違法建設預防控制研究

一、違法建設的概念

“違法建設”一詞最早出現(xiàn)于1989年的《城市規(guī)劃法》，其第40條規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內，未取得建設工程規(guī)劃許可證件或者違反建設工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設，嚴重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施。”有學者認為，對于違法建設的定義可按照此條規(guī)定認定即可。但筆者認為，這種定義方法略有不妥之處。

首先，從文義以及語境的角度理解，《城市規(guī)劃法》第40條并不是對“違法建設”下定義的表述，其僅僅是在治理或處罰未經(jīng)有關部門許可或批準的嚴重阻礙城市建設的改造和建設中對違法建設有所提及，并未對違法建設的內涵或是其構成作具體說明。

其次，即使以該法第40條作為違法建設的概念，其中存有諸多不妥的問題。其一，將違反建設限定在“城市規(guī)劃區(qū)以內”，不當縮小了違法建設的范圍。在城市規(guī)劃區(qū)以外同樣可能存在大量的違法建設，尤其是近年來隨著村莊建設規(guī)劃之后與農(nóng)民建房需求之間的矛盾日益加深，農(nóng)村地區(qū)的違法建設也是與日俱增。再如在城市規(guī)劃區(qū)外，未經(jīng)有關部門批準或許可擅自修建水庫、工廠、道路的理當也屬違法建設的范疇。其二，將“違法建設”限定在沒有取得或取得但沒有遵守建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行的建設，也不當縮小了違法建設的范圍，未綜合考慮違法建設的多種情況。因為在我國的建管制度中，包括了規(guī)劃許可、用地許可、施工許可等多種許可及審批程序，違反其中的任意一環(huán)都有可能構成違法建設，而不應將違法建設僅限定在違反城市規(guī)劃的單一情形中。其三，將違法建設的影響簡單地概括為“嚴重影響城市規(guī)劃”未免失之片面。違法建設的違法性本質屬性來源于其對社會公共安全和利益以及人民的生產(chǎn)生活帶來的負面影響，“嚴重影響城市規(guī)劃”只是對違法建設違法性的補充說明，或者說在違法建設的違法性中扮演著次要要件的角色。在現(xiàn)實生活中，存在許多符合城市規(guī)劃但存在諸多安全隱患的建設，也應屬違法建設。因此，若以該條的表述對違法建設的概念加以定義，不論從實質要件還是形式要件來講都有瑕疵。

除此之外，理論界對于違法建設的定義有爭議，還存在諸多不同的意見，如認為違法建設應當是違反法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建設物和構筑物、違法建設應當是指違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定建造或未辦理審批手續(xù)的建設物等。這些定義要么僅提及法律法規(guī)而忽視了規(guī)章的規(guī)定，要么僅要求違反禁止性規(guī)范而忽視了效力性規(guī)范，抑或是僅規(guī)定了形式要件而忽視了實質要件，造成了對違法建設范圍確定的不周延。筆者認為，對違法建設的定義應當綜合考慮多方面的要素。

第一，違法建設是危害公共利益的建設。這是違法建設的實質性要件，也是違法建設違法性的核心所在。因此，在認定建設的違法性時，理所應當?shù)匾讶嗣窭鏀[在首要位置，將危害社會公共利益作為違法建設最為核心的本質屬性。公共利益包括兩個方面，一是公共安全，任何建設都應將符合安全標注作為第一要義，不能存在任何安全隱患；二是公共使用的性質和利益用途①劉?。骸墩撏恋卣饔脵嗟墓残阅康摹?，《現(xiàn)代法學》1991年第5期。，任何建設在符合建造、使用主體的利益與用途時，必須以不妨礙社會公共利益為前提。

第二，違法建設是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設。這也是違法建設的實質性要件。違法建設的范圍不應僅限于城市規(guī)劃區(qū)內，也應當全面覆蓋城市規(guī)劃區(qū)外的郊區(qū)、農(nóng)村，從而做到預防查處無死角、無疏漏。有些建設雖然不危及社會公共安全，但是對城鄉(xiāng)整體的市容村貌和城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來了極大的不便與麻煩。雖然違反城鄉(xiāng)規(guī)劃可以被評價為危害社會公共利益，但這種潛移默化的影響比較宏觀與抽象，而且不同地方通常會按照本地的實際情況，制定出不同的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，往往不易被社會公眾察覺。因此，筆者將違反城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種獨立的要件。

