論公安行政執(zhí)法信息公開中權(quán)利主體行為的規(guī)范
——基于一起典型案例的思考

自2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是我國(guó)信息公開領(lǐng)域第一部全國(guó)性的行政法規(guī)，在我國(guó)政府信息公開發(fā)展歷史上具有里程碑的意義。2013年1月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），是我國(guó)第一部關(guān)于公安執(zhí)法公開的部門規(guī)章。2017年6月，國(guó)務(wù)院為解決《條例》實(shí)施過程中遇到的新問題，出臺(tái)了《政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見稿》），面向社會(huì)征求意見。2018年8月，公安部又對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了修訂，并于2018年12月1日起施行。隨著我國(guó)政府信息公開工作的不斷推進(jìn)，公安執(zhí)法信息公開已成為我國(guó)當(dāng)前法治政府建設(shè)中的一個(gè)熱點(diǎn)。

政府信息公開法律關(guān)系的主體包括申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)、第三人等，其中行政機(jī)關(guān)是義務(wù)主體，申請(qǐng)人是權(quán)利主體。有學(xué)者認(rèn)為“信息公開法的核心，就是信息公開法律關(guān)系的主體”，①向后東：《信息公開基礎(chǔ)理論》，中國(guó)法制出版社2017年版，第114頁(yè)。因?yàn)樾畔⒐_法要處理的核心問題就是通過對(duì)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整來實(shí)現(xiàn)對(duì)法律關(guān)系的調(diào)整。在公安行政執(zhí)法信息公開的法律關(guān)系中，公安機(jī)關(guān)作為具有刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著信息公開的義務(wù)，是公安行政執(zhí)法信息公開的義務(wù)主體，申請(qǐng)人作為行政相對(duì)人，是公安行政執(zhí)法信息公開法律關(guān)系的權(quán)利主體。本文由于篇幅所限，只對(duì)申請(qǐng)人，即權(quán)利主體的行為規(guī)范進(jìn)行研究。

當(dāng)前，在公安行政執(zhí)法信息公開的實(shí)際運(yùn)行中，權(quán)利主體面臨著兩個(gè)突出問題。其一是行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)人要符合“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”（一般簡(jiǎn)稱為“三需要”）為由，盡量規(guī)避信息公開的責(zé)任，由此導(dǎo)致申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格受到限制，公民的合法權(quán)益得不到保障；其二則是一些申請(qǐng)人在申請(qǐng)公開公安行政執(zhí)法信息的過程中存在著重復(fù)申請(qǐng)、多次申請(qǐng)等問題，造成申請(qǐng)權(quán)濫用。由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，公安機(jī)關(guān)對(duì)這兩個(gè)突出問題缺乏有效的應(yīng)對(duì)措施，從而導(dǎo)致執(zhí)法信息公開不能滿足公民需求，由此引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟。本文擬通過對(duì)典型案例的深入剖析，以期為該問題的解決做出有益探索。

一、案件回顧與問題的提出

2014年2月21日，陳某某與他人發(fā)生糾紛并受傷，隨后向南通市公安局崇川分局（以下簡(jiǎn)稱崇川分局）報(bào)案。后因不滿崇川分局對(duì)此次報(bào)警的處理結(jié)果，于2014年2月25日至9月30日間先后15次就該事項(xiàng)向崇川分局申請(qǐng)公開其在事發(fā)當(dāng)日?qǐng)?bào)警的《接處警登記表》以及相關(guān)調(diào)查材料。其中，僅單獨(dú)申請(qǐng)公開《接處警登記表》就有3次之多。在此期間，崇川分局僅針對(duì)其于5月5日提出的請(qǐng)求提供了《接處警登記表》，而對(duì)其余14次申請(qǐng)均提供了書面的《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》，告知陳某某不再重復(fù)提供其所申請(qǐng)的信息。

之后，陳某某因不滿崇川分局的答復(fù)，先后兩次分別以“崇川分局不履行法定職責(zé)”“不服其提供的書面答復(fù)”為由將其作為被告訴至法院。法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告主觀上的目的不是因?yàn)椤吧a(chǎn)、生活、科研等特殊需要”（以下簡(jiǎn)稱“三需要”），其客觀方面的行為屬于“同一申請(qǐng)人就同一內(nèi)容反復(fù)提出公開申請(qǐng)”，因此不受《條例》保護(hù)，不屬于行政訴訟的受案范圍。據(jù)此，法院兩次均裁定駁回起訴。

