升方案為例：該分局正科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)競爭性選拔的會議推薦分三個(gè)層面進(jìn)行，一是在分局領(lǐng)導(dǎo)班子中進(jìn)行推薦；二是在全體副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中進(jìn)行推薦（不含分局領(lǐng)導(dǎo)）；三是在所在單位全體民警中進(jìn)行推薦。推薦權(quán)重按照5:3:2的比例設(shè)置。上級領(lǐng)導(dǎo)在民主測評中普遍占有較大權(quán)重，而基層民警權(quán)重較輕，容易導(dǎo)致“一言堂”的產(chǎn)生，最終的測評結(jié)果也可能產(chǎn)生偏差，甚至有可能滋生腐敗和裙帶關(guān)系。

第三，個(gè)人職業(yè)素養(yǎng)考察流于形式。領(lǐng)導(dǎo)職業(yè)素養(yǎng)指領(lǐng)導(dǎo)者在一定先天條件的基礎(chǔ)之上，通過后天學(xué)習(xí)教育和實(shí)踐鍛煉逐步形成的，在領(lǐng)導(dǎo)工作中經(jīng)常起作用的那些最基本的能力或技巧。①張兆端、鄭友軍：《公安管理學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社2014年版，第143頁。公安領(lǐng)導(dǎo)者由于其工作的特殊性，對于領(lǐng)導(dǎo)者的職業(yè)素養(yǎng)要求更高。部分公安機(jī)關(guān)在基層警員晉升考察中忽視了對于選拔人員職業(yè)素養(yǎng)的精細(xì)測評。特別是在德、能、勤、績、廉的考察中流于形式。例如：部分公安機(jī)關(guān)僅僅以在工作中獲得的表彰進(jìn)行綜合加分或者上級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行面試的方式來進(jìn)行考察。忽視了個(gè)人職業(yè)素養(yǎng)考察的重要性。

（二）基層警員晉升的工作理念仍然比較陳舊

第一，公安機(jī)關(guān)基層警員晉升的工作理念仍停留在如何能夠使領(lǐng)導(dǎo)看中的人員得到晉升。長久以來，公安機(jī)關(guān)作為典型科層制結(jié)構(gòu)組織，再結(jié)合其自身職能的特殊性，使公安機(jī)關(guān)長期以來實(shí)行上級對下級過分嚴(yán)格的授權(quán)、監(jiān)督和管理的組織管理模式，這一模式雖然在一定程度上提高了公安機(jī)關(guān)運(yùn)行的效率，實(shí)現(xiàn)了“令行禁止、命令統(tǒng)一”的效果，但從行政管理的視角分析，這也導(dǎo)致了部分下級在執(zhí)行上級下達(dá)的任務(wù)中缺乏積極性和主觀能動(dòng)性。這也使部分公安機(jī)關(guān)政工部門在組織基層警員晉升工作時(shí)過分考量上級領(lǐng)導(dǎo)的意見，往往走進(jìn)了“領(lǐng)導(dǎo)需要就是組織需要”的誤區(qū)。

第二，公安機(jī)關(guān)基層警員晉升工作中過分關(guān)注晉升人員可能對組織氛圍造成的影響，從而忽視了人才選拔的原則。內(nèi)部提升作為組織中人員配備的重要手段之一，其本身具有其優(yōu)缺點(diǎn)。內(nèi)部提升的優(yōu)點(diǎn)在于：可以鼓舞士氣，提高工作熱情，調(diào)動(dòng)組織成員的積極性；有利于吸引外部人才；有利于保證選聘工作的正確性；有利于被聘者迅速開展工作。而其缺點(diǎn)在于：會引起部分同事的不滿；容易造成“近親繁殖”的現(xiàn)象?；鶎泳瘑T晉升作為公安機(jī)關(guān)組織管理工作中內(nèi)部提升的重要手段之一，部分公安機(jī)關(guān)過分關(guān)注在晉升中選擇的人員會不會影響組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，甚至把這一點(diǎn)作為基層警員晉升的重要指導(dǎo)思想之一，忽視了人才選拔的基本原則，把晉升人員和工作的匹配程度以及晉升人員的職業(yè)素養(yǎng)放在了次要地位。

