監(jiān)察體制改革背景下公職人員倫理立法問題

徐國利

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監(jiān)察體制改革背景下公職人員倫理立法問題

徐國利

完整的國家反腐敗立法包括預(yù)防腐敗的公職人員倫理法。我國應(yīng)當(dāng)加緊進(jìn)行公職人員倫理立法，結(jié)束目前公職人員倫理規(guī)范碎片化狀態(tài)，為監(jiān)察委員會提供完整的執(zhí)法依據(jù)。在立法進(jìn)路上，可制定專門的《公職人員倫理法》，以便與監(jiān)察委員會職責(zé)范圍全面對接。考慮財產(chǎn)申報制度的特殊性，可單獨(dú)制定《公職人員財產(chǎn)申報法》作為公職人員倫理立法的組成部分。

公職人員倫理立法；監(jiān)察體制；反腐敗

隨著《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《國家監(jiān)察法》）在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上通過，集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制已基本確立。新的監(jiān)察體制確立后，尚存在配套制度建設(shè)跟進(jìn)問題。本文認(rèn)為，配套制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行公職人員倫理立法，盡快制定《公職人員倫理法》和《公職人員財產(chǎn)申報法》。

一、法治化反腐敗需要公職人員倫理立法配套

《國家監(jiān)察法》第1條清楚闡明制定監(jiān)察法的目的是“為了深化監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”。監(jiān)察法被定位為“反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”①。但是，《國家監(jiān)察法》僅是反腐敗國家立法的一個重要組成部分，而非反腐敗國家立法的全部或者完整意義上的反腐敗立法。從國際上看，反腐敗立法既有綜合型的，也有實體型的和程序型的。②現(xiàn)有許多國家的反腐敗立法，多采用綜合型。如俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦、馬來西亞、越南、新加坡、贊比亞等國的反腐敗法，既有反腐敗組織與反腐敗程序的規(guī)定，也有公職人員義務(wù)、違法與腐敗行為認(rèn)定以及應(yīng)當(dāng)受到的處分規(guī)定。

從國際上反腐敗實踐來看，預(yù)防腐敗和懲治腐敗并重、預(yù)防為先已然是普遍經(jīng)驗。對腐敗行為的懲治訴諸于刑法對貪污、受賄等腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁；而預(yù)防則訴諸于倫理法對公職人員行為進(jìn)行調(diào)控，通過倫理立法設(shè)定公職人員的從政、從業(yè)的道德義務(wù)，規(guī)范、引導(dǎo)公職人員的行為。公職人員倫理法被普遍認(rèn)為是反腐敗的前瞻性的基礎(chǔ)性法律，是防治腐敗的重要治本手段。有的學(xué)者甚至將公職人員倫理法中最主要的內(nèi)容即防止利益沖突，視為預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點(diǎn)。③實踐中小貪滋生為巨貪，“正是由于缺乏防微杜漸的道德法的約束”④。因此，反腐敗國家立法缺少公職人員倫理法是不完整的。目前世界各國雖然立法名稱各異，但進(jìn)行公職人員倫理立法已成為一種普遍趨勢，如美國的《政府道德法》和《道德改革法》，韓國的《公職人員倫理法》，日本的《國家公務(wù)員倫理法》。迄今為止，包括英國、匈牙利、阿根廷、南非、尼泊爾、菲律賓、新西蘭、坦桑尼亞在內(nèi)的眾多國家都制定了名為“道德規(guī)范”“道德法典”或“行為準(zhǔn)則”“行為規(guī)范”的公務(wù)員或者公職人員倫理法，而俄羅斯、白俄羅斯、越南、愛沙尼亞、哈薩克斯坦、格魯吉亞、加拿大等國家或者在《反腐敗法》中或者在《利益沖突法》中制定了相應(yīng)的公職人員倫理規(guī)范。

