河道灘涂權(quán)屬之爭(zhēng)及其立法完善

一、河道灘涂的概念、價(jià)值及性質(zhì)

（一）概念

在地理科學(xué)上，灘涂屬于濕地的一種，主要是指水陸交接的一部分地帶。灘涂包括海洋灘涂和河道灘涂，本文主要討論河道灘涂?！锻恋乩矛F(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》第9條對(duì)灘涂的含義表述為：灘涂包括沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶；河流、湖泊常水位至洪水位間的灘地；時(shí)令湖、河洪水位以下的灘地；水庫(kù)、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位間的面積。根據(jù)2007年第二次全國(guó)土地調(diào)查發(fā)布的《土地利用分類》，灘涂細(xì)分為沿海灘涂和內(nèi)陸灘涂。內(nèi)陸灘涂是指“河流、湖泊常水位至洪水位間的灘地；時(shí)令湖、河流洪水位以下的灘地；水庫(kù)、坑塘的正常蓄水位與洪水位間的灘地”。按照此分類標(biāo)準(zhǔn)，河道灘涂是指河流常水位與洪水位間的灘地。

（二）價(jià)值

1.河道灘涂有較高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。首先，河道灘涂是一種潛在的土地資源，一直以來(lái)，對(duì)河道灘涂進(jìn)行人工促淤來(lái)圍墾土地，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，在國(guó)內(nèi)屢見不鮮。在我國(guó)人多地少的現(xiàn)狀下，將灘涂轉(zhuǎn)化成土地資源不失為保障耕地紅線的一種好方法，灘涂將成為中國(guó)土地的后備力量。其次，灘涂處于水陸過渡地帶，在河道灘涂開展養(yǎng)殖業(yè)，發(fā)展餌料和漁業(yè)，也是河道灘涂重要的經(jīng)濟(jì)功能之一，灘涂開發(fā)有發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的巨大潛力，能促進(jìn)沿河地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，河道灘涂還可以被開發(fā)用作旅游，既可以觀光，又可以垂釣，具有觀賞娛樂和旅游價(jià)值。

2.河道灘涂具有重要的生態(tài)環(huán)境價(jià)值。河道灘涂的價(jià)值不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上，更多地體現(xiàn)在隱性的生態(tài)、環(huán)境、水文、地質(zhì)價(jià)值等方面。河道灘涂在局部氣候調(diào)節(jié)、水分調(diào)節(jié)、凈化環(huán)境、生物控制、凈化沉積等方面發(fā)揮著不可小覷的作用。

河道灘涂的經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值與生態(tài)環(huán)境價(jià)值是內(nèi)在統(tǒng)一的。對(duì)河道灘涂的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)基于可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)學(xué)的整體性思維，逐步運(yùn)用法治和綜合管理手段實(shí)現(xiàn)二種價(jià)值的平衡。

（三）性質(zhì)

要確定河道灘涂的權(quán)屬，必須明晰河道灘涂的性質(zhì)。由于我國(guó)現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定灘涂的法律性質(zhì)，爭(zhēng)議由此產(chǎn)生。學(xué)界關(guān)于河道灘涂性質(zhì)的主要觀點(diǎn)有土地屬性論、水域?qū)傩哉摵酮?dú)立形態(tài)論。

1.土地屬性論。有學(xué)者認(rèn)為，灘涂只是土地的一種延伸。灘涂的自然形態(tài)更像是土地，河流水域與陸地的分界線可以通過自然淤積或者人工促淤圍墾的方式改變，灘涂的土地利用屬性更強(qiáng)于水域利用屬性，因此性質(zhì)上應(yīng)劃分為土地。如果河道灘涂屬于土地，那么灘涂所有權(quán)既可以屬于國(guó)家，也可以屬于集體；灘涂利用者可擁有的權(quán)利，既可以是所有權(quán)，也可以是使用權(quán)；灘涂所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬，以及灘涂使用權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、消滅等都應(yīng)當(dāng)由土地管理部門實(shí)施管理。①陳甦、丁慧：《試論灘涂在法律上的性質(zhì)》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》2000年第5期。

2.水域?qū)傩哉摗Ｓ袑W(xué)者認(rèn)為，灘涂不能劃為土地，而應(yīng)是水域的一部分。河岸線不僅是劃分水域與陸地的分界線，也是劃分灘涂與陸地的分界線。如果河道灘涂屬于水域，會(huì)產(chǎn)生以下法律效果：灘涂所有權(quán)只能屬于國(guó)家，因?yàn)樗驅(qū)儆趪?guó)家所有；利用灘涂的單位或個(gè)人只能享有河道灘涂的使用權(quán)；河道灘涂使用權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移等應(yīng)該由水利部門管理。

