論內(nèi)部行政行為的可訴性
——以人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為為視角

丁國民 吳菁敏

（福州大學(xué)，福建 福州 350116）

一、問題緣起

內(nèi)部行政行為主要指行政機(jī)關(guān)等主體為實現(xiàn)行政職能而做出與下屬機(jī)構(gòu)、人員產(chǎn)生內(nèi)部行政管理關(guān)系的各類行為[1]。內(nèi)部行政行為相對于外部行政行為而存在，此劃分形式源自19世紀(jì)德國一般權(quán)力關(guān)系理論，經(jīng)學(xué)者引入并本土化。在我國二者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要是行政隸屬關(guān)系，即當(dāng)且僅當(dāng)行政機(jī)關(guān)基于身份隸屬關(guān)系對內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員的行政行為方為內(nèi)部行政行為[2]。學(xué)界將內(nèi)部行政行為進(jìn)一步區(qū)分為人事性質(zhì)和工作性質(zhì)，本文僅以人事性質(zhì)內(nèi)部行政關(guān)系為視角論述。

2014年，全國人大常委會審議通過《行政訴訟法修正案（草案）》，第13條第3款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對工作人員的獎懲、任免等決定的，人民法院對此類案件不予受理。此規(guī)定中未涉及獎懲、任免等決定外的行政行為是否可訴問題，不排除例外可訴可能。但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第4條可知，立法將公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行政管理關(guān)系全部排除在司法審查范圍外。我國行政法表明其對內(nèi)部行政關(guān)系秉持不可訴是唯一原則。

是否應(yīng)將人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為繼續(xù)排除在司法審查范圍外為現(xiàn)實法律問題。有學(xué)者認(rèn)為，將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟無法律依據(jù)，尚不可行，應(yīng)通過內(nèi)部行為產(chǎn)生的法律效果綜合判斷法律關(guān)系是否可訴[3]；有學(xué)者認(rèn)為人事管理關(guān)系是形式分類，此關(guān)系存在并非決定可訴與否的關(guān)鍵，應(yīng)以“權(quán)利義務(wù)實際影響”作為核心因素[4]；亦有學(xué)者認(rèn)為封閉公務(wù)員訴訟渠道不利于行政系統(tǒng)高效運(yùn)行，可能進(jìn)一步激化矛盾[5]。

大多國外立法規(guī)定內(nèi)部行政行為不可訴，但亦在其他條文中補(bǔ)充規(guī)定可訴的法律可能。如美國《美國法典》（憲法與行政法卷）第701條規(guī)定：公務(wù)員人事關(guān)系處理主要向功績制保護(hù)委員會申訴，并享有聽證和聘請律師的權(quán)利。此規(guī)定排除法律對內(nèi)部人事關(guān)系的管轄權(quán)，在《聯(lián)邦行政程序法》第704條中又肯定此類法律關(guān)系的可訴性：復(fù)審機(jī)關(guān)最終的行政行為受司法約束[6]。德國《黑森邦公務(wù)員法》第7條規(guī)定：聘用外國人為公務(wù)員須經(jīng)相關(guān)人事局局長同意。在第13條追加規(guī)定：未經(jīng)同意則任用無效。相對人不服行政機(jī)關(guān)決定，可參照《行政法院法》第44條規(guī)定：救濟(jì)者對行政機(jī)關(guān)程序決定不服，僅在實體裁決做出同時行使救濟(jì)權(quán)利[7]。人事局長對公務(wù)員做出任用與否的決定是內(nèi)部人事實體行為而非程序行為，不受司法調(diào)控，但決定的程序性行為受司法約束。

綜上，為何我國規(guī)定人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為不可訴，且未采取可訴例外做法，此立法模式基于何種考量值得探討。

二、案例表述

在公開可獲得的人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為相關(guān)案例中，選取較典型的“吳某予與陜西省南鄭縣公安局工傷待遇給付行政糾紛上訴案”①《吳某予與陜西省南鄭縣公安局工傷待遇給付行政糾紛上訴案——行政機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)公務(wù)員工傷的處理屬內(nèi)部行政行為》，北大法寶網(wǎng)，http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_1970324845848059.html?match=Exact.（最后訪問時間：2017-11-7）。，通過案例剖析，可真切反映人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為不受司法救濟(jì)的弊端。