進(jìn)行公職人員倫理立法，也是反腐敗法治化的需要。監(jiān)察體制改革的目的，不僅在于建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效和監(jiān)察對象全面覆蓋的監(jiān)察體制，而且旨在將反腐敗納入法治軌道?！秶冶O(jiān)察法》出臺本身，用留置取代“雙規(guī)”，無不體現(xiàn)依法治國、依法監(jiān)察的理念。根據(jù)法治原則，國家機(jī)關(guān)行使公權(quán)的原則是“法無授權(quán)不可為”?！秶冶O(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查和處置的職責(zé)權(quán)限，并規(guī)范了監(jiān)察工作的程序，監(jiān)察委員會可以依法展開監(jiān)察工作。但監(jiān)察委員會對監(jiān)察對象的行為是否構(gòu)成違紀(jì)違法的判斷以及處置也應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，而這個依據(jù)應(yīng)當(dāng)是公職人員倫理法規(guī)范（包括有關(guān)公職人員的行為規(guī)范以及相應(yīng)的懲戒規(guī)范）。目前，我國國家機(jī)關(guān)大多有較完備的立法作為其行使職權(quán)的依據(jù)，這些立法包括組織法、程序法和權(quán)力運(yùn)作所依據(jù)的實體法。在審判領(lǐng)域，人民法院有《法院組織法》《法官法》和三大訴訟法作為其組織法和程序法依據(jù)，同時在三大訴訟領(lǐng)域，有相應(yīng)的實體法作為人民法院審判的依據(jù)。在行政領(lǐng)域，既有《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》作為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的程序法和實體法依據(jù)（行政法規(guī)范具有程序法和實體法交織的特征），更有大量的實體法作為其行使職權(quán)的依據(jù)，如公安行政領(lǐng)域的《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》，教育行政領(lǐng)域的《教育法》《高等教育法》，工商行政領(lǐng)域的《廣告法》《反不正當(dāng)競爭法》等。正是上述實體法的存在，才將審判權(quán)和行政權(quán)的運(yùn)行納入法治軌道。倘若缺乏這些實體法，僅有組織法和程序法，審判權(quán)和行政權(quán)運(yùn)行仍將陷入自由裁量領(lǐng)域，公民權(quán)利不能得到有效保障。同理，監(jiān)察委員會作為專門的反腐機(jī)構(gòu)，其權(quán)力運(yùn)行不僅要受《國家監(jiān)察法》的約束，也要受公職人員倫理法之類的實體法約束，其對被調(diào)查對象行為是否構(gòu)成違法違紀(jì)的判斷和處置，只能以公職人員倫理法規(guī)范為依據(jù)。否則，監(jiān)察委員會已經(jīng)非常大的權(quán)力將進(jìn)一步加大，實踐中的反腐利劍可能會恣意揮舞，被監(jiān)察對象的人權(quán)處于危險狀態(tài)，這顯然有違監(jiān)察體制改革將反腐工作納入法治軌道的初衷。

二、公職人員倫理立法現(xiàn)狀難以適應(yīng)監(jiān)察委員會依法履職需要

我國目前沒有專門的公職人員倫理法，相關(guān)倫理規(guī)范分散在法律、法規(guī)、規(guī)章、執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件以及其他國家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨機(jī)關(guān)（如最高人民法院、中紀(jì)委、中組部、海關(guān)總署、國家工商管理總局等）發(fā)布的規(guī)范性文件當(dāng)中。這些碎片化的規(guī)范對約束公職人員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為、防治腐敗起到了重要作用，但存在諸多不足。

首先，財產(chǎn)申報制度未被法律確認(rèn)?！柏敭a(chǎn)申報是現(xiàn)代廉政建設(shè)尤其是公職人員從政道德建設(shè)的產(chǎn)物?！瓰檎毴藛T確立了一項新的從政道德義務(wù)，對現(xiàn)代廉政立法產(chǎn)生了重要的影響，成為許多國家政府道德法的內(nèi)容?！雹菰谖覈缭?994年，第八屆全國人大常委會即將《財產(chǎn)申報法》列入立法規(guī)劃，此后中央和地方嘗試著以黨政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件方式建構(gòu)財產(chǎn)申報制度。中央層面，曾經(jīng)先后出臺了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定》《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等規(guī)定。地方層面，2008年由新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室出臺了《阿勒泰地區(qū)關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》，2013年出臺的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》和《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》則包含了財產(chǎn)申報的條款。但迄今為止，我國仍然不見有關(guān)公職人員財產(chǎn)申報的法律。

