涉案財物跨部門管理的背景、實踐及困境超越

戴建青 張慶余

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涉案財物跨部門管理的背景、實踐及困境超越

戴建青 張慶余

當前，為做好執(zhí)法活動中涉案財物管理工作，不少地方都開展了富有成效的改革和嘗試。然而，有關(guān)涉案財物跨部門管理制度的構(gòu)建仍面臨著多頭管理、利益驅(qū)動、職責不明等一系列現(xiàn)實困境，改革的難度很大。對此，需要進一步緊扣改革要求，堅定“黨委領(lǐng)導(dǎo)、公安為主、部門協(xié)調(diào)、共同參與”的改革路徑，通過堅持問題導(dǎo)向、目標引領(lǐng)和手段創(chuàng)新，以努力實現(xiàn)對各種難題的化解與超越。

涉案財物；跨部門管理；困境超越

當前，我國以刑事訴訟制度改革為核心的司法體制改革正在全面推進。公安改革作為司法體制改革的重要組成，相關(guān)的現(xiàn)代警務(wù)機制、警務(wù)效能建設(shè)、“放管服”改革、執(zhí)法權(quán)力運行機制和人民警察管理制度也在同步進行，并取得了初步成效。但客觀地說，作為執(zhí)法環(huán)節(jié)重要內(nèi)容的涉案財物管理仍然還有種種不規(guī)范現(xiàn)象，直接影響著辦案訴訟程序的順利進行以及公安機關(guān)執(zhí)法公正形象和公信力的樹立與維護。郭聲琨同志明確提出“要主動擁抱大數(shù)據(jù)、人工智能新時代，推進警務(wù)機制改革與現(xiàn)代科技應(yīng)用深度融合，創(chuàng)新社會治理方式”，這為我們進一步深化改革、不斷加強和完善涉案財物統(tǒng)一有效管理指明了方向。

一、涉案財物跨部門管理的背景及要義

（一）現(xiàn)實背景

涉案財物的管理歷來是一個棘手問題，即使是司法體制健全、法治化程度高的歐美國家，亦特別注重這方面的改革與完善。相關(guān)管理工作的規(guī)范化水平從根本上影響著執(zhí)法部門辦案訴訟程序能否順利進行。黨的十八大以來，中央明確要求“規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序”。十九大報告進一步提出要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。隨后，中央“兩辦”相繼出臺意見，指明司法改革的目標和思路。根據(jù)中央精神，公安部于2015 年對《公安機關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）進行了修訂完善，提出了“實行公安機關(guān)內(nèi)部的集中保管”“建立跨部門的涉案財物管理中心和跨部門的地方涉案財物集中管理信息平臺”等措施。最高人民檢察院也在同年2月發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見》中提出了“完善涉案財物處置法律制度，配合建立跨部門的地方涉案財物集中管理信息平臺，集中管理職權(quán)內(nèi)刑事訴訟涉案財物”的要求。據(jù)此，對涉案財物實施統(tǒng)一有效管理，既是落實依法治國戰(zhàn)略部署、加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重大抉擇，也是基于對當前我國社會發(fā)展階段的現(xiàn)實考量和準確把握。①

（二）范疇界定

長期以來，我國涉案財物都由各級公安機關(guān)、法院、檢察院、國安和司法部門自行保管。但案件實際管轄而言，刑事案件有的由檢察機關(guān)偵查，有的則是由當事人自行起訴，還有的由國安部門偵辦，所以涉案財物的管理模式也各不相同。在此，有以下兩個相關(guān)概念需要厘清。

一是涉案財物的認定范圍。在實踐中，由于對法規(guī)理解的差異，不同執(zhí)法部門界定的涉案財物范圍常常會不盡相同，邊界劃定不盡一致。最高人民檢察院《刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》和公安部《規(guī)定》中，均將與“案件”有關(guān)的其他財物都作為涉案財物的范圍。因此，通常意義上，涉案財物應(yīng)是指在刑事訴訟過程中，執(zhí)法機關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的與案件有關(guān)的財物及其孳息。②

二是涉案財物跨部門集中管理。本文論及的“跨部門集中管理”是相較原來分散管理而言的，也是基于執(zhí)法活動中涉案財物管理所存在著的種種問題而提出的一條解決路徑。