（一）案件事實概述

2013年11月14日，吳某予等4名南鄭縣公安局民警因參加消防演練共同外出。下車時民警王某因關(guān)車門用力過猛導(dǎo)致吳某予左手被夾傷。后續(xù)醫(yī)療中因全身麻醉致使吳某予腦神經(jīng)損傷，造成二次傷害。2014年1月9日，漢中市社保局依法認(rèn)定吳某予傷情，最終結(jié)果為工傷。同年11月，漢中市勞動委員會鑒定吳某予身體健康受損情況：左手骨折以及因麻醉導(dǎo)致的神經(jīng)衰弱綜合癥符合國標(biāo)九級23條，傷情綜合評定為九級殘疾。

被告陜西省南鄭縣公安局依照法律規(guī)定支付吳某予相關(guān)醫(yī)療費，同時根據(jù)《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》第三章規(guī)定，實現(xiàn)其享有傷殘撫恤和優(yōu)待等權(quán)利。吳某予不服上述決定，向南鄭縣公安局申請實現(xiàn)其他法定權(quán)利遭拒，遂向法院提起訴訟請求保護(hù)其合法權(quán)益。

（二）原告訴訟請求及依據(jù)

吳某予（原告）在此次工傷治療過程中的經(jīng)濟(jì)損失無法得到充分補(bǔ)償，訴請法院依法確認(rèn)被告南鄭縣公安局對其履行各項工商保險待遇的給付義務(wù)，主要法律依據(jù)有：（1）《社會保險法》第38條規(guī)定，因工傷而產(chǎn)生的法律規(guī)定費用，依法由工傷保險基金統(tǒng)一向受損人支付。（2）《社會保險法》第39條規(guī)定，用人單位向受損人支付的工傷保險待遇類型。（3）《工傷保險條例》附則第65條規(guī)定，公務(wù)員因工作事由導(dǎo)致身體健康受損的，其產(chǎn)生的相應(yīng)費用由公務(wù)員所屬工作單位承擔(dān)?；谏鲜鲆?guī)定，吳某予請求被告依法承擔(dān)傷殘補(bǔ)助金、工資福利等待遇，保障原告合法權(quán)利不受侵害。

（三）判決主要內(nèi)容

一審法院依照《行政訴訟法》以及最高人民法院《關(guān)于使用行政訴訟法若干問題的解釋》駁回原告起訴。主要理由有：（1）《行政訴訟法》第13條第3項規(guī)定行政機(jī)關(guān)依職權(quán)對其所屬工作人員（公務(wù)員）做出獎懲、任免等事關(guān)公務(wù)員具體權(quán)利義務(wù)的決定不受行政司法審查。在行政法理論上，行政機(jī)關(guān)代表國家行使管理職能，其對所屬工作人員的行政管理行為，僅在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生法律效力，屬于內(nèi)部行政行為。本案中，原告與被告在性質(zhì)上屬于國家機(jī)關(guān)與工作人員的人事關(guān)系，被告對吳某予的工傷費用待遇給付行為是人事處理行為，依法不屬于可訴范疇。（2）原告援引《社會保險法》第38、39條之規(guī)定適用主體為參加并繳納工傷保險的“單位”人員。國家基于其特殊權(quán)力屬性自然不屬于法定意義上的用人單位。此外，在主體上吳某予身為公務(wù)員與《社會保險法》調(diào)控的“勞動者”主體不匹配，原告訴請保障《社會保險法》的各項權(quán)利于法無據(jù)。

一審判決后，吳某予向漢中市中級人民法院上訴，二審法院裁定：依照《行政訴訟法》第89條規(guī)定，一審法院所作裁定認(rèn)定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，因此依法駁回上訴人吳某予上訴，維持原裁定。主要理由有：（1）吳某予是人民警察，身份不屬于《社會保險法》《工傷保險條例》主體范疇；（2）公安局對吳某予落實的工傷待遇是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事性質(zhì)行政行為，依法不屬于人民法院審理范圍；（3）上訴人吳某予對于人事事項處理不服，應(yīng)按照《公務(wù)員法》規(guī)定復(fù)核、申訴程序，而非訴訟程序。

（四）法律問題小結(jié)