其次，缺少專門系統(tǒng)的防止利益沖突法。按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的界定，利益沖突指“公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間發(fā)生的沖突，其中公職人員的私人身份的利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懰麄兟男泄俜搅x務(wù)和責(zé)任”。利益沖突究其實質(zhì)是公職人員以權(quán)謀私或假公濟(jì)私，其具體形態(tài)有饋贈、兼職、公器私用、兜售官方信息和職位影響力等。各國公職人員倫理法也基本圍繞利益沖突類型制定相應(yīng)的防止沖突規(guī)范，以約束公職人員。由此，利益沖突法構(gòu)成了公職人員倫理法的主要內(nèi)容，如美國1992年的《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》幾乎全部是有關(guān)防止利益沖突的規(guī)范。⑥我國防止利益沖突的規(guī)范呈眾多、分散、凌亂的碎片化狀態(tài)。如收禮、送禮方面的規(guī)范，分散在《中共中央關(guān)于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》《關(guān)于對黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實行登記制度的規(guī)定》《關(guān)于各級領(lǐng)導(dǎo)干部接受和贈送現(xiàn)金、有價證券和支付憑證的處分規(guī)定》等多個行政法規(guī)和國家規(guī)定中；禁止權(quán)力經(jīng)商方面的規(guī)范，分散在《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定》《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》等多個規(guī)定中；其他一些防止利益沖突的規(guī)范，分散在《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》等無數(shù)規(guī)定中。2009年中共十七屆四中全會提出建立健全防止利益沖突制度后，國務(wù)院一些職能部門、最高人民法院以及地方政府出臺了名為防止利益沖突的規(guī)定，如最高人民法院2012年的《關(guān)于人民法院落實廉政準(zhǔn)則防止利益沖突的若干規(guī)定》、衛(wèi)生部2011年的《關(guān)于衛(wèi)生系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突的若干規(guī)定》、國家工商管理總局2012年的《機(jī)關(guān)工作人員防止利益沖突暫行規(guī)定》、2010年的《浙江省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》，規(guī)定之多，令人目不暇接。

再次，已有的公職人員倫理規(guī)范自身存在不完善之處。其主要表現(xiàn)在以下方面：其一，財產(chǎn)申報制度雖經(jīng)一再完善，申報主體和申報范圍有所擴(kuò)大，也強(qiáng)化了抽查核實制度，但未明確申報財產(chǎn)應(yīng)否以及在多大程度上向社會公開，僅組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)有權(quán)查閱有關(guān)申報信息；對隱瞞不報或者漏報等行為的懲戒限于黨紀(jì)處分，未上升到法律責(zé)任（包括行政法律責(zé)任和刑事責(zé)任）。其二，利益沖突規(guī)范存在盲點(diǎn)。公職人員能否從事與職位有關(guān)的有償教學(xué)、講座、著書等外部活動以及如何管理，行政人員能否參與其公正性受到公眾質(zhì)疑的特定公務(wù)等，相關(guān)制度基本闕如。法律有關(guān)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員離職后就業(yè)的限制規(guī)定，僅出現(xiàn)在《法官法》《檢察官法》和《國家監(jiān)察法》中，仍未進(jìn)法律。其三，公職人員道德管理手段不健全。國外公職人員倫理法中一些常見的道德管理手段，如參與涉及利益沖突的公務(wù)活動前的道德咨詢、利益聲明制度，涉及利益沖突的資產(chǎn)凍結(jié)、出售、盲目委托投資制度等，在我國現(xiàn)有規(guī)定中缺失。其四，一些規(guī)定特別是法律規(guī)定失之籠統(tǒng)，有些規(guī)定不明確。如《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定，對公務(wù)員貪污、受賄、行賄、利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利的行為應(yīng)予懲戒，但對何為利用職務(wù)之便謀取私利沒有具體規(guī)定。另如按現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，國內(nèi)交往活動中禁止接受和贈送禮品，價值不大的禮品則不在禁止和登記之列，但何為“價值不大”沒有標(biāo)準(zhǔn)。其五，有些制度安排不夠周全。如現(xiàn)有規(guī)范僅規(guī)定?。ú浚┘壱约暗兀◤d）級領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女不得在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動，對縣級領(lǐng)導(dǎo)干部則沒有要求。