可以看出，法院的裁定主要是基于兩個(gè)觀點(diǎn)：一是認(rèn)為原告提出信息公開申請(qǐng)的主觀目的不屬于“三需要”的范圍，而“三需要”規(guī)定在實(shí)質(zhì)上涉及的是權(quán)利主體的申請(qǐng)資格問題。政府信息公開的立法本意是為了保護(hù)公民的知情權(quán)，但在實(shí)踐中，申請(qǐng)人認(rèn)為自己申請(qǐng)的信息符合“三需要”規(guī)定，而公安機(jī)關(guān)則經(jīng)常以申請(qǐng)人不符合“三需要”為由拒絕提供應(yīng)當(dāng)公開的政府信息，從而引發(fā)糾紛；二是法院依據(jù)《條例》及國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《政府信息公開條例若干意見》第13條的規(guī)定，認(rèn)為原告人陳某某就同一事項(xiàng)向同一行政機(jī)關(guān)反復(fù)提出政府信息公開申請(qǐng)的行為，只能視為是一種申訴行為，公安機(jī)關(guān)可以不依《條例》對(duì)其作出答復(fù)。據(jù)此，法院判定陳某某不能對(duì)崇川分局的書面答復(fù)提起行政訴訟，因?yàn)槠湔J(rèn)為崇川分局的重復(fù)處理行為沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并作出實(shí)質(zhì)性決定，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)也產(chǎn)生不了任何實(shí)際影響，不會(huì)形成新的行政法律關(guān)系，反倒是陳某某濫用了法律賦予公民的知情權(quán)。同時(shí)，根據(jù)《政府信息公開司法解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）的相關(guān)規(guī)定，該案并不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，法院還認(rèn)為原告出于非理性動(dòng)機(jī)多次就同一問題向人民法院重復(fù)提起行政訴訟的行為屬于濫用訴權(quán)，也違背了“一事不再理”的訴訟原則。因此，參照《民事訴訟法》第13條關(guān)于訴訟“應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用原則”的規(guī)定，最終駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

二、公安行政執(zhí)法信息公開權(quán)利主體問題分析

從上述案件中可以看出，在公安行政執(zhí)法信息公開的權(quán)利主體方面突出存在著“三需要”規(guī)定的適用和申請(qǐng)權(quán)濫用等兩個(gè)問題。

（一）“三需要”規(guī)定的適用問題

前文中已經(jīng)提到，“三需要”問題的本質(zhì)就是關(guān)于申請(qǐng)人的資格問題。其適用的法律依據(jù)如下：一是《條例》第13條之規(guī)定：“除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”；二是國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行政府信息公開條例若干問題的意見》中的規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)對(duì)不符合“三需要”的政府信息，可以不予提供；三是《解釋》中的規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)以不符合“三需要”為由不提供政府信息的，人民法院可以要求行政訴訟原告方對(duì)特殊需要事由作出說明，如原告不能合理說明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)“三需要”而為，且行政機(jī)關(guān)也是據(jù)此不予提供的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

筆者分析發(fā)現(xiàn)，以上法規(guī)在“三需要”規(guī)定的適用方面存在矛盾?！稐l例》第13條雖然規(guī)定了“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，但第20條第2 款卻只要求申請(qǐng)人提供姓名或名稱、聯(lián)系方式、信息內(nèi)容的描述、公開的形式和要求，并未要求申請(qǐng)人具體說明申請(qǐng)公開的理由，由此會(huì)造成申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)和法院在理解該條款時(shí)存在分歧。申請(qǐng)人依據(jù)《條例》的規(guī)定，認(rèn)為只要屬于“三需要”就可以申請(qǐng)信息公開，而生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的范圍由于法律無法進(jìn)行限制，內(nèi)容非常廣泛，且不需要提供證明責(zé)任，因此只要其主觀上認(rèn)為有需要就可以了；行政機(jī)關(guān)在面對(duì)諸多申請(qǐng)時(shí)，也依據(jù)自身的判斷，認(rèn)為申請(qǐng)人不符合“三需要”，就可以據(jù)此不予公開，由于沒有相關(guān)的認(rèn)定細(xì)則，從而導(dǎo)致其自由裁量的空間很大，規(guī)避了信息公開的責(zé)任；法院依據(jù)《解釋》來進(jìn)行裁決，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)如果是因?yàn)樯暾?qǐng)人的主觀目的不屬于“三需要”而拒絕公開信息的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)中這種證明的難度很大，因而行政機(jī)關(guān)面臨較高的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