“吳某予訴南鄭縣公安局案”涉及的主要法律問題在于人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為是否可訴。公安局對吳某予工傷待遇處理決定依法歸屬行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，依照《行政訴訟法》，此行政關(guān)系被明確排除在司法審查范圍外，是否符合公平公正之法原則尚存爭議。本案中吳某予對于所屬行政機(jī)關(guān)的人事處理決定不服，按照《公務(wù)員法》第90條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)福利、待遇等人事處理結(jié)果僅可通過申請復(fù)核、提起申訴尋求救濟(jì)。《公務(wù)員法》并未規(guī)定相關(guān)訴訟途徑?！缎姓V訟法》第13條則在立法上明確否定吳某予向司法機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，同時最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題解釋》第3條進(jìn)一步將公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)間的內(nèi)部人事行政關(guān)系徹底排除在司法救濟(jì)之外。

吳某予在執(zhí)行公務(wù)受傷后，無法享受應(yīng)有福利待遇，法律救濟(jì)途徑較為單一——僅可通過申訴、復(fù)核等內(nèi)部人事途徑解決。囿于我國發(fā)展過程中形成的復(fù)雜行政環(huán)境，僅依賴內(nèi)部行政途徑，無法完全保障國家公職人員在尋求權(quán)利保護(hù)時能夠得到有效救濟(jì)。

三、內(nèi)部人事管理關(guān)系理論

（一）不可訴是否科學(xué)

1.特別權(quán)力關(guān)系理論。人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為在司法上不具可訴性的立法模式淵源，可追溯至19世紀(jì)德國的理論研究。彼時德國行政法理論界致力于研究公職人員為國服務(wù)的理論支撐，賦予公務(wù)員較一般公民更重的國家責(zé)任以提升其公仆意識，特別權(quán)利關(guān)系理論應(yīng)運(yùn)而生。在此理論指導(dǎo)下，公務(wù)員對內(nèi)部人事處分產(chǎn)生爭議時，不遵循法律保留原則，而是在行政系統(tǒng)內(nèi)部依照特別規(guī)定處理。

第二次世界大戰(zhàn)后，理論界開始反思，世界人民的人權(quán)、平等意識逐漸覺醒。隨著法治日益完善，最初推崇特別權(quán)力關(guān)系理論的德日等國，也逐漸改變將人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為完全排除在司法審查范圍之外的做法，公務(wù)人員在遭受行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的職務(wù)侵害時，賦予其通過司法途徑解決的權(quán)利。

2.“官本位”思想。人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為爭議解決被完全壟斷在行政系統(tǒng)內(nèi)部的做法，與傳統(tǒng)“官本位”思想有一定關(guān)聯(lián)。內(nèi)部行為不可訴反映行政系統(tǒng)利益需求。行政內(nèi)部行為自我處理模式在一定程度上體現(xiàn)行政系統(tǒng)獨立性，將國家特殊性推向另一高度。斷絕司法權(quán)介入行政系統(tǒng)可能，壓縮行政系統(tǒng)內(nèi)部行為法治空間[8]。

3.不可訴科學(xué)性判斷。上述淵源與現(xiàn)代法治發(fā)展脫節(jié)，不符合科學(xué)發(fā)展觀要求。首先，特別權(quán)力關(guān)系理論的完全適用與我國國情不符。德國等法治發(fā)達(dá)國家已開始重新審視公務(wù)員人權(quán)保障問題，而我國尚在遵循19世紀(jì)理論指導(dǎo)，堅持人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為不可訴，易導(dǎo)致權(quán)力濫用。吳某予案中原告因公受傷后行政系統(tǒng)補(bǔ)償決定不能完全彌補(bǔ)其損失。按照特別權(quán)力關(guān)系理論指導(dǎo)，吳某予身為公務(wù)員與公安局間是不同于社會一般關(guān)系的人事管理關(guān)系，因此不可尋求社會一般關(guān)系的糾紛解決機(jī)制，公務(wù)員合法權(quán)利無法得到保障。因此，為維護(hù)行政機(jī)關(guān)公信力，針對不良行政行為的司法監(jiān)督勢在必行[9]。

其次，受“官本位”思想影響，行政訴訟法對公務(wù)員權(quán)益的救濟(jì)和保障功能被束之高閣。應(yīng)松年在本世紀(jì)初提出：行政法律人應(yīng)持續(xù)為公務(wù)員內(nèi)部人事行政行為可訴化而不懈奮斗，促進(jìn)特別權(quán)力關(guān)系改革實現(xiàn)中國化，早日將此類關(guān)系納入法治軌道[10]。當(dāng)代法律人應(yīng)協(xié)力沖破導(dǎo)致行政司法運(yùn)行不暢的制度障礙，為公務(wù)員人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為可訴化提供理論支持和制度設(shè)計。

