關于煤炭行業(yè)市場化產(chǎn)能置換指標交易政策意義的探討

王鋒

摘 要：國家對煤炭行業(yè)去產(chǎn)能政策不斷調(diào)整，從最初的淘汰煤炭行業(yè)落后產(chǎn)能為主，到轉(zhuǎn)變?yōu)榛膺^剩產(chǎn)能，最終是優(yōu)化煤炭結(jié)構，促進煤炭企業(yè)升級提效。

關鍵詞：煤炭行業(yè)；產(chǎn)能過剩；產(chǎn)能置換

中圖分類號：F426.61 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）04-0158-01

煤炭行業(yè)是我國的基礎產(chǎn)業(yè)，從上世紀80年代，隨著民營、個體煤礦的興起，煤炭產(chǎn)量大幅提升，為國家經(jīng)濟快速發(fā)展，提供了保證。自2011年來，我國煤炭行業(yè)面臨較大的過剩壓力，煤炭價格大幅下滑，煤炭企業(yè)經(jīng)營全面虧損。環(huán)渤海煤炭價格指數(shù)從2011年11月9日的高點853元/噸跌至2016你1月13日的低點371元/噸，跌幅為56.51%。國家對煤炭行業(yè)去產(chǎn)能政策不斷調(diào)整，從最初的淘汰煤炭行業(yè)落后產(chǎn)能為主，到轉(zhuǎn)變?yōu)榛膺^剩產(chǎn)能，最終是優(yōu)化煤炭結(jié)構，促進煤炭企業(yè)升級提效。政府總的目的是，在控制煤炭總產(chǎn)量基礎上淘汰落后產(chǎn)能，釋放先進產(chǎn)能，優(yōu)化煤炭結(jié)構。

在淘汰落后產(chǎn)能階段。政府主要靠行政手段，明確落后產(chǎn)能的標準，主要指：資源枯竭、安全、開采條件條件較差的礦；小煤礦等礦井。盡管效果明顯，但受人員安置，資產(chǎn)處置等因素，企業(yè)退出意愿并不強烈。

化解過剩產(chǎn)能階段。主要針對低效產(chǎn)能退出，國家相關部門陸續(xù)出臺了一些政策，包括退出產(chǎn)能涉及的獎補政策、債轉(zhuǎn)股等政策等。因為獎補金額不能覆蓋企業(yè)去產(chǎn)能費用，企業(yè)退出意愿依舊不強烈。

近期，隨著煤炭市場的好轉(zhuǎn)，各地聯(lián)合試運轉(zhuǎn)礦井都在為早日轉(zhuǎn)為正式生產(chǎn)礦井而努力，但根據(jù)國家發(fā)改委等部委下發(fā)的【2016】1602號文《關于實施減量置換嚴控煤炭新增產(chǎn)能有關事項的通知》以及【2016】1897號文《關于做好建設煤礦產(chǎn)能減量置換有關工作的補充通知》和【2017】609號文《關于進一步加快建設煤礦產(chǎn)能置換工作的通知》明確從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應按一定比例完成淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能任務。此政策的出臺，極大的調(diào)動了低效產(chǎn)能退出的意愿。

2017年6月17日河北省關閉退出煤礦產(chǎn)能置換指標交易競價會在石家莊舉行，這是全國首次煤炭產(chǎn)能置換指標的公開競價交易。此次轉(zhuǎn)讓交易的煤礦產(chǎn)能指標達932萬噸， 《2017年河北省政府工作報告》中提出，年內(nèi)壓減煤炭產(chǎn)能742萬噸。通過本次交易，河北省超額完成這一目標。從河北省已經(jīng)達成的煤炭產(chǎn)能置換指標交易看，交易火爆程度超出預期，產(chǎn)能置換指標的交易價格已突破181元/噸，遠超起拍價130元/噸。交易企業(yè)收益超過12億元。此次河北省完成近千萬噸煤炭產(chǎn)能置換指標交易，是煤炭產(chǎn)能實行減量置換的一次市場化探索，也是在去產(chǎn)能過程中充分發(fā)揮市場機制作用的有益實踐。之后，寧夏、四川、湖南、貴州等省、市、自治區(qū)陸續(xù)開展煤炭產(chǎn)能置換指標交易工作。

1 煤炭產(chǎn)能置換指標交易政策特點

（1）行政手段對去產(chǎn)能發(fā)揮了主導作用，減少了供應量，政府嚴控新增產(chǎn)能，實行煤炭總量控制是此政策實施的基礎。（2）通過市場化產(chǎn)能指標交易，一方面，指標購買企業(yè)能夠獲得指標需求；另一方面，指標轉(zhuǎn)讓企業(yè)也能夠緩解資金不足、煤礦關閉退出難的問題，提升了退出企業(yè)的積極性。通過市場機制這種辦法，可以實現(xiàn)政府確定的煤炭去產(chǎn)能的工作目標。（3）產(chǎn)能置換指標交易政策機制長效。（4）人員安置折算的產(chǎn)能指標不能用于交易。對貴州、遼寧等去產(chǎn)能煤礦數(shù)量多、產(chǎn)能規(guī)模小的地區(qū)，由省級政府有關部門組織征得關閉退出煤炭企業(yè)同意的書面意見后，統(tǒng)一開展產(chǎn)能置換指標交易，可增強這類地區(qū)產(chǎn)能置換的可操作性。省級政府有關部門可結(jié)合去產(chǎn)能獎補標準發(fā)布本區(qū)域產(chǎn)能指標交易指導價，并明確，人員安置折算的產(chǎn)能指標不能用于交易。（5）為跨省置換提供依據(jù)。據(jù)中煤協(xié)會統(tǒng)計，去年原煤產(chǎn)量達到億噸的6家煤企中，有5家為跨省布局。通過跨省實施產(chǎn)能置換，煤企可以優(yōu)化自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，將資源枯竭、開采技術條件差、生產(chǎn)成本高的產(chǎn)能逐步退出，有序釋放先進產(chǎn)能。產(chǎn)能指標置換交易政策也鼓勵煤企跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制實施兼并重組，實質(zhì)性兼并重組后，主體企業(yè)的建設煤礦項目可使用兼并重組企業(yè)的產(chǎn)能指標。成功指出，該思路與《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》相契合，有利于培育大型骨干企業(yè)集團，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強市場控制力和抗風險能力。