第三，違法建設是不符合法律法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定而形成的建設。這是違法建設的形式要件。首先，違反法律法規(guī)的規(guī)定而形成的建設屬于違法建設，違反部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的建設也應當評價為違法建設。由于我國對于違法建設的概念沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，再加上我國區(qū)域性發(fā)展的不平衡，每個地方的發(fā)展與規(guī)劃都存在著較大的差別，所以違法建設通常都是由各級地方政府依據(jù)本地的實際情況自行設定。此外，由于政府內部部門繁多，將規(guī)章作為違法建設的依據(jù)是基于客觀實踐的必然要求，但僅僅將違反法律法規(guī)的規(guī)定而形成的建設作為違法建設處理，限制了各級地方政府的主觀能動性，不利于各地城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展進程。其次，違反法律法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定不僅僅是指未獲相關部門的審核與批準或是未取得相關規(guī)劃、用地等許可，還包括通過欺騙、賄賂等不正當手段獲得批準與許可，以及在符合法定標準建設后擅自改變用途與性質或者擅自改建擴建的情況。

綜上，對違法建設的概念定義為：違法建設是指不符合法律法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定進行建設的，危害社會公共利益或者城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設。

二、違法建設類型及其形成原因

（一）違法建設的類型

違法建設涉及范圍廣，存在形式五花八門，在當前的法律法規(guī)和政策文件中，對其類型的表述都是不盡相同的。筆者結合南京市浦口區(qū)違法建設治理的客觀現(xiàn)實，通過對現(xiàn)實情況的分析進行分類列舉，按照不同的劃分標準對違法建設做了分類。

1.根據(jù)違法建設所占用土地的性質不同，分為國有土地上的違法建設和集體土地上的違法建設。這樣區(qū)分的原因主要有兩方面：第一，國有土地大多處于城市繁華中心區(qū)域，相對于集體土地上的建設而言，國有土地上的建設活動管控比較嚴格。倘若出現(xiàn)了違法建設，其違法性就會比較嚴重。從另一個角度來說，在對違法建設管控及治理上，應當在盡量讓國有土地上的建設活動保持可以控制狀態(tài)的同時，集中力量對集體土地上的違法建設活動進行嚴格管控，而不能錯誤地認為違法建設在集體土地上的違法性不是特別嚴重而對其有所忽視。第二，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定了沒收違法建設的情形，全國大部分地區(qū)也或多或少地規(guī)定了對違法建設作沒收處理①深圳市人大常委：2009年《關于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》。。對于沒收違法建設的正義性我們暫且不去研究討論。但在沒收的不論是“國有土地上的違法建設”還是“集體土地上的違法建設”，會因一概而論而產(chǎn)生認識偏差：沒收已經(jīng)征收的國有土地上的違法建設尚且道理明白，倘若沒收的違法建設侵占的國有土地使用權并非國家的而是個人的時候，則明顯對第三人不公②蔣拯：《違法建筑類型化研究》，《社科縱橫》2012年第3期。；再則，根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，集體土地與國有土地之間的轉化是有限制的，集體土地所有權和使用權若是毫無緣由地就被國家政府沒收了，將導致集體土地所有權和使用權遭到侵犯。

2.根據(jù)違法建設的違法程度或者從是否可以補正角度來講，可分為相對違法建設和絕對違法建設。相對違法建設是指建設行為在程序上存有一定瑕疵，但可在一定程度上進行補正的建設；絕對違法建設是指不受法律保護的建設，無論是在程序上還是實體上，都無從補正或是合法化的建設。相對違法建設事實上是符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的，往往能夠采取補辦手續(xù)或自助拆除等整改措施轉化成為合法建設。絕對違法建設不僅不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，而且不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理的相關規(guī)定，無法通過補辦手續(xù)等方式予以合法化，因此必須對其進行拆除。

3.從違法建設的發(fā)生地來看，分為城市違法建設和農(nóng)村違法建設。農(nóng)村違法建設是指在農(nóng)村地區(qū)范圍內未能依據(jù)規(guī)劃批準的要求辦理有關手續(xù)，在集體土地上進行建設活動，因而沒有辦法辦理所有權登記的各種建筑物。這一類情形在現(xiàn)實中比較普遍，包括未經(jīng)批準建房、騙取批準建房、無視宅基地標準擴大面積建房、一戶多宅等情形③蔣晟：《城市管理中的違法建設治理問題研究》，云南大學2015年碩士研究生學位論文。。城市違法建設是指未按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的要求，沒有獲取到城市規(guī)劃行政主管部門的許可，或者未依據(jù)許可條件進行建設或由此而產(chǎn)生的建筑物和應城管部門要求限期拆除而未拆的臨時建筑。