3.獨(dú)立屬性論。②郭潔、宋振玲：《灘涂資源所有權(quán)物權(quán)法解析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。河道灘涂處于水陸的過渡地帶，隨水位的變化而變化，既有作為土地來(lái)利用的可能性，又有作為水域進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的條件。但是河道灘涂的形態(tài)是不斷改變的，河道灘涂的自然屬性不完全等同于土地，也不能完全將其認(rèn)定為水域，而是二者兼具的自然屬性。因此，應(yīng)該將其定義為一種新的獨(dú)立的物權(quán)客體。如果將河道灘涂定義為一種新的物權(quán)客體，那么現(xiàn)有的相關(guān)所有權(quán)、使用權(quán)及管理制度就需要完全推倒重建。明顯，獨(dú)立屬性論不符合實(shí)踐的要求。

實(shí)務(wù)方面也一直存在灘涂是水域還是土地的爭(zhēng)議，這一爭(zhēng)議同時(shí)產(chǎn)生了一系列現(xiàn)實(shí)問題。首先，有關(guān)灘涂的法律調(diào)整。河道灘涂若為水域，則屬于《水法》的調(diào)整范圍；灘涂若為土地，則應(yīng)當(dāng)由《土地管理法》調(diào)整。其次，有關(guān)灘涂的所有權(quán)歸屬。河道灘涂若為水域，依據(jù)《憲法》第9條的規(guī)定其屬于單一的國(guó)家所有；灘涂若為土地，則可能會(huì)歸國(guó)有或者集體所有，多數(shù)是集體所有。因法律屬性不清、法律適用不明，實(shí)踐中單位和個(gè)人需要使用灘涂的，有的向土地管理部門申領(lǐng)土地使用證，有的向水利主管部門申領(lǐng)水域使用權(quán)證，致使河道灘涂使用引發(fā)的紛爭(zhēng)不斷。③王克穩(wěn)：《論灘涂資源的法律屬性及其法律適用》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期?？梢妼?duì)河道灘涂在法律上屬于土地抑或水域進(jìn)行深入探析，是一個(gè)無(wú)法回避的前提，對(duì)于灘涂資源的開發(fā)利用、管理與保護(hù)也具有重要意義。

筆者認(rèn)為，河道灘涂應(yīng)屬于河道的范圍。第一，河道灘涂屬于河流洪水位與常水位之間的灘地。這就表示，河道灘涂在洪水位時(shí)，會(huì)被水流淹沒，因而應(yīng)將其劃定為河道管理范圍，不能因其常水位時(shí)灘涂的表現(xiàn)形態(tài)為“土地”而認(rèn)定其為土地。如果將其認(rèn)定為土地，地方政府和當(dāng)?shù)孛癖姇?huì)對(duì)其進(jìn)行大量開發(fā)，搶占河道，不利于河道行洪和河流的生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！逗拥拦芾?xiàng)l例》第20條“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地（包括可耕地）、行洪區(qū)，兩岸堤防及護(hù)堤地”更是證明了這一點(diǎn)。第二，《漁業(yè)法》第11條“國(guó)家對(duì)水域利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定可以用于養(yǎng)殖業(yè)的水域和灘涂”的規(guī)定中可以看出，《漁業(yè)法》把灘涂納入到水域的范圍內(nèi)，將灘涂視為水域來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。第三，河道灘涂和沿海灘涂同屬灘涂的一部分，界定河道灘涂的法律性質(zhì)可以借鑒學(xué)界對(duì)沿海灘涂性質(zhì)的認(rèn)定，我國(guó)法律上同樣沒有明確沿海灘涂的性質(zhì)，也沒有明確劃分土地和水域的界限，但我國(guó)多部法律的立法原意認(rèn)為沿海灘涂屬于海域。如2001年全國(guó)人大通過的《海域使用管理法》將內(nèi)水表述為海域的組成部分，其中內(nèi)水包括沿海灘涂。既然沿海灘涂是海域的一部分，那么河道灘涂的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)與沿海灘涂的性質(zhì)具有一致性，屬于河道管理范圍。河道灘涂的性質(zhì)問題是河道灘涂資源糾紛解決的的源頭，應(yīng)當(dāng)在立法上明確河道灘涂屬于河道管理范圍，為解決河道灘涂的權(quán)屬之爭(zhēng)提供法律依據(jù)。

二、河道灘涂的權(quán)益歸屬及管理現(xiàn)狀

（一）河道灘涂的權(quán)益歸屬

我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著，原則上灘涂資源是歸國(guó)家所有，歸集體所有是例外。但是這一條只明確了灘涂資源是國(guó)家所有和集體所有的二元所有制，至于國(guó)家和集體之間的界定，卻并沒有明確的規(guī)定，以至于在民生及經(jīng)濟(jì)、交通運(yùn)輸?shù)痊F(xiàn)實(shí)需要的情況下形成的現(xiàn)狀是：河道灘涂在所有權(quán)方面既有國(guó)家所有權(quán)又有集體所有權(quán)。在此基礎(chǔ)上設(shè)置了多種使用權(quán)，如國(guó)有灘涂的建設(shè)用地使用權(quán)、國(guó)家和集體灘涂的農(nóng)地使用權(quán)等，使用權(quán)具有多樣性和復(fù)雜性。所有權(quán)的不明確和使用權(quán)的多樣性必然導(dǎo)致同一塊灘涂上的所有權(quán)、使用權(quán)的爭(zhēng)議。

