刑事法律援助制度有效性問題探討

張 鏑姜 鑫

（1.東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150040；2.西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

2012年第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議對(duì)《刑事訴訟法》加以修訂，其中第34條和第267條完善了刑事法律援助制度，該規(guī)定的有效實(shí)施不僅關(guān)乎該法完善，更影響刑事訴訟法律體制中司法公正及人權(quán)保障的實(shí)現(xiàn)。刑事法律援助制度在實(shí)施過程中仍存在諸多問題，進(jìn)一步確保制度有效實(shí)施十分必要。2017年8月兩院三部就值班律師制度發(fā)布《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，闡述值班律師制度有關(guān)問題，使其更受關(guān)注[1]。西方發(fā)達(dá)國家的刑事辯護(hù)制度較發(fā)達(dá)，凡在刑事訴訟中涉及限制人身自由的強(qiáng)制措施或可能判處自由刑的嫌疑人及被告人均可獲得律師辯護(hù)，包括自行聘請(qǐng)律師或法律援助律師的辯護(hù)。但無論自聘律師還是申請(qǐng)法律援助律師，均需經(jīng)歷選擇、確定、辦理手續(xù)過程，使嫌疑人、被告人在被逮捕或被起訴最初時(shí)段無律師為其提供法律服務(wù)。為解決此問題，值班律師制度應(yīng)運(yùn)而生[1]。美國刑事法律援助制度中的公設(shè)辯護(hù)人模式是由國家以政府公務(wù)員身份招募全職值班律師，值班律師制度的內(nèi)在價(jià)值是為保障貧弱被追訴人在訴訟中獲得律師幫助，從該角度而言，值班律師制度是公設(shè)辯護(hù)人模式的應(yīng)有之意，在一定程度上對(duì)我國刑事法律援助有效性提供較為可行參考。公設(shè)辯護(hù)人模式，具有專業(yè)性、公力性、義務(wù)性、保障性及成本可控性優(yōu)勢(shì)，責(zé)任承擔(dān)者不再是天然追求利益的社會(huì)律師，而是國家，有利于保障人權(quán)，對(duì)切實(shí)提高律師辯護(hù)質(zhì)量和刑事訴訟程序運(yùn)行效率產(chǎn)生較大影響。在荷蘭的法律框架中，主要依據(jù)《荷蘭法律援助法》《刑事訴訟法典》解決法律援助問題?！逗商m法律援助法》中包含大量民事、商事和刑事案件中有關(guān)法律援助內(nèi)容[2]。我國現(xiàn)有立法規(guī)定申請(qǐng)刑事法律援助的首要條件是“經(jīng)濟(jì)困難”，由于實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)模糊，致使許多需要法律援助者因未通過審核而失去獲得律師幫助的權(quán)利。公設(shè)辯護(hù)人模式有其優(yōu)勢(shì)所在，應(yīng)從我國實(shí)際出發(fā)，取長補(bǔ)短，制定系統(tǒng)、完備的法律援助體系，從立法、司法雙管齊下，完善我國刑事法律援助制度。

一、刑事法律援助制度有效性問題

（一）立法層面存在問題

1.刑事法律援助理念尚未得到有效落實(shí)。刑事法律援助最重要價(jià)值理念之一是控辯平衡?？剞q平衡本質(zhì)在于使犯罪嫌疑人、被告人獲得法律有效保障，從而在行使權(quán)利時(shí)和公訴方平等對(duì)抗。但在實(shí)踐中，由于法律意識(shí)淡薄，加之受傳統(tǒng)“無訟”思想影響，人們一般不會(huì)選擇訴訟方式解決問題。律師無法發(fā)揮其應(yīng)有作用，即便提供法律援助服務(wù)，當(dāng)事人也是處于被動(dòng)接受狀態(tài)。對(duì)符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、被告人而言，聘請(qǐng)律師辯護(hù)需支付一定費(fèi)用，若因經(jīng)濟(jì)困難無法支付費(fèi)用便會(huì)架空委托辯護(hù)權(quán)。加之刑事法律援助案件特殊性，一方面，刑事訴訟事關(guān)犯罪嫌疑人、被告人財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)等實(shí)際權(quán)利；另一方面，在刑事訴訟機(jī)制中，犯罪嫌疑人、被告人處于控辯雙方中弱勢(shì)地位，不會(huì)主動(dòng)提出法律援助申請(qǐng)，對(duì)刑事法律援助工作的重要性仍缺乏深刻認(rèn)識(shí)，刑事法律援助制度的法治理念并未得到有效落實(shí)。