（三）重要意義

總體上看，加強涉案財物跨部門管理符合司法改革精神以及依法治國的客觀要求。首先，這與我國憲法和相關(guān)法律的立法精神相契合。完善涉案財物管理制度就是保護涉案人員的合法正當利益，切合我國憲法以人為本及保護合法私產(chǎn)的剛性要求。憲法在最高程度上保障了涉案人的合法正當利益，一切法律的出發(fā)點都需要滿足憲法的根本要求。③

其次，這體現(xiàn)了司法制衡要求。構(gòu)建跨部門涉案財物集中管理制度與刑訴法“分工負責、互相配合、互相制約”的原則相一致。對涉案財物進行集中管理，實現(xiàn)資源的共享共用，需要各部門相互配合，同時也需對相關(guān)行為及其后果進行必要監(jiān)督與制約。

再次，這符合高效公開的原則?？绮块T涉案財物集中管理既體現(xiàn)了執(zhí)法的高效、便捷原則，也可以避免執(zhí)法實踐中涉案財物在移送管理過程中出現(xiàn)滯留久、環(huán)節(jié)多、保管不當、交流障礙等問題，從而確保涉案財物的規(guī)范化管理以及高效履行訴訟程序，符合司法公開的原則精神。

最后，這反映了科學(xué)管理的要求。對不同財物實行科學(xué)、妥善管理，是執(zhí)法部門財務(wù)管理主體應(yīng)承擔的基本職責。這既是保障涉案人合法財產(chǎn)權(quán)益的要求，也是現(xiàn)代司法制度精細化、完備化的體現(xiàn)。從管理角度看，涉案財物既有經(jīng)濟價值屬性，又具有證據(jù)屬性，在實踐中有必要基于涉案財物的雙重特性從保護涉案人合法利益角度科學(xué)設(shè)定管理規(guī)則。

二、涉案財物跨部門管理的實踐探索

在國家統(tǒng)一涉案財物管理制度的前提下，強化跨部門集中管理，可以從源頭上有效杜絕種種不規(guī)范問題的發(fā)生，推進執(zhí)法辦案工作規(guī)范化進程。尤其隨著現(xiàn)代科技高速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”“物聯(lián)網(wǎng)”等手段也為實施跨部門集中管理奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。④近年來，不少地方研發(fā)了涉案財物信息系統(tǒng)來銜接不同階段的訴訟程序，以確保涉案財物管理依法合規(guī)、信息傳遞安全高效。其中，四川、福建等地的涉案財物集中管理平臺建設(shè)工作已初顯成效，實現(xiàn)了對涉案財物流轉(zhuǎn)程序等的全程實時監(jiān)管；青海省西寧市則探索建立了跨部門涉案財物管理中心，初步形成了市縣一體化管理體系；江蘇南通的海安市也有類似舉措。

目前各地涉案財物管理改革的主要模式可歸納為以下幾種：一是內(nèi)部集中管理。其的優(yōu)點在于內(nèi)部集中管理能有效整合資源，工作效率高；不足之處在于沒有解決案件審理過程中跨部門涉案財物流轉(zhuǎn)問題。二是公檢法司財聯(lián)合管理。其通過開發(fā)集中管理信息平臺，實現(xiàn)了部門間信息共享以及網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，便于物件移送；不足之處在于未能有效解決涉案財物保值增值問題。三是以公安機關(guān)管理為主，少量物件移送。這雖然減少了實物流轉(zhuǎn)量，但未從根本上解決涉案財物智能化管理問題，也未能有效解決涉案財物保值增值問題。由上可見，不同改革模式雖各有優(yōu)劣，但都體現(xiàn)了涉案財物“集中管理、共享共治”的趨向，也表明了跨部門管理是今后改革的必然選擇。