立法者為保障行政效率，維護(hù)行政系統(tǒng)權(quán)威，減輕司法負(fù)擔(dān)，規(guī)定不能對人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為提起訴訟，導(dǎo)致實踐中以吳某予為代表的公務(wù)員在人事處理決定中基本權(quán)利無法得到應(yīng)有保障，對其各項權(quán)利的司法保障乃至人權(quán)實現(xiàn)等并未給予足夠重視。

（二）可訴可行性考量

1.全面依法治國。習(xí)近平同志在黨的第十九次代表大會上指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治?！狈ㄖ巫鳛楝F(xiàn)代社會普遍認(rèn)可的基本框架，明確要求自國家至公民個人的所有社會行為均須嚴(yán)格遵循法律要求、在法治框架下運(yùn)行。

德國等最先推崇特別權(quán)力關(guān)系理論的國家在法治不斷深化背景下，逐漸認(rèn)識到將內(nèi)部人事行政管理關(guān)系糾紛排除在法治范圍外的錯誤做法，甚至從實質(zhì)上予以摒棄。特別權(quán)力關(guān)系理論在法治現(xiàn)代化背景下悄然重塑，重拾對公務(wù)員群體人權(quán)尊重，維護(hù)其為國家服務(wù)的積極性，穩(wěn)步推進(jìn)立法改革，填補(bǔ)內(nèi)部行政行為的司法審查空白，打通公務(wù)員在遭受不公平行政處理時的司法救濟(jì)渠道。

全面依法治國是我國重大方略，應(yīng)廣泛且徹底執(zhí)行。缺乏法治約束，行政權(quán)力難以保持高度自律性，存在濫用風(fēng)險，行政效率無法保證。吳某予案中，司法介入公安機(jī)關(guān)的工傷補(bǔ)償決定并不會破壞公安系統(tǒng)原本運(yùn)行規(guī)律和行政效率，反而會促使其依法行政，在源頭上控制內(nèi)部行政行為糾紛產(chǎn)生，有助于提升行政效率。因此，認(rèn)為司法審查會降低行政效率和行政機(jī)關(guān)權(quán)威，將此行為關(guān)系排除在法治軌道外的因果關(guān)系不科學(xué)。司法審查將使行政機(jī)關(guān)行事更加合法合規(guī)，保障公職人員基本權(quán)利。

2.權(quán)利救濟(jì)理論。權(quán)利救濟(jì)理論奉行“有權(quán)利必有救濟(jì)”原則，當(dāng)權(quán)利人依法享有的權(quán)利在現(xiàn)實中遭受侵害時，法定機(jī)關(guān)和個人應(yīng)遵循法律指導(dǎo)依程序在一定范圍內(nèi)展開權(quán)利復(fù)原和消除侵害等行為，使法定權(quán)利遭受侵害的權(quán)利人能夠及時有效獲得補(bǔ)償或賠償。

吳某予案的司法可訴化在當(dāng)前法治發(fā)展?fàn)顩r下并不會導(dǎo)致司法資源浪費。司法救濟(jì)是法治環(huán)境中最普遍、最權(quán)威的修復(fù)受損權(quán)利救濟(jì)途徑。一方面，司法救濟(jì)代表國家對受侵害的權(quán)利展開救濟(jì)的時代理念和救濟(jì)力度，是對權(quán)利本身的實時判斷，反映社會普遍價值取向和國家保障與維護(hù)權(quán)利的態(tài)度表現(xiàn)，體現(xiàn)國家以司法途徑對侵害行為的公正判斷。另一方面，在權(quán)利救濟(jì)歷史發(fā)展中可見，僅依賴私力救濟(jì)往往無法充分實現(xiàn)正義。吳某予案中，依賴公安系統(tǒng)內(nèi)部申訴等渠道自我解決，公安機(jī)關(guān)既是權(quán)利的可能侵害人又是斷定權(quán)利是否遭受侵害的“裁判”，此權(quán)利救濟(jì)模式顯然違背自我裁判的自然公正原則。糾紛解決機(jī)制失衡易破壞行政系統(tǒng)共同體穩(wěn)定秩序，不利于行政系統(tǒng)正常運(yùn)行。司法審查作為最終權(quán)利救濟(jì)渠道，是人權(quán)維護(hù)的最后一道法律屏障。任何公民在自身權(quán)益遭受不法侵害時，國家有責(zé)任通過有效途徑保護(hù)其生命、財產(chǎn)，這是公民和國家間的社會契約，是國家治理的堅實基礎(chǔ)。吳某予不服公安機(jī)關(guān)處理決定，也有權(quán)利要求國家以司法途徑為其提供保護(hù)，不應(yīng)因個體身份差異而喪失此救濟(jì)途徑。