曾有學(xué)者篩選了99 件因“三需要”規(guī)定適用問題而引發(fā)的行政訴訟案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)人不符合“三需要”規(guī)定為由不予公開的案件數(shù)量呈上升趨勢(shì)，并總結(jié)得出行政機(jī)關(guān)主要從申請(qǐng)人、申請(qǐng)信息、申請(qǐng)目的、信息用途、時(shí)間、申請(qǐng)人利益、證明角度等七個(gè)角度尋找對(duì)申請(qǐng)人所申請(qǐng)的信息不予公開的理由。但在訴訟審理環(huán)節(jié)，法院則主要從信息與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)、生活需要是否有關(guān)聯(lián)的角度，區(qū)分出四類情形來判斷行政機(jī)關(guān)拒絕公開的理由是否正確。其中，第一類是屬于應(yīng)主動(dòng)公開的信息，即不需要申請(qǐng)人證明與“三需要”規(guī)定相符；第二類是行政機(jī)關(guān)在庭審中主張申請(qǐng)公開的信息和“三需要”無關(guān)，但在答復(fù)過程中卻未援引相關(guān)的依據(jù)；第三類是法院認(rèn)為申請(qǐng)公開的信息與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)、生活、科研具有關(guān)聯(lián)性，從而推翻了行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不符合“三需要”規(guī)定的主張；第四類是法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)無法支撐其認(rèn)為的“三需要”的主張。該學(xué)者還進(jìn)一步指出適用“三需要”規(guī)定的難點(diǎn)在于三個(gè)方面：一是申請(qǐng)人在提交申請(qǐng)時(shí)是否必須提交相關(guān)條件仍不明確；二是主動(dòng)公開的政府信息是否應(yīng)符合“三需要”規(guī)定存在分歧；三是“三需要”在實(shí)踐中的判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不好把握。①肖衛(wèi)兵：《政府信息公開熱點(diǎn)專題實(shí)證研究》，中國(guó)法制出版社2017年版，第84頁(yè)。

另有學(xué)者通過對(duì)一起公民向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)查閱并復(fù)制某樓房審核批準(zhǔn)門牌號(hào)引發(fā)的信息公開訴訟案件進(jìn)行研究后認(rèn)為，“三需要”規(guī)定面臨適用的規(guī)范困境和實(shí)踐困境。規(guī)范困境是指對(duì)公民而言，很容易找到“三需要”所指涉的需要，但對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，要證明公民申請(qǐng)的信息不屬于“三需要”范圍則很難；實(shí)踐困境是指如果行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人提起行政訴訟前不予公開的理由不是“三需要”規(guī)定，則起訴后行政機(jī)關(guān)不得以“三需要”規(guī)定作為答辯的理由，否則構(gòu)成違反法定說明理由義務(wù)，將面臨極高的司法審查敗訴風(fēng)險(xiǎn)。②李洋、劉行：《行政機(jī)關(guān)敗訴案例判解研究》，中國(guó)法制出版社2016年版，第281-286頁(yè)。

還有學(xué)者認(rèn)為，“信息公開申請(qǐng)人一般不受資格條件限制”，③向后東：《信息公開基礎(chǔ)理論》，中國(guó)法制出版社2017年版，第115頁(yè)。并從必要性和可行性兩方面作了深入的闡述。從必要性來看，申請(qǐng)人申請(qǐng)政府信息公開是具體的行政行為，申請(qǐng)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查，然后作出相關(guān)處理決定。如果出現(xiàn)異議，則進(jìn)入信息公開的法律救濟(jì)程序。當(dāng)然，如果設(shè)定了申請(qǐng)人的資格條件，則在進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查前還要作出一個(gè)程序性處理，以決定是否進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查。這樣，就需要一個(gè)程序性的救濟(jì)，其沒有實(shí)質(zhì)性意義。從可行性來看，信息公開制度設(shè)計(jì)的目的是保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督政府。在這種開放式的法律關(guān)系中，很難對(duì)申請(qǐng)人的資格條件進(jìn)行設(shè)定。此外，對(duì)外國(guó)人的申請(qǐng)資格而言，除了在語言方面和郵寄方面有極少的要求外，基本沒有限制；對(duì)未成年而言，出于保護(hù)其合法權(quán)利的目的，在某些時(shí)候其權(quán)利應(yīng)由法定代理人行使。