我國(guó)灘涂面積龐大，不可能將所有灘涂的所有權(quán)在法律上明確，法律規(guī)定在很大程度上只能起到抽象的宣示作用。河道灘涂到底歸國(guó)家所有還是集體所有，目前涉及此類爭(zhēng)議的處理方法是參照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第19條的規(guī)定，土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有證的土地，屬于農(nóng)民集體所有；實(shí)施《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時(shí)確定為集體所有的土地，屬農(nóng)民集體所有。據(jù)此，河道灘涂權(quán)屬是否歸集體所有，關(guān)鍵點(diǎn)在于能否證明土改和實(shí)施《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》時(shí)將河道灘涂分配給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理使用。要確認(rèn)河道灘涂的所有權(quán)，只能由縣級(jí)以上人民政府依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)頒發(fā)的土地所有權(quán)證為法定依據(jù)。①范良香：《河流灘涂的權(quán)屬爭(zhēng)議研究》，西南政法大學(xué)2016年碩士學(xué)位論文。國(guó)家采用這種行政解釋的方法來(lái)界定灘涂的國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)，缺乏群眾信服的社會(huì)基礎(chǔ)，極易與民間習(xí)俗形成的權(quán)利歸屬產(chǎn)生直接沖突，使這一行政解釋難以落到實(shí)處。并且隨著歷史的變遷，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)多次多方面更新，國(guó)家多次變動(dòng)的多種管理部門以及各級(jí)地方政府先后設(shè)置多種使用權(quán)。如此下來(lái)，目前圍繞河道灘涂存在二種所有權(quán)及多種使用權(quán)，實(shí)踐中部分灘涂所有權(quán)歸屬不明，部分灘涂使用權(quán)相互沖突，引發(fā)大量民事糾紛。

（二）河道灘涂的管理現(xiàn)狀

法律法規(guī)的不斷更新，管理體制的多次變化，導(dǎo)致中央和地方政府及其水利、自然資源、交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境等多種部門，對(duì)河道灘涂都擁有管理權(quán)；中央政府還在一些流域設(shè)置了管理機(jī)構(gòu)，也對(duì)河道灘涂擁有管理權(quán)。形成的現(xiàn)狀是：管理職責(zé)交叉重疊導(dǎo)致政出多門、政令沖突、管理低效、資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等一系列問題。

目前我國(guó)對(duì)河道灘涂作出規(guī)定的法律法規(guī)繁多，但不成體系，也沒有統(tǒng)一管理部門，部門立法化傾向明顯。如《河道管理?xiàng)l例》中將河道范圍的劃定交由縣級(jí)以上的人民政府，其中河道包括灘地。《漁業(yè)法》中征用集體所有的灘涂，按照《土地管理法》規(guī)定辦理，即由土地管理部門辦理。河道灘涂資源的管理者不明確，河道灘涂資源的使用者也就難以受到有效的約束和監(jiān)督，導(dǎo)致對(duì)自然資源的開發(fā)利用產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性，造成自然資源的破壞和不可持續(xù)發(fā)展。一方面，當(dāng)有工業(yè)、旅游業(yè)等行業(yè)入駐，對(duì)河道灘涂進(jìn)行開發(fā)而產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)多龍治水、政出多頭的情況，具體表現(xiàn)在使用權(quán)許可問題上。灘涂用于養(yǎng)殖時(shí)，將灘涂養(yǎng)殖許可權(quán)交給漁業(yè)部門，申請(qǐng)人申請(qǐng)養(yǎng)殖許可時(shí)，向漁業(yè)管理部門申請(qǐng)養(yǎng)殖證；當(dāng)灘涂用于耕種或建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，則由土地管理部門將灘涂使用許可權(quán)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式下發(fā)給申請(qǐng)人，這樣就有可能出現(xiàn)兩個(gè)部門對(duì)同一塊河道灘涂作出使用權(quán)許可，出現(xiàn)管理上的矛盾。實(shí)踐中有農(nóng)民拿著土地管理部門下發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)證書對(duì)灘涂行使使用權(quán)，但水利部門認(rèn)為灘涂資源屬于水域，管理權(quán)在水利部門，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書予以否認(rèn)，實(shí)質(zhì)上否定了國(guó)家對(duì)資源的統(tǒng)一管理。另一方面，需要對(duì)河道灘涂進(jìn)行保護(hù)時(shí)，則因?yàn)橥恋毓芾聿块T和水利部門之間職能交叉、行政重疊、權(quán)責(zé)不明確等因素，導(dǎo)致河道灘涂保護(hù)管理權(quán)空置，部門之間推諉。河道灘涂的生態(tài)功能要求必須堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并駕齊驅(qū)，多個(gè)部門之間的管理權(quán)應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理。管理權(quán)的交叉重疊導(dǎo)致河道灘涂的生態(tài)環(huán)境不能有效受到保護(hù)，不利于河道灘涂的可持續(xù)發(fā)展。