（三）基層警員晉升工作尚缺乏戰(zhàn)略布局和國際視野

目前，在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，具有國際視野和國際執(zhí)法合作能力的公安專業(yè)人才成為稀缺資源，為此，2017年2月份召開的全國公安國際合作會議明確提出需切實(shí)加強(qiáng)國際執(zhí)法合作專業(yè)人才培養(yǎng)，要積極加強(qiáng)駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官建設(shè)等要求。②公安部：《全國公安國際合作工作會議在京召開》，http://www.mps.gov.cn/n2255053/n5147059/c5626929/content.html,2017-02-07.筆者認(rèn)為，近年來公安機(jī)關(guān)面臨這種人才稀缺情況的根本原因在于大部分公安機(jī)關(guān)在面對基層警員晉升工作時(shí)，缺乏戰(zhàn)略布局和國際視野，在人才選拔的過程中過多考慮本部門、小范圍的具體業(yè)務(wù)等方面的因素，而忽視了對黨和國家的大政方針的考量，或是因部分具體業(yè)務(wù)上的困難使其難以有較為系統(tǒng)的、長遠(yuǎn)的規(guī)劃。這就導(dǎo)致了基層警員晉升工作中的兩個(gè)典型現(xiàn)象：一是選拔來源多但是選拔途徑少，即雖然供選拔隊(duì)伍基數(shù)大，但缺乏有效的挑選和甄別的手段；二是高層選拔意愿強(qiáng)但是基層選拔意愿弱，即較高層級的公安機(jī)關(guān)希望將此類人才、業(yè)務(wù)骨干選拔上來，但基層公安機(jī)關(guān)由于基層工作量大等一系列原因不愿意放此類人才、業(yè)務(wù)骨干走。

（四）基層警員晉升改革效能仍然需要提高

第一，在基層警員晉升改革中論資排輩的現(xiàn)象普遍存在，打破這種現(xiàn)象的有效方法仍在探索中。

第二，在晉升工作的具體實(shí)施環(huán)節(jié)中，晉升方案沒有做到科學(xué)明細(xì)。例如：某市公安分局科級領(lǐng)導(dǎo)崗位晉升方案中，對于獎(jiǎng)勵(lì)加分的操作辦法為：“對個(gè)人榮立三等功以上或受到有關(guān)表彰的按照近5年內(nèi)所獲得的獎(jiǎng)勵(lì)加分，累計(jì)積分不超過5 分。具體表彰范圍和加分標(biāo)準(zhǔn)是：一級英雄模范、全國勞動(dòng)模范（先進(jìn)工作者）加3 分；二級英雄模范、特級優(yōu)秀人民警察、省部級勞動(dòng)模范（先進(jìn)工作者）加2.5 分；一等功、全國總工會、團(tuán)中央、全國婦聯(lián)或其他部、委、辦授予的榮譽(yù)稱號、市級勞動(dòng)模范（先進(jìn)工作者）加2 分；二等功、全國優(yōu)秀人民警察、省委省政府表彰的先進(jìn)個(gè)人加1.5 分；三等功、以公安部政治部名義表彰的系統(tǒng)或警種先進(jìn)個(gè)人、市委市政府表彰的先進(jìn)個(gè)人加1 分；市局優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、市局優(yōu)秀復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人加0.5 分?！彪m然該方案對獎(jiǎng)勵(lì)分值有具體的劃分，但對各類獎(jiǎng)勵(lì)的類型設(shè)置和分值設(shè)置以及權(quán)重設(shè)置是否科學(xué)合理并沒有科學(xué)考證，缺乏針對崗位需求的思考，錯(cuò)誤地把獎(jiǎng)勵(lì)加分單一地運(yùn)用到了過往優(yōu)秀表現(xiàn)上，而不是運(yùn)用到如何更加匹配崗位需求度上。這就導(dǎo)致了不公平現(xiàn)象有可能產(chǎn)生。