結(jié)合上述學(xué)者的分析可以看出，由于“三需要”規(guī)定本身存在內(nèi)容寬泛，相關(guān)法律法規(guī)未加以規(guī)制，實(shí)踐中極易造成公民、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)因立場(chǎng)不一致而導(dǎo)致“三需要”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的矛盾。因此，在《意見稿》中和修訂《規(guī)定》過程中要予以重視解決，既要消除法律規(guī)定的矛盾，又要最大限度保障公民對(duì)公安行政執(zhí)法信息公開過程的知情權(quán)。

（二）申請(qǐng)權(quán)濫用問題

政府信息公開制度設(shè)計(jì)的初衷是保障公民的知情權(quán)，但由于制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，因而隨著政府信息公開實(shí)踐的發(fā)展，申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)現(xiàn)象有所滋長(zhǎng)。其突出表現(xiàn)為申請(qǐng)人大量、反復(fù)提交申請(qǐng)的行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“截止2013年底，在31 個(gè)省級(jí)政府辦公廳中，有21 個(gè)出現(xiàn)濫用申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)象，占比68%?！雹傧蚝髺|：《信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制》，《人民司法》2015年第15期。這造成行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，只能采取辦法找各種理由拒絕申請(qǐng)人的要求。申請(qǐng)人在得不到滿意的結(jié)果后，又采取申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟的方式給行政機(jī)關(guān)施壓。

最具代表性的便是江蘇南通陸紅霞申請(qǐng)信息公開案件。該案當(dāng)事人因拆遷安置補(bǔ)償問題，在一年之內(nèi)向當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)部門提出94次信息公開申請(qǐng)，之后因不滿行政機(jī)關(guān)的答復(fù)，又申請(qǐng)了39次行政復(fù)議和36次行政訴訟。該案也被2015年最高法院公報(bào)案例收錄。在此案中，“濫用訴權(quán)行為”被首次引入到政府信息公開行政訴訟中。可見，面對(duì)日益增加的信息公開行政訴訟，法院也不堪重負(fù)。因《行政訴訟法》中并無濫用行政訴權(quán)的規(guī)定，法院只能選擇參照《民事訴訟法》中關(guān)于誠(chéng)實(shí)信用原則進(jìn)行裁判。該案的判決在學(xué)界引起激烈的爭(zhēng)論，支持方站在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的立場(chǎng)，認(rèn)為濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)的行為會(huì)造成行政資源和司法資源嚴(yán)重浪費(fèi)，此舉有利于保護(hù)有正當(dāng)需求的申請(qǐng)人的正當(dāng)權(quán)益；反對(duì)方學(xué)者認(rèn)為，“法院在沒有法律明文規(guī)定的情況下進(jìn)行裁定，認(rèn)為這是‘越界’的審判權(quán)?！雹诹核嚕骸稙E訴之辯：信息公開制度異化及其矯正》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

雖然法院判決引發(fā)了激烈爭(zhēng)論，但是卻給我們解決濫用申請(qǐng)權(quán)的行為提供了一條解決思路，既然法院可以認(rèn)定其濫用訴權(quán)，公安機(jī)關(guān)也可以對(duì)不符合申請(qǐng)信息公開立法目的，重復(fù)提起信息公開申請(qǐng)的行為認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)，據(jù)此決定不予公開。

有學(xué)者從憲法運(yùn)行的角度對(duì)此進(jìn)行了分析。其認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的政府信息公開制度混淆了有關(guān)憲法體制組織和運(yùn)行的“人民—人大—政府”之主權(quán)邏輯與“政府—公民”之治理邏輯。在主權(quán)邏輯下，人民選舉代表組成人大，政府由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作，人大有權(quán)代表人民要求政府公開政府信息。在治理邏輯下，政府因職權(quán)行使與公民形成具體的行政法律關(guān)系，二者之間發(fā)生利害關(guān)系，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公民公開政府信息，公民也有權(quán)向政府申請(qǐng)公開，如果政府不履行相關(guān)義務(wù)，公民有權(quán)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。主權(quán)邏輯為治理邏輯輸送正當(dāng)性，治理邏輯為主權(quán)邏輯實(shí)現(xiàn)價(jià)值性。但縱觀我國(guó)政府信息公開制度，《條例》違反了國(guó)家機(jī)構(gòu)分工原理，混淆了作為主權(quán)者的“人民”與作為治理對(duì)象的“公民”，將二者混為一談，忽略了人大職權(quán)分工，導(dǎo)致《條例》與憲法體制脫節(jié)。因此，產(chǎn)生了政府信息公開過程中的雙重困境：一方面因涉及公共利益的信息缺乏人大理性的過濾，政府受職權(quán)所限，無力滿足公眾的信息需求；另一方面，因政府缺乏制約和監(jiān)督，造成信息公開中的越權(quán)恣意的后果。③秦小建：“政府信息公開的憲法邏輯”，《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期。