最后，碎片化的公職人員倫理規(guī)范給適用帶來困難。由于政出多門，各種規(guī)定適用的對象不同，有的適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，有的適用于黨員，對違法違紀(jì)的非黨員、非領(lǐng)導(dǎo)干部則無法適用。眾多規(guī)定之間難免重復(fù)、交叉，相互之間不協(xié)調(diào)甚至沖突。許多規(guī)定存在效力不清楚問題。如1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于反腐敗斗爭近期抓好幾項工作的決定》明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)買賣股票，但2001年中辦、國辦《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個人證券投資行為若干規(guī)定》則規(guī)定黨政機(jī)關(guān)工作人員可以買賣股票。對工作人員中是否包含縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部、1993年的相關(guān)規(guī)定是否繼續(xù)有效等未加說明。另如最高人民法院、國務(wù)院職能部門的一些防止利益沖突的規(guī)定是根據(jù)或者參照2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》制定的，但該《準(zhǔn)則》被2015年《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》廢止，根據(jù)該《準(zhǔn)則》制定的一些下位規(guī)定是否繼續(xù)有效也未說明。2012年6月，中共中央在黨的歷史上第一次部署對建國以來的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件分兩個階段進(jìn)行清理，一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止和宣布失效，但清理工作并沒有完成，許多規(guī)定是否有效，要看后來相關(guān)規(guī)定是否明確廢止了之前的規(guī)定。如2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》在第二階段清理后仍然有效，但2017年即被《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》廢止。另外，碎片化的倫理規(guī)范也不利于公職人員掌握，實踐中許多官員或公職人員說不清哪些人應(yīng)當(dāng)申報財產(chǎn)，申報哪些財產(chǎn)，多少價值以下的禮物是可以收的，更不清楚有哪些規(guī)定在規(guī)范公職人員的哪些行為。

川矢乃陰險狡詐之人。他知道，對付身懷絕藝的中國人，不可以武相逼。他的計謀是屈意奉迎，以“德”攻心，麻痹對方。一旦秘方得手，即格殺之，以讓此方在中國境內(nèi)失傳絕跡。

從履行職責(zé)角度上說，監(jiān)察體制改革后監(jiān)察委員會適用公職人員倫理規(guī)范面臨認(rèn)定監(jiān)察對象違法違紀(jì)行為及進(jìn)行處置時的適用法源問題。以往，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)依法辦案，對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)適用的“法”有明確規(guī)定。按《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會案件檢查條例》規(guī)定，紀(jì)委在辦案中“確定錯誤的性質(zhì)和提出處理建議，均應(yīng)以事實為根據(jù)，以黨章、黨紀(jì)和國家法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩”。按《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)“調(diào)查處理政紀(jì)案件必須以事實為根據(jù)，以法律、法規(guī)和政策為準(zhǔn)繩。”2018年5月，中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委出臺了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》。根據(jù)規(guī)定第2條“公職人員有違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的，在國家有關(guān)公職人員政務(wù)處分的法律出臺前，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)被調(diào)查的公職人員的具體身份，依照相關(guān)法律、法規(guī)、國務(wù)院決定和規(guī)章對違法行為及其適用處分的規(guī)定，給予政務(wù)處分?！薄稌盒幸?guī)定》沒有確認(rèn)黨紀(jì)、政策的可適用性是對《國家監(jiān)察法》第5條原則性規(guī)定的堅持，即“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。