由于公檢法都有可能成為涉案財物保管主體單位，且涉案財物都很可能在彼此之間流轉(zhuǎn)，因此，實行涉案財物“跨部門集中管理”至少有以下三個方面的優(yōu)點：一是有助于執(zhí)法部門之間的合作協(xié)調(diào)。涉案財物跨部門管理，實現(xiàn)的是跨部門和部門間的互相配合與監(jiān)督。通過建立跨部門信息管理平臺，細化涉案財物分類并適當引入托管機制，實現(xiàn)“流單不流物”和物證保管鏈的無縫結(jié)合，可以構(gòu)建起跨部門的集中管理機制，從而有助于加強各執(zhí)法部門之間合作。二是有助于執(zhí)法部門之間的信息共享。涉案財物不再僅因為訴訟進程而不斷移轉(zhuǎn)，而是集中在某一專門固定場所進行保管，并進行集中分類管理，由此將為辦案單位共享共用資源提供便利。通過將涉案財物清單錄入到信息平臺，實現(xiàn)信息共享，從而避免了移送不及時、流轉(zhuǎn)不順暢等問題。同時，便捷的掃碼查詢方式也大大提高了工作效率。三是有助于運用和發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢。在“大數(shù)據(jù)”時代，信息化、智能化的涉案財物管理系統(tǒng)將充分展現(xiàn)出高效、準確的優(yōu)勢，將信息化技術(shù)廣泛運用于涉案財物管理工作有助于執(zhí)法部門更好地發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢。⑤

三、涉案財物跨部門管理的現(xiàn)實困境與超越

當前，在涉案財物管理制度不斷探索完善的過程中，原有的部門阻礙問題依舊存在，并在客觀上影響到依法治國戰(zhàn)略的實施和社會治理能力現(xiàn)代化水平的提升。其具體表現(xiàn)以下幾點。

第一，多頭管理。公檢法司財?shù)葐挝辉诓煌脑V訟階段和環(huán)節(jié)分別管理涉案財物，分別承擔相應(yīng)的責任，這看似權(quán)責明確，但在實踐中，涉案財物從扣押到最終的處理要輾轉(zhuǎn)多次，歷時較長，往往導(dǎo)致各單位僅僅關(guān)注移送與否，而忽視具體物證的保管。對于涉案財物出現(xiàn)的毀損、滅失以及后續(xù)維護等問題，難免出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，使得涉案物品的妥善保管和及時處理難于落實到位。

第二，利益驅(qū)動。一些部門人員或基層單位受利益驅(qū)動，違反涉案財物管理制度和內(nèi)部工作紀律，甚至還有少數(shù)工作人員知法犯法，置法律法規(guī)于不顧，侵害了涉案人的合法權(quán)益。這突出地表現(xiàn)在辦案過程中扣押的機動車輛、通訊工具遲遲不予返還，私自占有使用，甚至還挪用涉案款物等等。這些問題的發(fā)生在一定程度損害了執(zhí)法部門的形象。

第三，職責不明。近年來，盡管涉案財物管理的制度建設(shè)在不斷強化，但受法制環(huán)境“先天不足”的影響，客觀造成監(jiān)管機制仍存在各種漏洞。涉案財物管理中各自為政、各行其是的情況仍較為普遍，沒有形成一套規(guī)范完整的制度體系，缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管機制，紀檢監(jiān)察部門對一線單位和人員在涉案財物執(zhí)法方面還沒有發(fā)揮強有力的監(jiān)督制約作用，發(fā)現(xiàn)和查糾問題的深度和力度都還顯得不夠，法紀問責手段的威懾力不大。

第四，標準不一。關(guān)于涉案財物范圍的界定，公檢法司多有不同的解釋。《刑法》第六十四條所規(guī)定的“犯罪分子違法所得的一切財物”只是大致確定了涉案財物的范圍。單就公安機關(guān)而言，“涉案財物”是較為廣義的范疇，包括執(zhí)法辦案過程中收集、提取、查封、扣押的具有經(jīng)濟價值的財產(chǎn)和證據(jù)價值的各類物品以及文件等，但不包括代保管的物品。其他部門中，有的認為“涉案財物”就是刑事案件的物證，有的則認為僅是訴訟案件涉及的財物。認定標準的不統(tǒng)一，導(dǎo)致相關(guān)部門之間經(jīng)常疲于協(xié)調(diào)應(yīng)對。

上述問題的長期存在凸顯了加強涉案財物跨部門管理的必要性和緊迫性。為此，必須遵循改革目標，緊扣改革要求，堅持問題導(dǎo)向、目標引領(lǐng)和手段創(chuàng)新，以期努力實現(xiàn)對各種難題的化解與超越。