也有學(xué)者在分析了日本、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)應(yīng)對(duì)濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制的建議。④王學(xué)棟、趙小靜：《濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)行為的法律規(guī)制》，《中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。有的則認(rèn)為，我國(guó)信息公開面臨“信訪化”的趨勢(shì)。原因在于：一是《政府信息公開條例》定位偏失；二是我國(guó)信息公開制度不完善；三是行政糾紛化解渠道不通暢。所以，應(yīng)從這三方面采取措施應(yīng)對(duì)。①鄭濤：《政府信息公開中非正常申請(qǐng)行為研究——基于中國(guó)裁判文書網(wǎng)案例的實(shí)證分析》，《電子政務(wù)》2016年第8期。還有學(xué)者通過研究外國(guó)關(guān)于申請(qǐng)權(quán)濫用的法律規(guī)定，將規(guī)制申請(qǐng)權(quán)濫用行為的立法模式分為基于政府信息公開申請(qǐng)角度、基于政府信息公開申請(qǐng)及所申請(qǐng)的信息角度、基于政府信息公開申請(qǐng)人角度三種，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)申請(qǐng)權(quán)濫用行為規(guī)制的完善建議。②肖衛(wèi)兵：《論政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用行為規(guī)制》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

由此看來，公民濫用申請(qǐng)權(quán)的原因是多方面的，需要通過《條例》的修改，使之與行政法、憲法等上位法相銜接得到解決。同時(shí)，還要修訂信息公開相關(guān)具體制度，暢通信息公開爭(zhēng)議解決渠道，從而消除信息公開法與上位法的矛盾，保證我國(guó)法律體系的統(tǒng)一。

三、對(duì)公安行政執(zhí)法信息公開權(quán)利主體行為的規(guī)范完善

（一）對(duì)適用“三需要”規(guī)定的規(guī)范完善

面對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的“三需要”規(guī)定適用難題，《意見稿》取消了現(xiàn)行《條例》第13條規(guī)定的關(guān)于公民、法人和其他組織申請(qǐng)獲取政府信息應(yīng)“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)定。修改的初衷在于“三需要”不符合《條例》保障知情權(quán)的宗旨，并在一定程度上限制了知情權(quán)。

但在筆者看來，在現(xiàn)行條件下取消“三需要”規(guī)定，還值得商榷，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致信息公開數(shù)量劇增，使行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。有學(xué)者認(rèn)為“三需要”在遏制過度申請(qǐng)中發(fā)揮著一定的作用，濫用申請(qǐng)權(quán)會(huì)導(dǎo)致寶貴的行政資源被浪費(fèi)，因此應(yīng)當(dāng)讓申請(qǐng)人承擔(dān)必要的說明義務(wù)。③余凌云：《政府信息公開的若干問題——基于315 起案件的分析》，《中外法學(xué)》2014年第4期。還有的學(xué)者認(rèn)為“三需要”規(guī)定可以適用，但需符合相應(yīng)的條件：一要以行政程序適用為前提，即以“三需要”規(guī)定作為政府信息不予公開的理由時(shí)，應(yīng)在時(shí)間、方式等方面對(duì)行政機(jī)關(guān)作出規(guī)制；二要對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行解釋和指導(dǎo)，以避免后續(xù)的異議或糾紛；三要在司法審查時(shí)合理分配舉證責(zé)任。④李洋、劉行：《行政機(jī)關(guān)敗訴案例判解研究》，中國(guó)法制出版社2016年版，第283-284頁(yè)。