《國家監(jiān)察法》第5條中的“法律”有兩種理解，一是指狹義的由全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律，二是指廣義的包括憲法、法律、法規(guī)、自治條例、單行條例、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章和規(guī)章在內(nèi)的“法”。究竟如何理解，可以結(jié)合《行政訴訟法》的規(guī)定來判斷。《行政訴訟法》第5條規(guī)定“人民法院審理行政案件，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。但根據(jù)《行政訴訟法》第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù)，參照規(guī)章。因此，《行政訴訟法》第5條是強(qiáng)調(diào)依法審判的宣示性原則規(guī)定，其“以法律為準(zhǔn)繩”中的“法律”是廣義上的?！秶冶O(jiān)察法》第5條規(guī)定應(yīng)當(dāng)和《行政訴訟法》第5條類似，法律應(yīng)當(dāng)也是廣義上的。但是，以廣義的法律作為監(jiān)察委員會辦案的依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件無適用空間，因為黨內(nèi)法規(guī)并非《立法法》規(guī)定的國家法，更遑論規(guī)范性文件。然而，如上文所述，大量的細(xì)則性的公職人員倫理規(guī)范恰恰是由黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件規(guī)定的。黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件一旦被排除在適用依據(jù)之外，必然給監(jiān)察委員會辦案帶來困難。當(dāng)然，基于實踐理性和黨內(nèi)法規(guī)甚至規(guī)范性文件的實際效力，也由于監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公并受黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會可以沿用過去的做法，繼續(xù)適用黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，但勢必沖淡監(jiān)察委員會辦案的法治化色彩。畢竟，監(jiān)察委員會是憲法授權(quán)的與一府兩院平行的國家機(jī)構(gòu)，從法治的角度來說，其適用國家法律比適用黨內(nèi)法規(guī)甚至規(guī)范性文件更加名正言順。如果監(jiān)察委員會在認(rèn)定監(jiān)察對象違法違紀(jì)以及進(jìn)行處置時以某個黨政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件為依據(jù)，也會影響監(jiān)察委員會的權(quán)威性，更為主要的是現(xiàn)有碎片化的倫理規(guī)范所造成的適用上的困難，并不因反腐力量資源的重構(gòu)而有所緩解。

上述問題的存在，表明我國公職人員倫理立法現(xiàn)狀已經(jīng)不能適應(yīng)監(jiān)察委員會依法辦案的需要，有必要整合現(xiàn)有碎片化的公職人員倫理規(guī)范，制定專門系統(tǒng)的公職人員倫理法。如果說這項立法任務(wù)在監(jiān)察體制改革前尚可踟躇前行，那么，監(jiān)察委員會的成立則直接催逼公職人員倫理法出臺。從可行性角度上說，正如有學(xué)者指出“我國建立完備公職人員道德法律體系的立法基礎(chǔ)已比較成熟，調(diào)研能力、法學(xué)理論、立法技術(shù)都已具備?！雹吣壳拔覈罅康狞h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件盡管存在碎片化等問題，但也提供了公職人員倫理立法的基本經(jīng)驗，加之借鑒國際上其他國家公職人員倫理立法的經(jīng)驗，可以說出臺公職人員倫理法并不存在太大困難，立法正當(dāng)其時。

三、公職人員倫理立法的進(jìn)路

關(guān)于公職人員倫理立法，學(xué)界有不同看法和主張。蔡寶剛、楊淑霞、山文岑、陳立新、辛玉軍等許多學(xué)者出于對公職人員道德滑坡的憂慮，也受國外普遍進(jìn)行倫理立法的啟發(fā)，主張制定統(tǒng)一的《公務(wù)員倫理法》。2009年中共中央十七屆四中全會提出建立防止利益沖突制度后，包括聶資魯、莊德水、龍?zhí)?、王銀梅、崔會敏在內(nèi)的眾多學(xué)者明確主張制定專門的《防止利益沖突法》。龍?zhí)踔琳J(rèn)為 “從我國的情況看，制定全面的公務(wù)員倫理法的條件尚不成熟，因此可考慮制定專門的利益沖突法”⑧。另有學(xué)者則從反腐敗角度，或主張制定《反腐敗法》，或主張制定《財產(chǎn)申報法》。