（二）形成原因

1.基層民眾法律意識模糊?；鶎用癖妼τ谡P于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關法律法規(guī)和政策不能領會，對自己行為的定性認識不足，理所當然地認為在自己的土地上怎樣建設都不違法，自己樂意如何建設就如何建設，想建什么規(guī)模的就建什么規(guī)模的，與政府和他人毫無關系，對于合法建設所需的必要條件不了解，對自己建房加蓋要辦理行政審批手續(xù)不理解。當執(zhí)法人員對其建設活動進行查處時，他們抵觸執(zhí)法活動，甚至用暴力脅迫等方式妨礙行政執(zhí)法。

2.經(jīng)濟利益的推動。隨著各地城市化進程不斷加快，許多城郊農(nóng)村也逐步納入政府發(fā)展規(guī)劃中。許多城中村和城鄉(xiāng)結合部的村莊，尤其是部分村集體和失地農(nóng)民，想要在房屋拆遷、土地征收及城中村改造過程中獲得更多的補償，或在發(fā)展前景良好的土地上加蓋多建以便取得更多的經(jīng)濟收益。他們在豐厚利益誘惑面前，使盡各種手段規(guī)避巡查，悄悄搭建，導致違法建設難以控制。

3.規(guī)劃政策的滯后。由于客觀條件的局限性，根據(jù)當前的規(guī)劃技術水準，規(guī)劃預見能力存在不足，規(guī)劃在實施過程中總會出現(xiàn)一些變故，從而對一些建筑物建成投入使用后的一些后續(xù)問題疏于考慮或者考慮不全面，使得這些建筑物雖取得了行政審批手續(xù)，但由于相關后續(xù)問題考慮不周，只能對規(guī)劃要求進行更改形成違法建設。進一步講，由于對城市規(guī)劃過于追求完美，側重于對城市某一片區(qū)域的未來狀態(tài)進行設計布局，卻忽略生活在這一片區(qū)域的民眾的現(xiàn)實需求，一些規(guī)劃方案尤其是較為完整詳細的方案一旦獲得批準通過，如果后續(xù)要進行變更不是很容易，往往導致即使因現(xiàn)實發(fā)展、生存環(huán)境的改變需要修改規(guī)劃以滿足現(xiàn)實需要，卻由于規(guī)劃變更的條件很苛刻而根本沒法獲得批準通過。這種重堵不疏的規(guī)劃審批，給現(xiàn)實的規(guī)劃管理帶來了很大的難度。如果規(guī)劃控制區(qū)內的居民建房的現(xiàn)實需求走正常途徑不能得到很好的處理，那么這些居民勢必會通過非正常的渠道以及特殊的手段來達成其目的。違法建設屢禁不止，尤其是違法建設在城郊結合部的蔓延和擴散，很大程度上均可歸咎于政府規(guī)劃政策的滯后①周銳波、周素紅：《城鄉(xiāng)結合地區(qū)違法建設產(chǎn)生的原因與對策研究》，《城市規(guī)劃》2007年第5期。。

三、違法建設的預防控制

盡管違法建設就像刑事犯罪一樣，很難使其滅絕，但通過采取必要的手段和方法，可以最大限度地將其控制住。違法建設若能得到合理有效的控制，那么居民生活環(huán)境能得到一定的改善，同時能營造良好的生態(tài)生活和凈化城市空間。

（一）加大宣傳力度，營造依法建設的氛圍

1.加強法律法規(guī)的普及與宣傳，著力提高群眾法律意識。要做好違法建設的控制工作首先必須解決觀念意識問題。盡管進行違法建設會受到處罰，會影響其他人的生活和工作，但當下違法建設屢禁不止，從根源上來說，在于人們對于哪些建筑是違法建設，哪些地區(qū)、位置不能進行建設，哪些建設需要相關部門的審批許可并不了解，從而造成違法建設泛濫。因此，有必要加大宣傳教育力度，及時普及有關違法建設的知識、法律法規(guī)以及處罰措施，讓民眾知道自己的建設活動是否合法合規(guī)。