首先，要搭建科學(xué)架構(gòu)。堅持“一套制度、一個中心和一個平臺”原則，通過兼顧各方需求的管理制度、“四個融合”的核心理念和多方聯(lián)通的業(yè)務(wù)平臺，建立一個依托公安機關(guān)管理的跨部門涉案財物管理中心。

一是健全完善管理制度體系。通過建立一套涵蓋涉案財物流動全過程的制度體系，確立集約管理、管辦分治、管處分離、程序法定等原則，規(guī)范涉案財物出入庫及保管全過程，明確涉案財物在刑事訴訟、行政辦案不同階段的處置主體和處置責任及時間要求，強化涉案財物權(quán)利人和利害關(guān)系人的多重權(quán)利和救濟保障，健全對涉案財物管理處置的監(jiān)督和責任追究機制，形成全面規(guī)范、多方保障、同步信息的涉案財物管理機制。二是加快實現(xiàn)中心統(tǒng)一管理。當前，建立一個在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以公安機關(guān)管理為主，檢察院、法院、司法等部門共同參與的涉案財物管理中心比較符合中國當前國情。此模式可以使辦案流程更為快捷、高效、暢通，突顯以人為本的核心理念；可以實現(xiàn)管理模式與方法的融合，突顯以大數(shù)據(jù)為支撐的精準管理，促進傳統(tǒng)辦案模式的改革創(chuàng)新；也可以實現(xiàn)執(zhí)法資源的融合，突顯信息技術(shù)在高質(zhì)量資源配置中的關(guān)鍵作用；還能夠?qū)崿F(xiàn)辦案能力的融合，突顯執(zhí)法辦案人員知識與能力的高度融合，推動信息技術(shù)和執(zhí)法業(yè)務(wù)一體化發(fā)展。三是構(gòu)建互聯(lián)互通業(yè)務(wù)平臺。加快建立一個標準統(tǒng)一、接口配套的涉案財物基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息管理平臺，實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的跨部門、跨系統(tǒng)互聯(lián)互通。統(tǒng)一涉案物品扣押清單名稱、分類、代碼、錄入內(nèi)容，在扣押、凍結(jié)案件所涉財產(chǎn)的前端實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的智能采集；實現(xiàn)多部門聯(lián)動、多層級聯(lián)網(wǎng)，著重解決涉案財物跨部門移交環(huán)節(jié)信息傳送、共享與監(jiān)督問題；在落實保密要求的基礎(chǔ)上，突破部門間的協(xié)調(diào)的瓶頸、暢通“出口”，實現(xiàn)單據(jù)移、實物不移，讓信息在不同環(huán)節(jié)共享，確保物品流轉(zhuǎn)處置及時。四是及時落實支持保障措施。包括：實行分類明細，做到一物一檔；實現(xiàn)條形碼管理，滿足便捷查找；支持倉庫盤點，實現(xiàn)無縫銜接自動門禁檢測，實現(xiàn)防盜報警；設(shè)置期限提示，實時自動提醒預(yù)警；對于危險品、珍稀動物等特殊類型的財物，嘗試引入社會專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)人員托管管理，發(fā)揮專業(yè)力量作用，減少不必要損耗，實現(xiàn)財產(chǎn)保值增值等等。

其次，要遵循客觀規(guī)律。筆者認為建立一個依托公安機關(guān)的涉案財物跨部門管理中心是當前較為現(xiàn)實可行的路徑。

一是符合刑事訴訟活動程序和規(guī)律的需要。無論在行政案件還是一般的刑事案件中，公安機關(guān)都是管理涉案財物的主要部門。如果建設(shè)獨立于公檢法司之外的管理中心，顯然會導(dǎo)致相關(guān)移送工作量增大，流轉(zhuǎn)無效性耗費增多。二是符合涉案財物保管和保護的需要。涉案財產(chǎn)的處理涉及不同訴訟領(lǐng)域和不同的執(zhí)法環(huán)節(jié)，情況復(fù)雜，難以使用單一的文件統(tǒng)一規(guī)范。建立跨部門財產(chǎn)的集中管理，實行收繳、管理、移送的規(guī)范運行，繳管分離，有利于保障執(zhí)法的順利實施，提高執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威性。三是符合涉案財物保密和安全的需要。如果建立獨立于公檢法司之外涉案財物管理中心，將在內(nèi)部管理方面存在一定的風險。出于涉案財物的保密和安全性考量，顯然由警務(wù)人員進行保管更符合國家政策規(guī)定，適合現(xiàn)實情況。四是符合最大程度節(jié)約執(zhí)法資源的需要。公安機關(guān)是案件辦理的主要部門，掌握了大量的涉案財物資源，多年來也建立了很多涉案財物保管場所。同時，公安機關(guān)也培養(yǎng)鍛煉了一支人數(shù)可觀的專業(yè)管理隊伍。依托公安機關(guān)建設(shè)管理中心，合理增加相應(yīng)編制和經(jīng)費投入，是符合實際的最優(yōu)選擇。