從國外立法來看，公職人員倫理法主要由財產(chǎn)申報法和利益沖突法構(gòu)成，而立法方式則有分散立法、專門立法兩種方式。分散立法即公職人員倫理法律規(guī)范分散在憲法、公務(wù)員法和刑法等法律法規(guī)中。專門立法即專門就公職人員的財產(chǎn)申報和利益沖突進(jìn)行立法，但立法的名稱有所不同。有的專門立法稱為《公務(wù)員倫理法》或《政府道德法》，但包含了財產(chǎn)申報和利益沖突內(nèi)容，如韓國《公職人員倫理法》、日本的《國家公務(wù)員倫理法》、菲律賓《公共官員和雇員品行與道德標(biāo)準(zhǔn)法》、美國的1978年《政府道德法》和《1989年道德改革法》即屬于這一類型。有的將財產(chǎn)申報和利益沖突規(guī)范放在反腐敗法中，如俄羅斯、越南、白俄羅斯、愛沙尼亞、哈薩克斯坦等國的《反腐敗法》。；有的則將財產(chǎn)申報和利益沖突放在利益沖突法中加以規(guī)范，如加拿大1994年實施的《公職人員利益沖突與離職后行為法》，“不僅對財產(chǎn)申報提出要求，而且對諸如禮品饋贈、財產(chǎn)信托也提出了要求；不但對公職人員在職時的行為進(jìn)行規(guī)范，而且還對其離職后的行為也進(jìn)行了限制”⑨。

鑒于我國目前公職人員倫理立法碎片化的現(xiàn)狀以及由此造成的適用困難問題，進(jìn)行專門的立法應(yīng)無異議，但我國公職人員倫理專門立法進(jìn)路值得研究。本文認(rèn)為，結(jié)合《國家監(jiān)察法》的內(nèi)容，我國宜分別制定《國家公職人員倫理法》和《國家公職人員財產(chǎn)申報法》。其主要基于以下理由。

其一，之所以制定《公職人員倫理法》而非《公務(wù)員倫理法》是監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象所決定。根據(jù)《國家監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象并不局限于國家公務(wù)員，還包括法律法規(guī)授權(quán)組織和委托組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員，以及其他依法履行公職的人員。如果制定《公務(wù)員倫理法》，則難以與《國家監(jiān)察法》相協(xié)調(diào)，使監(jiān)察委員會對公務(wù)員以外的監(jiān)察對象行使職權(quán)必須依據(jù)其他法律。顯然，在此沒有必要分別制定公務(wù)員倫理法和其他公職人員倫理法。因為公務(wù)員和公務(wù)員以外的公職人員的職業(yè)均具有公共性，其應(yīng)當(dāng)遵守的倫理法規(guī)范應(yīng)當(dāng)是一致的，以往的財產(chǎn)申報制度尤其是防止利益沖突制度事實上也覆蓋了大部分公職人員。

其二，利益沖突法是各國公職人員倫理法的最主要內(nèi)容，國外大多數(shù)國家公職人員倫理法甚至不包含財產(chǎn)申報和利益沖突以外的內(nèi)容。在我國，制定《公職人員利益沖突法》可以名正言順地與《聯(lián)合國反腐敗公約》接軌，兌現(xiàn)建立利益沖突制度的義務(wù)，但利益沖突法存在調(diào)整范圍有限的問題。從行政倫理角度看，公職人員的倫理包括職業(yè)道德、家庭倫理道德、社會公德和個人私生活品德等。在邏輯上，利益沖突法規(guī)范的僅僅是職業(yè)道德，并且主要是保證公職人員的廉潔從政從業(yè)的道德，其他倫理道德難以涵蓋其中。然而，《國家監(jiān)察法》不僅將公職人員的利益沖突行為納入監(jiān)察范圍，也將公職人員違法、履行職責(zé)不力、失職失責(zé)和道德操守等行為納入監(jiān)察范圍。這種寬口徑的監(jiān)察范圍和我國現(xiàn)有法律法規(guī)對公職人員行為的規(guī)范是一致的。如《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》不僅嚴(yán)禁以權(quán)謀私等利益沖突行為，也規(guī)定違反政治、組織紀(jì)律（如散布有損國家聲譽(yù)的言論、從境外攜帶反動書刊入境、違反議事規(guī)則）應(yīng)當(dāng)受到處分。至于“道德操守”，盡管目前缺乏立法解釋，但從以往我國公職人員的倫理規(guī)范的內(nèi)容來看，道德操守包括公職人員應(yīng)當(dāng)遵守的家庭倫理道德、社會公德和個人私生活品德?！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員嚴(yán)重違反家庭倫理道德、社會公德和包養(yǎng)情人應(yīng)當(dāng)予以懲戒?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》更是將中共黨員“與他人通奸”“觀看淫穢影視書畫”“遇到國家財產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時，能救而不救”等行為納入處分范圍。無疑上述行為均在監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍之內(nèi)，但一部《利益沖突法》在邏輯上難以將上述行為納入調(diào)整范圍，只有《公職人員倫理法》才能最大限度地容納公職人員所有行為規(guī)范，為監(jiān)察委員會執(zhí)法提供完整的依據(jù)。另外，從國際上看，目前制定《利益沖突法》的只有加拿大、格魯吉亞和美國等少數(shù)國家。