有關部門可以結合微博、微信等傳播速度迅捷的軟件，進行全方位、多形式、多層次的宣傳推廣，讓民眾能夠快速方便地了解、掌握相關的法律法規(guī)，知悉審批手續(xù)的辦理流程，知道哪些建設行為不可為，知曉參與違法建設的不利后果，鼓勵民眾自覺抵制違法建設。這樣不僅有助于加強民眾的守法意識，還能讓違法建設在民眾的心中形成一道醒目的警戒線，進而有效改善行政執(zhí)法環(huán)境。

2.發(fā)揮媒體功用，正確引導輿論導向。要充分發(fā)揮媒體功用，及時報道違法建設治理情況，積極宣傳治理成果和治理后環(huán)境改善的好處，同時報道正反典型案例，在樹立正面典型的同時曝光揭露部分典型違法建設案件的處理結果，讓民眾認識到違法建設需要承擔法律責任，會給本人造成巨大的財產(chǎn)損失，暴力抗法只會得到法律的嚴懲。

切實加強各職能部門的工作聯(lián)系，深入社區(qū)（村）等基層單位進行指導，開展創(chuàng)建無違法建設社區(qū)活動。要采取多種形式搞好宣傳②黃革平：《違法建設的成因及預防控制的對策》，《小城鎮(zhèn)建設》2005年第7期。，正確引導輿論導向，引導民眾正確理解控制違法建設工作的必要性和重要性，樹立依法建設的正確觀念，從而營造出人人依法建設、人人反對違法建設的良好風氣。

（二）加大巡查力度，防止新增違法建設行為

1.加大巡查力度，完善巡查制度，注重重點區(qū)域。整治違法建設，關鍵在于發(fā)現(xiàn)要及時、制止要趁早。違法建設若能盡早地被發(fā)現(xiàn)，違法建設人一開始投入比較少，在執(zhí)法部門處理時容易接受理解，即使拆除，造成的損失也比較小。“從抓早、抓小入手，提高標準，強化措施，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早拆除”③孫?。骸冻鞘羞`法建設治理問題的對策——以濰坊市為例》，2008年山東師范大學碩士學位論文。，一旦發(fā)現(xiàn)違法建設，立即采取相關措施，用最短時間將問題處理好。

要加大巡查力度，切實落實網(wǎng)格巡查制度。依托“大聯(lián)勤”網(wǎng)格，積極落實區(qū)、街、社區(qū)（村）三級巡查機制。社區(qū)與街道相互配合，各自負責本轄區(qū)各類建設活動巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設行為立即進行制止并督促違法建設者自行助拆。區(qū)級城市管理部門要及時對相關信息進行收集與錄入，從而為街道監(jiān)督工作提供有效指導，同時向街道派駐執(zhí)法中隊，查處違法建設行為。

注重重點區(qū)域，重點管理。違法建設專項治理領導小組應將正在或準備施工建設的政府項目用地以及征遷地區(qū)定為重點控違區(qū)，對涉及的社區(qū)（村）加強監(jiān)管力度，挨家挨戶做好思想教育工作，選派專人對以上重點地區(qū)進行密切巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設現(xiàn)象，立即要求建設人停止建設，并要求其立刻自拆，也可以組織力量助拆。對于阻礙執(zhí)法的，及時上報，確保在最短時間內把問題解決。

2.發(fā)揮民間組織及基層群眾自治組織的力量。在違法建設預防治理上，要充分發(fā)揮中介公司、行業(yè)協(xié)會、建筑商、社區(qū)（村）等組織的積極作用。當事人對于自身建設行為所需相關許可以及辦理程序均可向中介咨詢，中介也可以作為代理人去辦理；行業(yè)協(xié)會能夠對建設行為進行專業(yè)指導；建筑商可起到拒絕實施和善意勸阻進行違法建設的作用①《香港建筑物條例》第4條。；居（村）委會則能起到規(guī)勸和及時舉報違法行為的積極作用。

3.發(fā)動群眾，拓寬群眾舉報途徑，切實落實公眾參與制度。很多違法建設都發(fā)生在社區(qū)（村）內，由于執(zhí)法力量有限，單靠執(zhí)法部門巡查很難發(fā)現(xiàn)。這就需要鼓勵廣大群眾積極舉報其身邊的違法建設行為，一方面可以盡早發(fā)現(xiàn)，另一方面可以監(jiān)督其施工進度，避免偷偷施工。