綜合上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為“三需要”規(guī)定不是不能用，而是要會(huì)用。只要用得好，就可以避免取消“三需要”規(guī)定所帶來的弊端。因此，建議在修改《條例》過程中從以下兩方面進(jìn)行完善：一是不取消原有規(guī)定，同時(shí)增加相關(guān)的適用條件，在申請(qǐng)人提交申請(qǐng)時(shí)增加其應(yīng)對(duì)所申請(qǐng)公開信息進(jìn)行合理說明的要求，以為行政機(jī)關(guān)判斷是否公開信息提供參考；二是要求行政機(jī)關(guān)在決定不予公開信息時(shí)承擔(dān)作出合理解釋說明的義務(wù)，必要時(shí)還要進(jìn)行論證，以避免行政機(jī)關(guān)以不符合“三需要”規(guī)定為由答復(fù)申請(qǐng)人的隨意性。這樣既能保障公民的合理的申請(qǐng)權(quán)，又能防止行政機(jī)關(guān)濫用“三需要”規(guī)定逃避信息公開責(zé)任。

（二）對(duì)申請(qǐng)權(quán)行使的規(guī)范完善

為解決實(shí)踐中出現(xiàn)的濫用申請(qǐng)權(quán)行為，《意見稿》增加了相關(guān)規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于信息公開范圍，如信訪、投訴等事項(xiàng)，可告知申請(qǐng)人不予處理；對(duì)反復(fù)、大量提出申請(qǐng)，影響行政機(jī)關(guān)正常工作的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人不予重復(fù)處理；對(duì)申請(qǐng)大量政府信息的，可以延遲答復(fù)并告知申請(qǐng)人。這些規(guī)定都是在總結(jié)十年來我國(guó)政府信息公開實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的，很有針對(duì)性。筆者認(rèn)為，重復(fù)申請(qǐng)不能簡(jiǎn)單認(rèn)定為濫用申請(qǐng)權(quán)，但大量、反復(fù)的申請(qǐng)就可能構(gòu)成濫用申請(qǐng)權(quán)。目前，這方面的規(guī)定還是不夠細(xì)致，我們還應(yīng)該從以下幾方面進(jìn)行完善。

第一，建議對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)行為的認(rèn)定要出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)不能太低也不能太高，既要防止政府部門濫用權(quán)力以各種理由不公開信息，從而限制公民的知情權(quán)；同時(shí)，又能有效防止申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)的行為。當(dāng)前我國(guó)沒有這方面的先例，建議可以借鑒日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化關(guān)于信息申請(qǐng)權(quán)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的做法，從申請(qǐng)人的情況、申請(qǐng)的信息、申請(qǐng)的次數(shù)、申請(qǐng)行為是否合法合理、目的是否正當(dāng)?shù)确矫婢C合判斷。

第二，對(duì)現(xiàn)行的申請(qǐng)程序進(jìn)行完善，將濫用申請(qǐng)權(quán)作為程序性不予公開的理由。例如，英國(guó)對(duì)于滋擾信息公開的申請(qǐng)，規(guī)定公共機(jī)構(gòu)無需履行公開的職責(zé)；對(duì)申請(qǐng)人重復(fù)要求公開已經(jīng)處理過的類似信息，規(guī)定公共機(jī)構(gòu)無需再次處理，但經(jīng)過合理時(shí)間間隔的除外。這樣，可以通過設(shè)置合理的程序來緩解行政機(jī)關(guān)的壓力。

第三，不斷加大主動(dòng)公開力度。主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開只是公開的形式不同而已。行政機(jī)關(guān)在日常工作中，如發(fā)現(xiàn)依申請(qǐng)公開的信息符合主動(dòng)公開條件的，應(yīng)及時(shí)將其轉(zhuǎn)化為主動(dòng)公開信息，以后只需告知申請(qǐng)者主動(dòng)公開信息的查詢方式即可。

第四，建立符合我國(guó)國(guó)情的申請(qǐng)收費(fèi)制度。現(xiàn)行的《條例》規(guī)定申請(qǐng)政府信息公開不收取費(fèi)用，公民申請(qǐng)信息公開的成本幾乎為零。無成本申請(qǐng)的弊端主要是誘發(fā)申請(qǐng)的隨意性，以致濫用申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)象越來越多。對(duì)此，建議借鑒美國(guó)信息公開的做法，由政府信息公開主管部門會(huì)同財(cái)政主管部門，對(duì)信息公開收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目、減免政策等進(jìn)行規(guī)定，這樣在一定程度上能起到預(yù)防濫用申請(qǐng)權(quán)的效果。