其三，制定《反腐敗法》可以較好地呼應(yīng)《國家監(jiān)察法》的反腐立法旨意。一方面，《反腐敗法》和《利益沖突法》一樣存在對公職人員行為調(diào)整范圍有限的問題，如俄羅斯、哈薩克斯坦、愛沙尼亞等國的《反腐敗法》抽去財產(chǎn)申報的內(nèi)容，其實就是《利益沖突法》。另一方面，《反腐敗法》可以涵蓋許多內(nèi)容，諸如反腐敗組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)限和辦案程序、金融實名制、舉報人保護(hù)制、反腐敗國際合作、廉政風(fēng)險預(yù)警、廉政風(fēng)險評估制度等均可納入其中。我國實踐中，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》和《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》還將國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體的預(yù)防腐敗措施納入條例中。因此，如果我國在已有《國家監(jiān)察法》的情況下再制定《反腐敗法》，那么反腐敗機(jī)構(gòu)的組織法和程序法以及反腐敗的國際合作等內(nèi)容，因與《國家監(jiān)察法》重疊已無規(guī)定必要，《反腐敗法》的立法內(nèi)容空間限于利益沖突管理和其他反腐敗措施等。但這種寬口徑的《反腐敗法》難以突顯公職人員廉潔從政從業(yè)的倫理規(guī)范，不利于公職人員掌握，仍然要另行制定《公職人員倫理法》來為監(jiān)察委員會履行職責(zé)提供完整的依據(jù)。與其如此，不如以《公職人員倫理法》來全面規(guī)范公職人員的行為。如果其他反腐措施有必要立法，可以制定諸如《舉報人保護(hù)法》一類的單行法律。

其四，財產(chǎn)申報是相對獨(dú)立的制度。在邏輯上，公職人員財產(chǎn)申報和公職人員不得以權(quán)謀私或者公器私用等倫理規(guī)范是有區(qū)別的。倫理規(guī)范作為一種調(diào)節(jié)社會關(guān)系的規(guī)則，所追求的是道德主體行為上的“善”或者“應(yīng)當(dāng)”。當(dāng)倫理規(guī)范上升為法律規(guī)范后，其對“善”或者“應(yīng)當(dāng)”訴諸于抽象的引導(dǎo)性規(guī)范。如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》規(guī)定，黨員應(yīng)當(dāng)“堅持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節(jié)約”，應(yīng)當(dāng)“堅持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻(xiàn)”等。大量的規(guī)范則轉(zhuǎn)換為守住道德底線或者所謂的“義務(wù)道德”的行為禁止性規(guī)范，如原《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》即規(guī)定了中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部8個“禁止”、52個“不準(zhǔn)”。財產(chǎn)申報并非公職人員道德行為當(dāng)然的“善”，因為公職人員如果能夠守住不得以權(quán)謀私、不得公器私用的準(zhǔn)則，做到廉潔自律，本無令其公開其財產(chǎn)的必要，畢竟公職人員也存在隱私權(quán)保護(hù)問題。財產(chǎn)申報實則是出于監(jiān)督和查明巨額財產(chǎn)來源不明犯罪的需要，也是出于處理涉及利益沖突資產(chǎn)的需要。如果公職人員的財產(chǎn)超出其合法所得，即表明其存在腐敗嫌疑。而涉及利益沖突的公務(wù)回避，也只有清楚其財產(chǎn)投資狀況才能作出。因此，財產(chǎn)申報是規(guī)范公職人員行為的配套制度，單獨(dú)立法有其合理性。國際上各國競相仿制的將財產(chǎn)申報納入公職人員倫理法的做法，實際上缺乏邏輯上的嚴(yán)密性。再則，財產(chǎn)申報涉及主體、范圍、時間、審查、核實、公開、保管、主管機(jī)關(guān)、不報和虛報處理等諸多問題，并非幾個條款就能解決，放進(jìn)《公職人員倫理法》不僅邏輯上不順，且擠占篇幅。美國《1989年道德改革法》就用一編（第二編）的篇幅對其進(jìn)行規(guī)定，且篇幅為該法十一編之最。最后，《公職人員財產(chǎn)申報法》和《公職人員倫理法》分開立法有助于推進(jìn)立法進(jìn)程。財產(chǎn)申報法在1994年即列入立法規(guī)劃，但二十余年未立，其中緣由復(fù)雜，表明立法難度大。而《公職人員倫理法》的內(nèi)容因為現(xiàn)有法律法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)規(guī)定多有涉獵，只需在借鑒域外經(jīng)驗基礎(chǔ)上加以整合、完善，立法難度不大。如果財產(chǎn)申報立法仍然困難重重，那么將其納入《公職人員倫理法》，會拖了《公職人員倫理法》的后腿。