2 產(chǎn)能置換指標交易政策意義

（1）解決“錢從哪里來，人往哪里去”。我國煤炭去產(chǎn)能面臨著債務處置和冗員安置兩大難題。從中短期看，解決債務與冗員問題的關鍵在于資金。隨著煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能工作逐步深入推進，工作難度也逐漸加大。在政府層面，財政壓力也很大。中央政府已拿出1000億來牽頭解決鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能，但很多地方政府并沒有能力解決配套資金問題，需要有新機制來解決‘錢從哪里來，人往哪里去的問題。這正是煤炭產(chǎn)能置換指標交易的背景。通過放棄政府獎補資金的方式獲得所退出產(chǎn)能全額參與指標競價交易的資格，從而獲得更多的補償。職工安置工作的難度也更勝去年。企業(yè)很多崗位空間在2016年已基本用完，2017年之后再想進行內(nèi)部安置，空間很小。且涉及關閉退出的多是條件差的煤礦，雖然煤價有所回升，但歷史欠賬還是很難彌補。同時，低效退出企業(yè)成本高，盈利狀況也不是很理想，仍需外部資金來解決產(chǎn)能退出和職工安置問題。按照相關政策，列入化解過剩產(chǎn)能實施方案且按計劃關閉退出的煤礦可以獲得一定的中央獎補資金。但產(chǎn)能指標置換交易獲得更多的資金對幫助企業(yè)剝離債務和安置冗員是有利的。（2）煤炭是我國的主體能源，也是我國的基礎能源，煤炭的穩(wěn)定、可靠供應是我國能源安全的基本要求，也是化解煤炭過剩產(chǎn)能的底線。當前，煤炭產(chǎn)業(yè)面臨化解過剩產(chǎn)能的壓力，也肩負著保供應的重任，產(chǎn)能置換指標交易是幫助煤炭產(chǎn)業(yè)同時解決去產(chǎn)能和保供應問題的重要途徑之一。（3）化解過剩產(chǎn)能不單單是去產(chǎn)能，更重要的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。去年煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能工作主要體現(xiàn)在去產(chǎn)能方面，而通過減量置換，優(yōu)化存量、做優(yōu)增量，通過釋放先進產(chǎn)能、退出落后產(chǎn)能協(xié)同作用以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面，尚未有實質(zhì)進展。顯然，煤炭產(chǎn)能減量置換工作將是今年煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能的重要突破口之一。（4）為政府下一步電力等行業(yè)去產(chǎn)能提供了參考。

3 產(chǎn)能置換指標交易政策存在問題

（1）由于目前新建礦井必須采用產(chǎn)能置換的方式，因此落后產(chǎn)能和“僵尸企業(yè)”反而成了市場的“香餑餑”，個別地方的產(chǎn)能置換指標交易平臺雖然尚未正式開通，但交易價格已經(jīng)爆炒至200元/噸以上。指標交易價格被炒作，將給購買指標的企業(yè)增加更多成本。應該鼓勵跨地區(qū)交易，但要避免人為干預價格，作好制度設計，建立合理的供求調(diào)節(jié)產(chǎn)能回報機制。（2）產(chǎn)能置換指標交易，既能幫助落后產(chǎn)能獲得退出所需資金，也能優(yōu)化煤炭供應結(jié)構，是去產(chǎn)能中引入市場化機制的有益探索。當前，關鍵要完善產(chǎn)能置換指標交易的定價機制，使交易價格處于較為合理水平。影響交易價格的關鍵因素是煤炭總需求與煤炭產(chǎn)能總指標的匹配程度。產(chǎn)能總指標低于煤炭總需求的要求，產(chǎn)能置換指標成為絕對稀缺資源，交易價格會被極大抬高，進而增加全社會用能成本；產(chǎn)能總指標高于煤炭總需求的要求過多，產(chǎn)能置換指標交易價格會很低，甚至無人問津，起不到促進產(chǎn)能置換的作用。（3）應該鼓勵跨省跨區(qū)交易，避免地方政府出于保護地方產(chǎn)業(yè)或其他動機過度干預交易，扭曲交易價格；加強對于產(chǎn)能指標兌現(xiàn)，即購入指標方擴充產(chǎn)能實際情況的持續(xù)跟蹤監(jiān)管；在省級交易的基礎上探索全國范圍內(nèi)交易的可行性，探索更加合理的產(chǎn)能置換指標定價機制。

4 建議

政府出臺低效產(chǎn)能和高效產(chǎn)能差異化政策。盡管煤炭產(chǎn)能置換指標交易政策，保障了總量控制，解決了部分低效產(chǎn)能退出，高效產(chǎn)能進入市場。政府缺乏低效產(chǎn)能的判斷標準和高效產(chǎn)能的支持導向，金融、財政等資源不能很好的在低效產(chǎn)能和高效產(chǎn)能之間優(yōu)化配置。