2.刑事法律援助制度立法體系尚不完善。法律制度是否健全的衡量標(biāo)準(zhǔn)是其所處法律體系是否完備。我國《憲法》明確規(guī)定：“公民在法律面前人人平等?！痹谛淌路稍贫戎?，要使被追訴的犯罪分子平等獲得律師有效辯護(hù)，有必要專門立法。我國法律并無專門法律援助立法，主要規(guī)定在《刑事訴訟法》和《法律援助條例》中，其他如《律師法》《未成年人保護(hù)法》等規(guī)定中僅有少量相關(guān)內(nèi)容。相較而言，刑事法律援助立法體系尚不完善，缺乏系統(tǒng)性，較為零散，可操作性差?！斗稍鷹l例》屬于行政法規(guī)，效力位階較低，與《刑事訴訟法》間難免會(huì)產(chǎn)生法律沖突，出現(xiàn)法律漏洞與空白，導(dǎo)致各地實(shí)踐中矛盾凸顯。刑事法律援助制度作為刑事訴訟立法體系的重要組成部分，與刑事訴訟體系相互融合、互相貫通，對(duì)當(dāng)事人特別是犯罪嫌疑人、被告人辯護(hù)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，因此有必要單獨(dú)立法。

（二）司法層面存在問題

1.刑事法律援助適用對(duì)象范圍過窄。我國《刑事訴訟法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用刑事法律援助辯護(hù)制度者主要有：盲、聾、啞人、尚未完全喪失辨認(rèn)或控制自己行為能力的精神病人及可能被判處無期徒刑、死刑且沒有委托辯護(hù)的犯罪嫌疑人、被告人；可以適用刑事法律援助辯護(hù)的主要為因經(jīng)濟(jì)困難或其他原因未委托辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人。我國現(xiàn)行《刑法》規(guī)定可適用死刑的罪名并不多，加之國家對(duì)死刑刑罰的慎用態(tài)度，適用刑事法律援助的對(duì)象極少。關(guān)于量刑標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，《刑法》中大部分罪名量刑標(biāo)準(zhǔn)是“十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”，很多刑法學(xué)者將“十年以上有期徒刑”作為刑事法律援助的量刑標(biāo)準(zhǔn)。我國臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定刑事法律援助的量刑標(biāo)準(zhǔn)是“可能判處最低刑為三年以上的”[3]。日本規(guī)定刑事法律援助的量刑標(biāo)準(zhǔn)為“可能判處無期、死刑或者三年以上懲役或者禁錮的案件”[4]。筆者認(rèn)為，以十年作為刑事法律援助的量刑標(biāo)準(zhǔn)具有合理性及可行性，一方面拓寬量刑范圍；另一方面，加大對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障力度。

2.律師素質(zhì)和辦案質(zhì)量有待提高。在刑事訴訟中，被追訴人因欠缺相關(guān)法律知識(shí)及人身自由受到限制或剝奪，其辯護(hù)權(quán)能否有效行使在很大程度上依賴辯護(hù)律師[5]。律師事務(wù)所作為社會(huì)中介組織之一，在刑事法律援助辯護(hù)活動(dòng)中具有重要作用，只有符合特定條件及標(biāo)準(zhǔn)的人員才有資格成為律師。因案件勝訴率要求、未收取律師費(fèi)用或費(fèi)用低廉等原因，導(dǎo)致部分律師在刑事法律援助辯護(hù)過程中簡(jiǎn)單應(yīng)付。由于刑事法律援助制度有效性與刑事案件質(zhì)量息息相關(guān)，部分律師素質(zhì)不高導(dǎo)致刑事辯護(hù)質(zhì)量低下。律師作為具有專業(yè)素養(yǎng)的職業(yè)群體，其在司法實(shí)踐活動(dòng)中與控方檢察院受到同等對(duì)待，代表犯罪嫌疑人、被告人利益訴求，在法庭提出無罪或罪輕辯護(hù)意見，這些事實(shí)行為很大程度上會(huì)影響案件走向。在實(shí)踐中，一些法院不重視刑事法律援助案件，往往簡(jiǎn)化訴訟程序，個(gè)別法院甚至出現(xiàn)以律師書面辯護(hù)意見代替出庭辯護(hù)現(xiàn)象[6]。