至于《公職人員倫理法》和《公職人員財產(chǎn)申報法》的立法內(nèi)容和技術(shù)，需要專門研究。但在立法進(jìn)路上，除由全國人大或者全國人大常委會制定《公職人員倫理法》外，可以由其他國家機(jī)關(guān)根據(jù)《公職人員倫理法》制定適合本部門公職人員的道德行為準(zhǔn)則。在此，應(yīng)當(dāng)修改《立法法》，賦予國家監(jiān)察委員會制定倫理法規(guī)的權(quán)力。事實上，監(jiān)察委員會在某種意義上已是中國特色的公職人員道德管理機(jī)構(gòu)，借鑒美國政府道德署的經(jīng)驗，國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)有權(quán)制定倫理法規(guī)。其他國家機(jī)關(guān)制定的公職人員道德行為準(zhǔn)則，原則上應(yīng)經(jīng)國家監(jiān)察委員會備案甚至批準(zhǔn)，以防止破壞法制統(tǒng)一。

① 李建國：《關(guān)于<中華人民共和國監(jiān)察法（草案）>的說明》，http://www.npc.gov.cn，2018-03-14.

② 楊鴻臺：《〈國家反腐敗法〉立法構(gòu)想》，《法學(xué)》1998年第6期。

③ 崔會敏：《防止利益沖突：預(yù)防腐敗制度安排的邏輯起點(diǎn)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2012年第3期。

④ 蔡寶剛：《經(jīng)由政府道德法反腐敗的法理求解——美國經(jīng)驗與中國借鑒》，《政法論壇》2011年第4期。

⑤中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司：《國外防治腐敗與公職人員財產(chǎn)申報法律選編》，中國方正出版社2012年版，第10-11頁。

⑥徐國利：《美國〈行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則〉評析與啟示》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。

⑦熊纓：《國外公職人員行為及道德準(zhǔn)則比較》，《中國行政管理》2018年第1期。

⑧龍?zhí)⑼艨苏拢骸豆珓?wù)員利益沖突防治立法探析》，《廣州大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。

⑨劉明波：《中外財產(chǎn)申報制度述要——寫在我國家庭財產(chǎn)報告制度實施之際》，中國方正出版社2001年版，第132頁。

Discussion on the Ethical Legislation of Public Officials under the Background of the Reform of Supervision System

XU Guo-li

Complete national anti-corruption legislation should cover the ethics concerning public officials so as to prevent their corruption. China should step up legislation on public officials' ethics, ending the current fragment status of public official’ ethics norms meanwhile providing the supervisory commission with a complete basis for law enforcement. When coming to legislation, the special Law on the Ethics of Public Officials could be enacted to fully align with the duties and responsibilities of the supervisory commission. Considering the particularity of property declaration system, the Property Declaration Law for Public Officials could be formulated separately as an integral part of the ethical legislation for public officials.

ethical legislation for public officials; supervision system; anti-corruption

D922.114

A

1672-1020(2018)05-0022-07

2018-09-12

徐國利（1962-)，男，江西南昌人，漢族，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究憲法、行政法，南京，210023。

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