河道灘涂的水陸特征使得不同的管理部門依據(jù)各自職權(quán)，制定有利于本部門的管理規(guī)范，設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，從單個(gè)部門角度出發(fā)，造成管理混亂。同時(shí)，這也給統(tǒng)一開發(fā)利用的規(guī)劃工作帶來(lái)困難，影響了資源的科學(xué)合理利用。因此，統(tǒng)一管理部門進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)極其必要。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立了水利部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部等部門，這些部門看似對(duì)河道灘涂都有管理權(quán)，實(shí)踐中也都有管理的慣例，極易出現(xiàn)政出多頭或者管理權(quán)真空的現(xiàn)象。

三、河道灘涂權(quán)屬及管理現(xiàn)狀引發(fā)的問題

（一）權(quán)屬不明，糾紛頻發(fā)

圍繞河道灘涂，權(quán)力和權(quán)利重疊交叉、歸屬不明、相互沖突，導(dǎo)致縱向、橫向以及按照流域設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體之間產(chǎn)生大量的民事糾紛和行政糾紛，沖突事件頻發(fā)，影響社會(huì)穩(wěn)定。因河道灘涂引發(fā)的糾紛主要有國(guó)家所有權(quán)與使用人的使用權(quán)之間的民事糾紛、集體與集體之間因所有權(quán)確權(quán)而引發(fā)行政糾紛等。灘涂的所有權(quán)難以明確，對(duì)灘涂進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)，根據(jù)物權(quán)法原理，其他用益物權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)，因此使用權(quán)優(yōu)先于所有權(quán)。但灘涂在開發(fā)的過程中，政府會(huì)以所有人的身份干預(yù)灘涂使用權(quán)人的使用權(quán)，使用權(quán)的行使得不到的保障；灘涂往往處于村莊的邊界，村莊之間因?yàn)┩康乃袡?quán)、使用權(quán)時(shí)有械斗發(fā)生，政府不得不對(duì)爭(zhēng)議灘涂進(jìn)行確權(quán)，但權(quán)力的歸屬只有一個(gè)，確權(quán)也只能確定一個(gè)權(quán)利人，另一方必然會(huì)采取行政救濟(jì)方式，行政糾紛也越來(lái)越多。

實(shí)踐中農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與政府之間的爭(zhēng)議尤為突出。農(nóng)民集體長(zhǎng)期占用河道灘涂，經(jīng)年累月地在灘涂上進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動(dòng)，在思想上根深蒂固地認(rèn)為河道灘涂的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，利用河道灘涂只需與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成協(xié)議，申請(qǐng)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)許可證書即可。但實(shí)際上河道灘涂的所有權(quán)可能歸國(guó)家，要想獲得使用權(quán)，需要通過劃撥、出讓的方式。于是當(dāng)政府對(duì)河道灘涂進(jìn)行開發(fā)利用、招標(biāo)拍賣、出讓劃撥時(shí)，農(nóng)民會(huì)強(qiáng)烈地反對(duì)，政府與農(nóng)民之間因利益產(chǎn)生直接的沖突，如何妥善解決此類權(quán)屬爭(zhēng)議就成了棘手的問題。另外，河道灘涂是動(dòng)態(tài)的，其面積、形態(tài)會(huì)因人工促淤或自然沖擊增大，對(duì)于新增河道灘涂的歸屬，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定，也引發(fā)糾紛。

（二）政出多頭，管理低效

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程不斷加速，河道灘涂的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值日益增高，各級(jí)政府也不斷加強(qiáng)了對(duì)河道灘涂的開發(fā)利用?！稇椃ā贰段餀?quán)法》等相關(guān)規(guī)定也為各級(jí)政府開發(fā)利用河道灘涂提供了法律依據(jù)，如《憲法》第9條規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用”；《憲法》第13條第3 款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；《物權(quán)法》第42條第1 款規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！眴栴}在于河道灘涂的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值與生態(tài)環(huán)境價(jià)值存在緊張關(guān)系，歷史積淀的污染破壞加開發(fā)力度的不斷增強(qiáng)，進(jìn)一步加劇了這種緊張關(guān)系。政出多頭，管理低效，既導(dǎo)致河道灘涂資源浪費(fèi)、開發(fā)利用低效，又導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化。