為此，必須建立并不斷擴展群眾舉報的途徑，為群眾舉報提供一個方便、可靠、保密的環(huán)境，不斷完善網(wǎng)絡、廣播、電視、熱線電話、新聞媒體的運用，加強群眾舉報與監(jiān)督力度；向民眾推薦安裝相關手機APP②該軟件是專為浦口打造的行政服務類手機APP，讓用戶能夠通過軟件輕松支持執(zhí)法。該平臺具備事件預警、監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、趨勢分析等功能，能統(tǒng)一處理區(qū)內所有社會治理事件。，可以隨時隨地向有關部門反映情況；對接“12345”“12319”等熱線，實時將各類受理案件錄入違法建設治理信息系統(tǒng)，及時組織工作人員進行查處、反饋信息和定期將查處結果公示③2017年《南京市浦口區(qū)違法建設專項治理實施方案（2016年-2020年）》。；改善和物業(yè)服務企業(yè)的合作，建立物業(yè)服務企業(yè)發(fā)現(xiàn)報告制度，發(fā)揮物業(yè)服務企業(yè)能及時有效掌握其所服務區(qū)域內的違法建設行為的優(yōu)勢。

（三）完善政府政策，突出規(guī)劃引導

在城市規(guī)劃發(fā)展中，要突出“引導”思維，城市開發(fā)者要充分認識城市發(fā)展需求的變化以及城市居民的實際需求。只有這樣，城市規(guī)劃才可以在城市升級改造的各個階段和環(huán)節(jié)得到推進。

在制定老城區(qū)和城市邊緣區(qū)發(fā)展規(guī)劃時，合理關心該地區(qū)居民的未來生活，采取妥善安置的政策，不僅可以樹立人民政府的良好形象,而且可以取得居民的理解,能有效地避免一些違法建設行為的出現(xiàn)。在城市邊緣等違法建設頻發(fā)地，可以采取堵疏相結合的方法，讓部分臨時建筑合法化，這樣既能避免當?shù)鼐用襁M一步違法加蓋，又能發(fā)展此區(qū)域經(jīng)濟。

（四）依托高科技，創(chuàng)新查違手段

在科技飛速發(fā)展的今天，要創(chuàng)新查違方式，積極開創(chuàng)多渠道、新手段和高科技控違方式，以便政府部門能夠更好地建立健全控制違法建設工作機制。

目前，我國只有少數(shù)大城市如北京，利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術，對違法建設進行督查，然后由規(guī)劃部門在利用衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)了違法建設的新情況后，及時傳送到各個區(qū)的拆違任務書中，再由相應執(zhí)行主體去執(zhí)法。④李德仁等：《利用我國高分辨率衛(wèi)星影像監(jiān)測北京市違章建筑》，《科學通報》2009年第3期。各地違法建設專項治理領導小組可以借鑒并完善此項技術，更大地發(fā)揮其作用。同時，要借鑒其他城市的良好經(jīng)驗，采用數(shù)字化手段，建立違法建設全天候網(wǎng)絡監(jiān)控中心，在城市街道安裝視頻監(jiān)控設備，改造升級執(zhí)法車輛，實現(xiàn)視頻、語音監(jiān)控同步一體化。采用一些新興技術手段對違法建設進行監(jiān)控，一定程度上不僅彌補執(zhí)法人員不足帶來的工作困難，也可以對違法建設及時發(fā)現(xiàn)，及時處理。

此外，行政執(zhí)法過程中要嚴格按照規(guī)定使用執(zhí)法記錄儀，不僅體現(xiàn)出執(zhí)法人員合理合法執(zhí)法的態(tài)度，也是對基層執(zhí)法人員的一種保護。

四、違法建設的拆除

在治理違法建設的過程中，預防是重中之重。如果能將違法建設制止在萌芽階段，那么將極大程度地節(jié)省人力財力等各種資源的投入，其效果遠比拆除好得多。由于基層群眾法律意識淡薄以及經(jīng)濟利益的驅使致使目前違法建設頻發(fā)，若想完完全全杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生是十分困難的，尤其對廣大民眾的法律意識培養(yǎng)有一個長期的過程。為了保障城市規(guī)劃的順利實施，加大違法建設的監(jiān)管力度和保障公民合法權益，在治理違法建設的過程中，需要介入行政強制手段對其進行拆除。

（一）堅持比例原則，對不同類型的違法建設區(qū)別對待

在行政機關依法進行強制拆違的過程中，極易激化矛盾，引發(fā)沖突。因此，必須堅持比例原則的要求，將強制拆違帶來的不利影響與相對人的利益作最大化的平衡，既滿足必要性又符合適當性的要求，切忌一刀切的做法。