第三，與基層警員晉升相配套的相關(guān)職業(yè)保障并未落到實(shí)處。美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯（J?S?Adams）的社會比較理論認(rèn)為，當(dāng)自己目前所獲得的報(bào)酬與目前的投入量之比和自己以前所獲得的報(bào)酬與以前的投入量之比進(jìn)行縱向比較時(shí)，即使現(xiàn)在好于以前，但此人并不認(rèn)為報(bào)酬有所提高，而是可能認(rèn)為自己的能力和經(jīng)驗(yàn)有了進(jìn)一步提高，其工作積極性并不會提高多少。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在警員晉升以后（特別是非領(lǐng)導(dǎo)崗位的警員晉升），其待遇提升主要體現(xiàn)在工資待遇保障的提升，但與職務(wù)序列和職級管理相關(guān)的政治保障仍然相對落后，甚至無法匹配。因此，僅僅以提高工資福利待遇為主的基層警員晉升雖然在短期內(nèi)起到了一定的激勵(lì)效果，但從長遠(yuǎn)來看，對于提升基層警員工作積極性的激勵(lì)程度有限。例如：筆者隨機(jī)采訪了某市公安分局50 名基層在職民警，有31 名基層民警認(rèn)為基層警員晉升改革的優(yōu)點(diǎn)在于提升了工資待遇和退休養(yǎng)老待遇，解決了以前因職級提升困難而導(dǎo)致的工作年限長、待遇上不去的歷史遺留問題，只有19 名在職民警認(rèn)為基層警員晉升改革在提升工資待遇保障的同時(shí)，對其工作積極性產(chǎn)生了較大影響。

二、針對當(dāng)前基層警員晉升改革的對策分析

（一）提高競爭性選拔的針對性

第一，在開展基層警員競爭性選拔時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先采用職位分析的方法，對晉升崗位進(jìn)行詳細(xì)的分析，把組織需求、工作內(nèi)容、工作要求精細(xì)化，堅(jiān)持因事?lián)袢说脑瓌t。每一個(gè)晉升都應(yīng)當(dāng)設(shè)置符合其崗位特點(diǎn)的報(bào)名條件。第二，民主測評環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)科學(xué)考量測評群體和對應(yīng)權(quán)重的科學(xué)性。與此同時(shí)，可以擴(kuò)大測評的群體，引入群眾測評、媒體測評等；也可以豐富測評的手段，引入新媒體的投票手段，既可以提供更多的參考依據(jù)，又可以促進(jìn)警民關(guān)系建設(shè)。第三，加強(qiáng)對晉升人員的職業(yè)素養(yǎng)考評，擴(kuò)大考評視野?？梢砸雽I(yè)考核的辦法考評晉升人員的崗位專業(yè)技能；引入如情景模擬、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論等方法考評晉升人員的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)；引入心理測量的方法考評晉升人員的性格氣質(zhì)。

（二）加強(qiáng)在職培訓(xùn)，更新基層警員晉升改革理念

第一，從政工部門來看，要擯棄上級命令照搬的陳舊觀念，從科學(xué)管理的角度去組織基層警員晉升工作。加強(qiáng)對科學(xué)人員配備、人才選拔的理論學(xué)習(xí)。要從組織力量整合的角度去開展晉升工作，把晉升工作和深化公安改革的總目標(biāo)結(jié)合起來；把晉升工作和公安機(jī)關(guān)的方針、政策、長遠(yuǎn)規(guī)劃結(jié)合起來；把晉升工作和公安領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)結(jié)合起來。與此同時(shí)，要從公安一線工作的實(shí)際出發(fā)，切實(shí)把晉升工作和從優(yōu)待警、民警職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)結(jié)合起來。要長遠(yuǎn)規(guī)劃，改變晉升工作“一錘子買賣”的思想，把晉升工作當(dāng)作長遠(yuǎn)的、系統(tǒng)性的工作，加強(qiáng)對晉升工作后期的考評和監(jiān)督，努力實(shí)現(xiàn)基層警員晉升工作的“全壽命”管理。