河道灘涂作為水陸過渡的地帶，兼具水、陸功能，生態(tài)功能十分重要，但管理主體和管理模式卻較為復(fù)雜混亂。尤其是近些年河道灘涂資源一直處于無(wú)序開發(fā)狀態(tài)，這不僅導(dǎo)致開發(fā)利用的過度化，而且伴隨產(chǎn)生了一系列生態(tài)環(huán)境等問題。時(shí)至今日這些問題不僅在深度、廣度上進(jìn)一步惡化，而且呈現(xiàn)出多發(fā)性、區(qū)域化等特征。目前關(guān)于河道灘涂的立法部門化傾向明顯，河道灘涂管理者難以明確，導(dǎo)致灘涂開發(fā)引發(fā)的民事糾紛頻發(fā)。具有河道灘涂管理權(quán)限的主體眾多，包括中央和地方政府及水利、自然資源、交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境等多種部門，以及中央政府在一些流域設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)，但并沒有統(tǒng)一的管理部門。各個(gè)部門根據(jù)自己的職權(quán)對(duì)灘涂進(jìn)行管理，于是對(duì)河道灘涂進(jìn)行開發(fā)時(shí)會(huì)呈現(xiàn)各自為政的混亂的管理局面，而需要對(duì)河道灘涂進(jìn)行生態(tài)保護(hù)時(shí)則因多個(gè)部門職能交叉、行政重疊、權(quán)責(zé)不明確等因素會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)“九龍治水水不治”的現(xiàn)象，從而產(chǎn)生管理盲區(qū)。河道灘涂開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)也因此產(chǎn)生一系列問題，如河道灘涂管理機(jī)構(gòu)對(duì)開發(fā)利用者的準(zhǔn)入進(jìn)行審核、對(duì)開發(fā)利用者的活動(dòng)進(jìn)行管理監(jiān)督、對(duì)開發(fā)利用者違法行為的處罰執(zhí)法等問題。

（三）政府強(qiáng)行征收，征收補(bǔ)償不足

河道灘涂所有權(quán)和使用權(quán)收回大多是行政機(jī)關(guān)通過征收的方式實(shí)現(xiàn)，將其用于其他項(xiàng)目從而改變?cè)杏猛尽ｋS著社會(huì)進(jìn)程不斷加快，一些地方受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響，忽視河道灘涂的歷史使用特點(diǎn)和當(dāng)?shù)匕傩绽?，?qiáng)行征收征用河道灘涂，轉(zhuǎn)而進(jìn)行商業(yè)招標(biāo)拍賣、進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！段餀?quán)法》只籠統(tǒng)規(guī)定水域?yàn)┩康氖褂脵?quán)或者所有權(quán)通過征收征用保護(hù)，并未規(guī)定國(guó)家征收征用灘涂的具體賠償額的標(biāo)準(zhǔn)、范圍及配套的保護(hù)措施。尤其是河道灘涂經(jīng)過征收使得用途多元化，地價(jià)急劇上升，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有規(guī)定增值因素，現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)有的補(bǔ)償費(fèi)用之間存在巨大的落差。農(nóng)民開墾的河道灘涂被政府征用時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)用過低不能使農(nóng)民滿意，補(bǔ)償機(jī)制也沒有給予農(nóng)民相應(yīng)的保護(hù)，形成了極大的社會(huì)隱患。①許有光、易建平、黃濱：《對(duì)漁業(yè)水域?yàn)┩空饔醚a(bǔ)償?shù)乃伎肌?，《江西水產(chǎn)科技》2006年第1期。

第一，地方政府過分追求經(jīng)濟(jì)利益，生態(tài)環(huán)境保護(hù)乏力。政府受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)征收征用河道灘涂，對(duì)河道灘涂進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)，必然會(huì)改變河道灘涂原有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、開發(fā)方式。河道灘涂的農(nóng)業(yè)發(fā)展、濕地動(dòng)植物保護(hù)、水體涵養(yǎng)的功能在逐年減弱，圍灘造地、交通及工業(yè)用地、觀光旅游休閑等影響河道灘涂生態(tài)的項(xiàng)目卻越來(lái)越多。這種變化不僅嚴(yán)重?fù)p害了原灘涂使用權(quán)人的利益，也對(duì)河道灘涂的生態(tài)環(huán)境造成了極大的不利影響。甚至有些地方政府為了眼前利益，破壞了灘涂農(nóng)業(yè)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的平衡，使得農(nóng)民的利益無(wú)法得到根本性保障，河道灘涂功能也不能得到應(yīng)有發(fā)揮?！肮怖妗钡确ǘ?biāo)準(zhǔn)也常常為了經(jīng)濟(jì)利益而作變通解釋。