根據(jù)違法建設的違法程度區(qū)分，可以將違法建設分為相對違法建設和絕對違法建設，或者說程序違建以及實質違建。程序違建的建造者可依一定的程序申領建筑執(zhí)照而變?yōu)楹戏ńㄖ?，而實質違建物無法依程序補正①王澤鑒：《民法物權》，北京大學出版社2010年版，第83頁。。對已經(jīng)形成的違法建設不應盲目地一律拆除，在違法建設的建造者能夠通過一定的程序補正的情況下，行政機關應當盡量采取提醒督促的方式讓建造者盡快補辦手續(xù)，只有在違法建設的建造者拒不辦理的情況下再采取強制拆除的措施。如對于一些長期存在的歷史遺留的違建以及主要用于公共服務、滿足大眾需求的違建，盡可能地采取“能補不收，能留不拆”的方式②熊祥云：《違法建筑治理法律問題研究》，復旦大學2011年碩士學位論文。。這樣一來既有利于避免社會矛盾的激化，又節(jié)約了行政執(zhí)法的資源，同時也體現(xiàn)了物盡其用的原則。

（二）明確法律適用，依法實施強制拆違

對已經(jīng)完成的違法建設采取的強制拆違屬于行政強制執(zhí)行，行政機關在實施強制拆違時必須符合合法性的要求，保證行政執(zhí)法的公平與效率。由于治理違法建設工作量和工作難度大，執(zhí)法人員的規(guī)范意識和法律意識有待加強，在實踐中違法強拆的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，行政機關在依法實施強拆的過程中，必須遵照法定程序，正確履行職責。如在執(zhí)行前依法履行催告程序，聽取陳述申辯，告知相對人救濟方式和救濟渠道，作出強制拆除決定等；在實施強制拆除前還要進行公告，待復議、訴訟期限屆滿后方可實施，充分保障相對人的合法權利。

對于正在進行的違法建設若不能及時拆除，不僅增加行政機關后續(xù)拆除工作的難度和成本，還可能使相對人周圍鄰居競相效仿，進而對社會公共利益造成更大損害。一般而言，針對正在進行的違法建設的拆除，大多為行政強制措施。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。”根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則，筆者認為，對正在進行的違法建設應當優(yōu)先適用，不受《行政強制法》規(guī)定的強制執(zhí)行程序的限制。當然，判斷違法建設是否正在進行，不能僅局限于行政機關實施強制拆除時違法建設行為正在進行，還應當包括相對人不聽行政機關勸阻繼續(xù)施工并完成的建設，以及行政機關在合理期限內發(fā)現(xiàn)相對人已經(jīng)完成的建設。

（三）有效結合控違工作，確保執(zhí)行效率

在有效做好控違工作以及明確責任主體分類治理后，對于剩下的嚴重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會公共利益的，建設者經(jīng)督促催告拒不拆除的違法建設，行政機關必須堅決快速組織力量強行拆除，對此類違法建設必須堅持“零容忍”的態(tài)度，從而有效保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施和人民生產(chǎn)生活的正常運轉。

在行政強制拆違過程中，要與控違、查違工作相結合，充分利用控違、查違工作收集到的違法建設的信息，針對每個街道、社區(qū)（村）制定專門性拆違計劃，將違法建設戶劃分為若干小組，同時設立拆違小組與其一一對接，每組都要制作拆違進度表，爭取做到拆違無死角、無遺漏。由于違法建設的違法性，按照法律規(guī)定必須拆除且沒有補償，因此在強制拆違過程中不可避免地會遭到違法建設當事人的阻撓甚至是沖突。對納入應拆范圍的違法建筑，可以先采取自拆和助拆相結合的拆違模式，拆違小組和社區(qū)（村）干部在每一次拆違專項行動前都要做好群眾的思想工作，努力同違建當事人積極溝通，講明道理，普及法律，動之以情，曉之以理，爭取事前將矛盾化解，做到拆違不拆民心。特別是對那些對同意拆違但受客觀因素所限無法自行實施的，拆違小組和相關社區(qū)（村）應當主動提供機器設備以及人力資源等支持，幫助違建當事人拆除違法建設，讓拆違工作在陽光下進行。

在拆違過程中倘若遭遇暴力阻擾，要向當事人講明要害以及妨礙公務所應承擔的法律后果，同時應當協(xié)同公安部門組織公安人員到場對那些阻礙公務執(zhí)行、破壞現(xiàn)場、滋釁鬧事等違法行為依法查處，若構成犯罪的應依法追究刑事責任，切實保障拆違工作的順利實施。