3.合憲性要求。黨的十九大報告提出確切規(guī)劃，要求社會全面加強(qiáng)憲法執(zhí)行和監(jiān)督力度，鞏固憲法母法地位，貫徹憲法宗旨，推進(jìn)合憲性審查工作開展。國家制定憲法、維護(hù)憲法權(quán)威是現(xiàn)代國家普遍遵循規(guī)律，最終目標(biāo)是在調(diào)節(jié)社會生活中落實憲法，追求憲法司法化。我國《憲法》第5條規(guī)定：任何組織和個人的違法行為都必須受到憲法和法律的追究，不得享有特權(quán)予以排除法律的適用。此規(guī)定意在傳達(dá)憲法可規(guī)制國內(nèi)任一公民任一行為，不存在排除適用空間。行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員是我國無可非議的社會組成部分，二者關(guān)系亦屬于憲法調(diào)整對象，憲法、法律有絕對權(quán)利介入調(diào)整，為吳某予案在可訴化提供憲法依據(jù)。

將吳某予案納入司法審查范圍是在法治框架下以更加權(quán)威、中立、公正視角判斷內(nèi)部行為合理性，促進(jìn)社會矛盾高效解決，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政[11]。第一，憲法和法律對行政系統(tǒng)內(nèi)部人事處理決定的介入并不會破壞行政系統(tǒng)固有運(yùn)行規(guī)律。人民法院對公務(wù)員任免、獎懲決定的事實依據(jù)、法律法規(guī)適用、是否存在“長官作風(fēng)”等展開司法審查，屬于法院專業(yè)領(lǐng)域，并不會破壞行政系統(tǒng)運(yùn)行秩序。第二，擴(kuò)大訴訟范圍不會導(dǎo)致司法資源浪費。設(shè)立司法途徑并不意味著糾紛必然增加，相反有助于提高其他方式解決紛爭的質(zhì)量。公民在憲法指導(dǎo)下逐漸樹立科學(xué)客觀的正義價值觀，不平等的權(quán)利救濟(jì)方式終將被憲法、法律修正。

四、內(nèi)部人事管理關(guān)系可訴的實現(xiàn)路徑

（一）可訴范圍界定

在保障公務(wù)員訴訟權(quán)利同時也要遵循高效行政原則要求，審慎確定可訴范圍，避免產(chǎn)生權(quán)利濫用現(xiàn)象。高效行政原則在本質(zhì)上要求政府在從事行政行為時需分析行政系統(tǒng)內(nèi)部各項工作的分配、協(xié)調(diào)是否對國家事務(wù)處理產(chǎn)生積極影響。要求政府運(yùn)行方案應(yīng)付出最小國家人力物力成本而獲得最大國家管理效率。公務(wù)員與所屬行政機(jī)關(guān)間關(guān)系在本質(zhì)上是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我管理，行政機(jī)關(guān)對內(nèi)部人員的管理是維護(hù)行政工作有序開展基本前提，屬機(jī)構(gòu)自身建設(shè)范疇。因此，確定人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為可訴范圍，將訴訟限制在保障公務(wù)員訴訟權(quán)利必要范圍內(nèi)，是高效行政原則內(nèi)在要求。

應(yīng)以權(quán)利保護(hù)現(xiàn)實緊迫性為必要界限，爭議內(nèi)容涉及人身財產(chǎn)等重大事項時應(yīng)納入司法審查范圍內(nèi)；爭議事項為較輕程度的懲處決定或純粹管理事務(wù)時，應(yīng)遵從行政系統(tǒng)本身運(yùn)行規(guī)則。司法介入人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為的糾紛解決，可降低行政系統(tǒng)時間和物質(zhì)成本，正確規(guī)定可訴范圍不會降低行政效率，反而是高效行政原則的科學(xué)化表現(xiàn)。