最后，要緊扣改革目標。涉案財物管理的目標在于規(guī)范業(yè)務(wù)流程，明確管理要求，完善責任追究，健全救濟制度。通過跨部門集中管理，可以有效解決部門利益驅(qū)動的影響，提高涉案財物管理精細化、規(guī)范化水平，努力實現(xiàn)公平正義的司法永恒追求。

一是有效遏制腐敗。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下涉案財物跨部門集中管理機制，能夠充分發(fā)揮黨委、紀委“兩個主體”和“雙重監(jiān)督”的職能作用，有效遏制因受利益驅(qū)動而形成的“為錢辦案、辦案為錢”的執(zhí)法腐敗問題，有助于提升執(zhí)法公信力。二是促進公正執(zhí)法。規(guī)范涉案財物處置工作，對保證辦案訴訟順利進行、保障涉案人合法權(quán)利、確保執(zhí)法公正具有重要意義。雖然國內(nèi)刑法、刑事訴訟法對涉案財物處置都有相關(guān)規(guī)定，但社會對涉案財物處置的意見反響一直較大。通過實施跨部門管理，可以打破既有利益格局，充分保護涉案人合法權(quán)益，有利于樹立執(zhí)法威權(quán)。三是實現(xiàn)依法管理。由于保管主體的分散和信息流通的封閉，以及對涉案財產(chǎn)跨部門管理缺乏詳細的規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致出現(xiàn)責任不清、監(jiān)督缺失等問題，造成財產(chǎn)管理混亂。通過健全相應(yīng)機制制度，促進執(zhí)法人員確立依法依規(guī)管理的意識，有利于更準確、更規(guī)范地實施管理，更方便、更有效地開展監(jiān)督，更公開、透明地保護合法權(quán)益。⑥

① 楊立新：《國家治理現(xiàn)代化與司法改革》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。

② 謝小劍：《省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理制度研究》，《理論與改革》2015年第1期。

③ 陳一丹：《司法改革下建立跨部門涉案財物集中管理信息平臺研究》，《哈爾濱學(xué)院學(xué)報》2016年第11期。

④ 葛琳：《刑事涉案財物管理制度改革》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。

⑤ 李玉華：《論獨立統(tǒng)一涉案財物管理中心的建立》，《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。

⑥ 韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機關(guān)的憲法關(guān)系》，《法學(xué)研究》2011年第3期。

Interdepartmental Management of Property Involved: Background, Practical Exploration and Surmounting Difficulties

DAI Jian-Qing ZHANG Qing-yu

Currently, some effective reforms and attempts have been made in many places to address issues involving property management in law enforcement activities. However, the establishment of the cross-departmental management system is still faced with a series of practical difficulties, such as multi-headed management, profit-driven orientation, and unclear responsibilities, which make the reform difficult in practice. In this regard, we need to further follow the reform requirements, firmly adhere to the reform path of “party committee leading, public security leading, department coordination and joint participation”, and strive to resolve and surmount various difficulties by adhering to the problem orientation, goal guidance and means innovation.

property involved; cross-departmental management; tackle the difficulties

D631

A

1672-1020(2018)05-0005-05

江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項目（PAPD)。

2018-09-06

戴建青（1970-），男，江蘇南京人，漢族，江蘇警官學(xué)院財務(wù)處處長、審計師，南京，210031；張慶余（1970-），男，江蘇鎮(zhèn)江人，漢族，江蘇警官學(xué)院財務(wù)處副處長、高級會計師。

[責任編輯：王 焱]