第二，從晉升警員的角度來看，要加強(qiáng)對晉升后民警的在職培訓(xùn)，包括針對晉升崗位的思想政治教育培訓(xùn)、專業(yè)技能培訓(xùn)以及政策理解能力的培養(yǎng)，努力提高晉升民警對于崗位的認(rèn)知。

（三）科學(xué)管理，提升基層警員晉升改革效能

第一，加強(qiáng)基層警員晉升的機(jī)制建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)警員晉升機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。在選拔環(huán)節(jié)要引入科學(xué)測評手段，努力把好基層警員晉升的“入門關(guān)”，降低年齡因子對于選拔的影響因素，努力克服工齡與職級掛鉤等傳統(tǒng)問題。使真正有領(lǐng)導(dǎo)能力、有領(lǐng)導(dǎo)意愿的基層警員得到參與的機(jī)會。在實(shí)施環(huán)節(jié)要進(jìn)一步精細(xì)和具體，如：具體設(shè)置的環(huán)節(jié)要有規(guī)章制度作為保障而不是人為可控；綜合加分的分?jǐn)?shù)設(shè)置要做到每一分都有依據(jù)可考等。在監(jiān)督環(huán)節(jié)要杜絕拉票等違規(guī)、違紀(jì)行為，拓寬針對基層警員晉升的舉報(bào)途徑，豐富基層警員晉升的監(jiān)督管理。真正實(shí)現(xiàn)基層警員晉升機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。

第二，提升基層警員晉升的目標(biāo)契合度，豐富基層警員晉升的能力指標(biāo)。在以“德、能、勤、績、廉”為標(biāo)準(zhǔn)考察方式的同時(shí)，結(jié)合國家政策和公安改革的最新動(dòng)向，努力實(shí)現(xiàn)能力考核指標(biāo)的動(dòng)態(tài)化，不斷豐富和拓展基層警員晉升工作中能力考核的內(nèi)涵。例如：在政治素養(yǎng)考察中加入政策溝通能力考察；把非通用語言能力①周谷平、闞閱：《“一帶一路”戰(zhàn)略的人才支撐與教育途徑》，《教育研究》2015年第10期。作為晉升獎(jiǎng)勵(lì)加分的指標(biāo)之一；打破傳統(tǒng)的民主測評方式，在沿用投票等方法的同時(shí)，通過座談、心理測試等方式考察參與晉升人員的發(fā)展?jié)摿Β谥泄仓醒朕k公廳關(guān)于印發(fā)《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》的通知，中辦發(fā)[2009]43 號。和合作意識；改革相關(guān)業(yè)務(wù)能力素養(yǎng)的考核方式，在考核的同時(shí)，加入撰寫任期規(guī)劃、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、第一年工作計(jì)劃等方式，考察參與晉升人員的計(jì)劃與規(guī)劃能力，同時(shí)將此環(huán)節(jié)作為評價(jià)該晉升人員后期是否稱職的重要指標(biāo)之一。

總之，基層警員晉升改革的核心目的在于如何進(jìn)一步完善晉升制度，使其在制度層面上保證那些在基層穩(wěn)扎穩(wěn)打、經(jīng)歷過必要的臺階、接受過遞進(jìn)式鍛煉的人員實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的晉升③楊曉曦：《公共服務(wù)動(dòng)機(jī)視角下干部晉升制度研究》，《中州學(xué)刊》2017年第9期。，這是順應(yīng)政治發(fā)展以及改革的必然要求。在改革的過程中，一是要注意競爭性選拔的針對性；二是要更新基層警員晉升的傳統(tǒng)理念；三是要通過科學(xué)管理，有效提升基層警員晉升的改革效能，切實(shí)依靠科學(xué)的制度、規(guī)范的方法、新的理念和長遠(yuǎn)的規(guī)劃來落實(shí)好基層警員晉升工作。