第二，公權(quán)力強(qiáng)大，私主體難以抗拒政府的征收征用行為，導(dǎo)致其權(quán)利得不到保障。實(shí)踐中私主體的河道灘涂使用權(quán)極其不穩(wěn)定，私主體和公主體之間經(jīng)常因使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議。而且無(wú)論是集體所有還是國(guó)家所有的河道灘涂，都需要政府部門對(duì)其進(jìn)行管理，顯然公權(quán)力極為主動(dòng)，常常對(duì)私權(quán)關(guān)系進(jìn)行介入，國(guó)家作為私法關(guān)系中管理權(quán)人必然有其處分權(quán)能，其可以隨意對(duì)灘涂進(jìn)行使用和處分，河道灘涂的使用權(quán)人往往處于不利地位。②侯競(jìng)男：《灘涂使用權(quán)制度研究》，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)2014年碩士論文。當(dāng)弱勢(shì)的農(nóng)民、養(yǎng)殖場(chǎng)主與實(shí)力強(qiáng)勁的投資者發(fā)生河道灘涂使用矛盾時(shí)，地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織出于單純追求經(jīng)濟(jì)效益或者利益輸送等原因，通過征收征用河道灘涂，將使用權(quán)易主，農(nóng)民等弱勢(shì)群體只能將灘涂的使用權(quán)拱手送出。由于相關(guān)的征收征用程序沒有明確規(guī)定，其權(quán)益很難保障，從而使原使用權(quán)人走上信訪道路或者采取司法途徑救濟(jì)自己的權(quán)利，但結(jié)果收效甚微。因?yàn)檎魇照饔梅戏梢?guī)定，法院判決一般不會(huì)支持原使用權(quán)人。

第三，河道灘涂的性質(zhì)之爭(zhēng)使得征收河道灘涂時(shí)，有的地方按水域標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收，有的地方按土地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收，二者征收標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用相差較大。有些地方按照當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)格來(lái)確定，沒有考慮被征收者的實(shí)際情況，補(bǔ)償金過低，群眾的權(quán)益得不到保障，引發(fā)被征收者的不滿。國(guó)家所有的灘涂進(jìn)行市場(chǎng)化開發(fā)時(shí)，也需要市場(chǎng)主體進(jìn)行補(bǔ)償，但目前并沒有涉及對(duì)國(guó)家所有的河道灘涂進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。①楊軼飛：《論我國(guó)漁業(yè)水域?yàn)┩空饔醚a(bǔ)償機(jī)制之完善》，《法制博覽》2017年第13期。

四、河道灘涂權(quán)屬及管理的立法完善

（一）明確“河道灘涂”的定義及性質(zhì)

現(xiàn)行法律沒有對(duì)河道灘涂的確定標(biāo)準(zhǔn)、定義及性質(zhì)予以規(guī)定。因此，亟待通過立法明確河道灘涂的確定標(biāo)準(zhǔn)、定義及性質(zhì)。如上文所述，基于洪水位標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將河道灘涂定義為“河流常水位與洪水位間的灘地”。關(guān)于河道灘涂的性質(zhì)，學(xué)界討論的“土地論”“水域論”“獨(dú)立屬性論”，每種觀點(diǎn)都有其難以自圓其說的地方。因此，筆者認(rèn)為，基于河道灘涂的特殊性、復(fù)雜性及其功能的復(fù)合性和現(xiàn)有法律對(duì)河道灘涂作出的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將河道灘涂認(rèn)定為河道的一部分，直接依照現(xiàn)有的《河道管理?xiàng)l例》來(lái)管理，此時(shí)最重要的任務(wù)是將河道和土地領(lǐng)域的管理范圍劃分清楚。根據(jù)《河道管理?xiàng)l例》第20條第3 款：“河道的具體管理范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定”，筆者以為，人民政府只是進(jìn)行劃界工作，具體開發(fā)保護(hù)的事項(xiàng)、范圍、管理主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等問題，應(yīng)當(dāng)在劃界時(shí)依照法律加以明確。將河道灘涂的的性質(zhì)定義為河道，實(shí)踐上可行性較強(qiáng)，既減少了同級(jí)部門橫向的的爭(zhēng)議，又統(tǒng)一了河道灘涂的法律體系和管理部門，有利于實(shí)現(xiàn)河道灘涂的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值、生態(tài)環(huán)保價(jià)值及其可持續(xù)的“雙贏”。

（二）以大部制改革為契機(jī)理順河道灘涂的管理體制

根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的文件內(nèi)容，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，將國(guó)土資源部的職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)、水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、國(guó)家林業(yè)局的森林濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、國(guó)家海洋局的職責(zé)、國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。自然資源部的主要職責(zé)是對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等。②中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/21/content_507335763.shtml.