3.缺乏有效監(jiān)管機(jī)制。法律援助負(fù)責(zé)在司法實(shí)踐中仍不明確。法院通知法律援助機(jī)構(gòu)指派辯護(hù)律師后，不會(huì)繼續(xù)監(jiān)督，作為中介的法律援助機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中存在許多不規(guī)范情形，辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)不協(xié)調(diào)等造成刑事法律援助辯護(hù)制度流于形式。律師辯護(hù)應(yīng)如何開展，適用何種法律程序，權(quán)益如何保障等問題，均是當(dāng)下監(jiān)管機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

二、刑事法律援助制度有效性問題成因分析

（一）立法體系單一

與我國首部法律援助最高級(jí)別法規(guī)《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》相比，《法律援助條例》具有明顯進(jìn)步[7]。但作為行政法規(guī)，其效力位階仍較低；應(yīng)修訂或重構(gòu)刑事法律援助制度立法體系，使《法律援助條例》與刑事法律援助制度的司法體系相統(tǒng)一、協(xié)調(diào)?！斗稍鷹l例》缺乏系統(tǒng)性，加之我國法律援助事業(yè)起步較晚、發(fā)展滯后，制度設(shè)計(jì)可操作性不強(qiáng)，與公檢法司機(jī)關(guān)的公權(quán)力相比，刑事法律援助律師權(quán)利在立法上仍需進(jìn)一步完善，被追訴人的實(shí)際權(quán)益仍需進(jìn)一步細(xì)化。

（二）辯護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺

實(shí)踐中律師處理刑事法律援助案件獲得的補(bǔ)助有限，處理復(fù)雜案件時(shí)難免存在經(jīng)費(fèi)不足問題。在經(jīng)費(fèi)短缺情況下，律師積極性必然受到影響。2012年《刑事訴訟法》修訂后，將律師介入法律援助辯護(hù)的時(shí)間提前至偵查及審查起訴階段，在一定程度上能夠及時(shí)保障犯罪嫌疑人合法權(quán)益，節(jié)省司法資源，但增加了辯護(hù)律師工作量。刑事法律援助律師的辯護(hù)對(duì)象往往是缺少經(jīng)濟(jì)收入且家庭困難的犯罪嫌疑人、被告人，辯護(hù)律師收入有限，司法實(shí)踐要求實(shí)現(xiàn)有效刑事法律援助辯護(hù)不符合實(shí)際。刑事法律援助項(xiàng)目的支出，需與其實(shí)現(xiàn)的價(jià)值匹配，國家也需在經(jīng)費(fèi)方面加大支持力度。

三、刑事法律援助制度有效性實(shí)現(xiàn)路徑

（一）立法層面

1.將公民有權(quán)獲得刑事法律援助寫入憲法。

《憲法》作為我國根本大法，其效力位階最高，為公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障。《憲法》作為“公民權(quán)利的宣言書”，有必要將公民有權(quán)獲得刑事法律援助的權(quán)利寫進(jìn)其中。目前我國《憲法》并未規(guī)定公民享有刑事法律援助辯護(hù)的權(quán)利，若將公民該項(xiàng)權(quán)利上升為憲法權(quán)利，以此為基礎(chǔ)，刑事法律援助制度效能將會(huì)實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍。懲罰犯罪與保障人權(quán)理念中，筆者更傾向于保障人權(quán)，在刑事訴訟人權(quán)保障體系中，犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益的保護(hù)不可忽視。刑事訴訟中，不僅要賦予犯罪嫌疑人、被告人辯護(hù)權(quán)，在復(fù)雜案件中，被追訴人也需要法律幫助，以此維護(hù)實(shí)體真實(shí)與程序公正，使刑事法律援助獲得實(shí)質(zhì)有效性。