（二）可訴時間點確定

人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為在符合司法救濟(jì)條件前提下，何時尋求救濟(jì)方可避免司法資源浪費成為制度設(shè)計需考量的重要因素。在符合我國實際需要基礎(chǔ)上，為突出司法審慎態(tài)度，在此法律關(guān)系爭端納入司法審查的初始階段不宜盲目放開救濟(jì)渠道。我國初創(chuàng)行政訴訟法時期，國內(nèi)司法在新領(lǐng)域的理論和實踐經(jīng)驗尚不完備，立法者基于實踐考量，暫且將行政系統(tǒng)內(nèi)部行政行為歸置于司法審查范圍外[12]。自1990年10月1日我國第一部《行政訴訟法》正式生效，至今已近三十載，我國法治進(jìn)程和行政訴訟法發(fā)展不斷完善，行政系統(tǒng)形成一套完備爭端解決機(jī)制。為充分利用行政爭端解決機(jī)制同時保護(hù)公務(wù)員訴訟權(quán)利，在立法上應(yīng)規(guī)定：內(nèi)部人事性質(zhì)行政行為糾紛應(yīng)首先窮盡行政系統(tǒng)內(nèi)部申訴、復(fù)議等救濟(jì)機(jī)制，在內(nèi)部機(jī)制無法解決時方可尋求司法救濟(jì)。吳某予案中原告不服工傷補(bǔ)助決定，按規(guī)定提起申訴，申訴結(jié)果仍無法補(bǔ)償吳某予損失，此時司法救濟(jì)渠道應(yīng)向其開放。

（三）可訴深度把控

內(nèi)部行政行為獨具行政專業(yè)屬性，行政系統(tǒng)具備解決糾紛的內(nèi)部行為規(guī)范體系[13]。因此內(nèi)部行政行為的司法審查深度須以明文規(guī)定，尊重行政系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)規(guī)則。我國行政體系龐大、公務(wù)員群體眾多，行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行政內(nèi)部決定數(shù)量繁多、涉及領(lǐng)域廣泛，相關(guān)法律法規(guī)已提出相應(yīng)解決辦法和救濟(jì)途徑。因此，法院在爭端發(fā)生時應(yīng)以權(quán)威視角裁決糾紛，主要審查人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為依據(jù)的政策、紀(jì)律、制度等是否合法、合理，以期在形式上補(bǔ)正不當(dāng)行政行為[14]。

吳某予案中，《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》中規(guī)定工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)，人事處理中應(yīng)遵循此規(guī)定。法院在審理時應(yīng)著重審查工傷待遇決定是否符合法律規(guī)定，相關(guān)程序是否違規(guī)，而工傷決定的實質(zhì)性內(nèi)容應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)決定，司法不應(yīng)過度介入行政系統(tǒng)自律性工作。

（四）可訴制度保障

人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為可訴化不僅需理論層面加以完善，更需通過明確法律條文規(guī)制不正當(dāng)行政行為?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為不可訴，此制度選擇導(dǎo)致司法調(diào)控不能局面。針對當(dāng)前法律規(guī)定，應(yīng)從幾方面完善：第一，在內(nèi)容上擴(kuò)大人民法院受案范圍，將此類法律關(guān)系納入司法審查范圍，消除法治社會建設(shè)中行政內(nèi)部法律關(guān)系調(diào)整盲區(qū)。第二，明確公務(wù)員向法院提起行政訴訟的權(quán)利，使其在遭受不公平內(nèi)部對待時，能夠依法行使司法救濟(jì)權(quán)。第三，規(guī)定程序性內(nèi)容，在放開此類法律關(guān)系訴訟途徑前，須設(shè)置切實可行的司法程序，明確司法介入的時間點、審查時限、組織方式等，明確處理程序，提高爭議解決效率。第四，確定司法審查標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行行政審查標(biāo)準(zhǔn)主要為合法性審查，對內(nèi)部行政行為的標(biāo)準(zhǔn)流于表面。因此，司法審查時應(yīng)結(jié)合合法性和合理性綜合監(jiān)督。

五、結(jié)語

能否對吳某予此類案例中的人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為提起行政訴訟，不是在行政系統(tǒng)效能保障和公務(wù)員基本權(quán)利維護(hù)間的選擇題，需綜合考量理論和實踐需要。特別權(quán)力關(guān)系理論顯然與時代發(fā)展不協(xié)調(diào)，“官本位”思想對內(nèi)部行政行為不可訴的影響亦不科學(xué)。實踐中對行政權(quán)濫用行為求訴無門，公務(wù)員合法、正當(dāng)權(quán)利受侵害無法得到司法保護(hù)，影響其為國家、公民服務(wù)的積極性。在我國法治不斷深化背景下，基于憲法要求，保障公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)渠道通暢，在法解釋層面和實踐訴求下，不應(yīng)排除將人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為納入行政訴訟范疇可能。

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