設(shè)立自然資源部有利于對(duì)河道灘涂進(jìn)行綜合管理。自然資源部行使原國(guó)土資源部的各項(xiàng)職權(quán)，水利部水資源登記調(diào)查、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等職權(quán)正好融合了管理河道灘涂所需的多項(xiàng)職責(zé)。河道灘涂首先是一種自然資源，自然資源部有權(quán)直接對(duì)其管理，履行確權(quán)、發(fā)放使用權(quán)、監(jiān)督開發(fā)利用等職能。自然資源部對(duì)河道灘涂開發(fā)時(shí)要優(yōu)化灘涂空間格局，科學(xué)劃定生態(tài)功能區(qū)，堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。自然資源部管理河道灘涂的各項(xiàng)事務(wù)，可以避免各部門之間爭(zhēng)權(quán)推諉，這便是在事實(shí)上確立了河道灘涂的主管部門，水利部、國(guó)土資源部同時(shí)協(xié)助自然資源部管理，有利于河道灘涂的良性發(fā)展。各級(jí)地方政府在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，要依據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，明確河道灘涂的管理部門，同時(shí)要加快多部法律的修訂進(jìn)程，在立法上確定自然資源部為河道灘涂的管理部門，減少管理權(quán)爭(zhēng)議的發(fā)生。

一些地方嘗試設(shè)立流域管理委員會(huì)或建立聯(lián)席會(huì)議制度，試圖解決相關(guān)主體政出多頭、職權(quán)交叉重疊沖突等問題，此類努力值得肯定。但由于牽頭部門與其他相關(guān)部門是平級(jí)關(guān)系，當(dāng)部門之間發(fā)生分歧時(shí)仍然難以統(tǒng)一行動(dòng)。建議充實(shí)“河長(zhǎng)制”的具體內(nèi)容，由“河長(zhǎng)”擔(dān)任流域管理委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)人，或許有益于部門分歧的解決及決策。

（三）明確河道灘涂的權(quán)利歸屬

王利明認(rèn)為，只有國(guó)家才能真正代表全體人民的統(tǒng)一意志和利益，國(guó)家所有權(quán)只能由國(guó)家統(tǒng)一行使，非經(jīng)國(guó)家授權(quán)，任何單位無(wú)權(quán)行使。①王利明：《民商法研究（修訂本）》，法律出版社2001年版，第312頁(yè)。佟柔認(rèn)為，國(guó)家所有權(quán)是社會(huì)全體成員共同占有生產(chǎn)資料的所有制形式在法律上的反映，是公有制社會(huì)的國(guó)家為了全體人民的利益對(duì)全民共同占有的財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。②佟柔：《民法原理》，法律出版社1986年版，第158-161頁(yè)。從河道灘涂高效利用及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度，應(yīng)該實(shí)行河道灘涂國(guó)家一元所有制，統(tǒng)一監(jiān)管并對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行有效監(jiān)督。但河道灘涂二元所有制的歷史傳統(tǒng)難以一時(shí)改變，同時(shí)民生和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求也需要兼顧。因此，可以逐步改良二元所有制，完善國(guó)家所有制，劃清河道灘涂資源國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)及各種使用權(quán)之間的邊界，對(duì)于使用權(quán)的設(shè)置統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范。筆者認(rèn)為，在發(fā)生灘涂所有權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照效益原則，尊重歷史傳統(tǒng)，將灘涂資源的所有權(quán)明確下來(lái)，江河兩岸常年被淹沒的部分，屬于國(guó)家所有；③郭潔：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》，法律出版社2002 版。土改時(shí)確定歸集體所有，有土地使用權(quán)證的的灘涂，歸集體所有；對(duì)沒有土改時(shí)頒發(fā)的證書、存在權(quán)屬爭(zhēng)議的的灘涂，優(yōu)先認(rèn)定為國(guó)家所有；對(duì)于自然沖擊形成的的河道灘涂，也應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有。

河道灘涂作為一種自然資源，只有經(jīng)過確權(quán)才能得到法律上的承認(rèn)。隨著全國(guó)范圍內(nèi)的自然登記確權(quán)工作的推進(jìn)，大部分河道灘涂的權(quán)利歸屬和面積形態(tài)都會(huì)通過自然資源權(quán)屬的初始登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載下來(lái)。完成初始登記后，權(quán)屬爭(zhēng)議會(huì)大大減少，因?yàn)橐坏┖拥罏┩繖?quán)屬通過登記成為私法意義上的物權(quán)后，權(quán)利歸屬得到解決，糾紛處理也就有了明確的管理單位。如果未經(jīng)確權(quán)，河道灘涂權(quán)屬爭(zhēng)議就要由司法機(jī)關(guān)來(lái)解決，可能會(huì)出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的裁判與行政機(jī)關(guān)的決定相沖突，會(huì)對(duì)法院的公信力產(chǎn)生不利影響。因此，河道灘涂首先要進(jìn)行初始登記，清晰界定全部河道灘涂資源的產(chǎn)權(quán)主體，構(gòu)建權(quán)屬明確、監(jiān)管有效、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度。在河道灘涂資源國(guó)家所有權(quán)確權(quán)過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依“依照實(shí)際、遵循歷史、優(yōu)化處理”的原則，利用行政權(quán)威等優(yōu)勢(shì)先行進(jìn)行土地的初始登記確權(quán)工作，確權(quán)時(shí)要保證勘測(cè)定界的程序到位，資料齊全，實(shí)地考察、審查河道灘涂資源登記單元內(nèi)國(guó)有灘涂與集體灘涂所有權(quán)界線。河道灘涂主要沿水流分布，且較為破碎，確權(quán)時(shí)則可按生態(tài)優(yōu)先原則將灘涂歸并到相鄰的水域自然資源登記單元中。如果對(duì)河道灘涂的功能的區(qū)劃管制有特別要求時(shí)，應(yīng)遵循“生態(tài)優(yōu)先”的原則，為預(yù)防規(guī)劃不一導(dǎo)致生態(tài)破壞，可根據(jù)實(shí)際需要，將其劃分為土地，由改革后的新設(shè)立的自然資源部門將登記事項(xiàng)及時(shí)記載于自然資源登記簿，完成自然資源登記單元內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)登記信息的關(guān)聯(lián)，將集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地上的用益物權(quán)的權(quán)利人等相關(guān)事項(xiàng)記載于自然資源登記簿，完成河道灘涂的初始登記。除此之外，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)從法律上規(guī)范河道灘涂的開發(fā)利用活動(dòng)，對(duì)租賃、流轉(zhuǎn)、承包的河道灘涂也要進(jìn)行使用權(quán)的確權(quán)，記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿。登記確權(quán)頒證增加了河道灘涂綜合管理的可操作性，有利于強(qiáng)化物權(quán)保護(hù)，從而切實(shí)保障河道灘涂開發(fā)利用者的權(quán)益。河道灘涂的權(quán)屬按照上述規(guī)則界定后，再按照程序在法律上加以確認(rèn)，河道灘涂的權(quán)屬之爭(zhēng)即告終結(jié)，各種糾紛也就得以化解。

（四）建立河道灘涂征收補(bǔ)償機(jī)制

1.明確征收河道灘涂征收補(bǔ)償?shù)姆ǘㄊ掠?。?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這是可持續(xù)發(fā)展的要義，政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而征收河道灘涂時(shí)，一定要牢記“公共利益”這一前提。什么是公共利益，個(gè)案中河道灘涂征收是否符合公共利益，法律上對(duì)此沒有規(guī)定，全靠政府的考量。因此，在法律中對(duì)征收的法定事由以列舉的方式加以明確，政府在征收時(shí)才會(huì)有所限制，避免政府過分追求經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致肆意征收河道灘涂、污染河道灘涂原生態(tài)環(huán)境。

2.明確征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。明確河道灘涂的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就是要明確征收補(bǔ)償?shù)降资前凑账蜻€是土地征收。這一問題在實(shí)踐中經(jīng)常引發(fā)公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，灘涂的水陸兩重屬性使得征收部門既可以選擇土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也可以選擇水域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在法律上明確河道灘涂的性質(zhì)是水域，問題也就迎刃而解。

3.加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。河道灘涂征收時(shí)，要注重對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，維護(hù)原使用權(quán)人的利益。合理對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，充分考慮被征收人的利益，協(xié)調(diào)好公共利益與個(gè)人利益的沖突，給予公正合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償時(shí)應(yīng)考慮被征收人的實(shí)際情況，既應(yīng)包括補(bǔ)償灘涂使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)利益，還應(yīng)包括灘涂附著物和產(chǎn)品的價(jià)值。

我國(guó)目前沒有單獨(dú)的灘涂立法，可以制定一部以海洋灘涂和河道灘涂為內(nèi)容的《灘涂管理法》，河道灘涂是其中一章。《灘涂管理法》首先要以法律的形式將灘涂的劃定標(biāo)準(zhǔn)、定義及性質(zhì)予以明確。其次，基于大部制改革的成果和經(jīng)驗(yàn)理順體制機(jī)制，明確灘涂的管理主體、管理范圍及職權(quán)、義務(wù)和責(zé)任；逐步構(gòu)建和完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，有效協(xié)調(diào)縱向和橫向職責(zé)關(guān)系，形成制度合力。①吳彬、葉劍平、莊凱融：《沿海灘涂法律屬性和管理制度研究綜述》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2017年第7期。再次，細(xì)化所有權(quán)、使用權(quán)規(guī)定及其邊界，同時(shí)完善流轉(zhuǎn)制度。最后，兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，將灘涂開發(fā)和保護(hù)的原則、重點(diǎn)、方法、措施、責(zé)任和處罰等固定下來(lái)。完善灘涂開發(fā)與管理的法律、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等手段措施，提高宏觀調(diào)控水平。在立法的過程中要注意有關(guān)法規(guī)相互之間的協(xié)調(diào)性和前后一致性，將法律規(guī)定的原則具體化，以增強(qiáng)其可操作性。