2.建立和完善刑事法律援助立法體系。從法律援助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、施行、保障到監(jiān)督管理，均有必要制定高層級(jí)立法系統(tǒng)，使其更具規(guī)范化及強(qiáng)制性。如關(guān)于犯罪嫌疑人、被告人經(jīng)濟(jì)狀況審查問題，我國在法律上已建立經(jīng)濟(jì)困難證明制度，但因公民收入核查涉及稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)登記、銀行等多部門，在缺乏完善征信系統(tǒng)情況下，執(zhí)行中尚存在一些問題，立法應(yīng)為解決此類問題提供依據(jù)[8]。部分犯罪嫌疑人、被告人因觸犯法律，資金來源受限，在面臨刑事處罰與民事處罰后可界定為經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難。在刑事附帶民事案件中，當(dāng)被告人現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)難以償付被害人損失且承擔(dān)罰金甚至是沒收財(cái)產(chǎn)的刑罰，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題，被害人或索要巨額賠款或選擇通過法定程序使被告人得到應(yīng)有懲罰。為保護(hù)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難的犯罪嫌疑人權(quán)益可建立多元立體法律體系，細(xì)化刑事法律援助制度。

（二）司法層面

1.進(jìn)一步擴(kuò)大刑事法律援助適用范圍。保障刑事犯罪嫌疑人、被告人的正當(dāng)權(quán)益，使其享有同等權(quán)利是刑事法律援助制度的主要目的。2012年新《刑事訴訟法》擴(kuò)大刑事法律援助制度適用范圍。一方面根據(jù)現(xiàn)行《刑法》，實(shí)踐中特殊主體如盲聾啞人、精神病人、未成年人等很少會(huì)被判處無期徒刑或死刑。另一方面如何界定經(jīng)濟(jì)困難，法律未明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也無統(tǒng)一量化標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，實(shí)踐中依據(jù)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，即基本物質(zhì)生活費(fèi)用，但有必要限定最基本生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)刑事法律援助制度的適用對(duì)象亦需加以調(diào)整。學(xué)者有意將刑事法律援助制度的量刑標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)為“可能判處十年以上有期徒刑的案件”。我國《刑法》中無期徒刑或死刑罪名極少，因此以十年作為量化標(biāo)準(zhǔn)，具有一定借鑒意義和可操作性。

2.引入公設(shè)辯護(hù)人制度。公設(shè)辯護(hù)人制度最早可追溯至歐美國家。在美國《刑事司法和犯罪學(xué)：概念和術(shù)語》中，公設(shè)辯護(hù)人是指“通過指派或者私人雇用為面臨刑事指控個(gè)人的利益進(jìn)行代理的律師?！盵9]公設(shè)辯護(hù)人制度是以傳統(tǒng)西方人權(quán)保障理念為基礎(chǔ)形成，具有一定針對(duì)性與專業(yè)性，以保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人正當(dāng)權(quán)益和提高辦案質(zhì)量為目的的刑事法律援助模式，具有如下特征：

其一，專業(yè)性。此為公設(shè)辯護(hù)人最明顯特征，這些律師接受過專業(yè)的職業(yè)技能培訓(xùn)，分工精細(xì)，又稱為“公職律師”。該制度在歐美國家最先適用，提高了刑事法律援助辯護(hù)質(zhì)量。相比之下，我國律師體系尚不健全，現(xiàn)行立法將所有律師均納入法律援助隊(duì)伍，使律師任務(wù)更加繁重，缺乏專業(yè)領(lǐng)域分工，在很大程度上影響辯護(hù)質(zhì)量，雖具普遍性但缺乏獨(dú)特性和實(shí)質(zhì)上的有效性。

其二，公力性。國外公職律師從事刑事法律援助活動(dòng)，實(shí)際上可歸結(jié)為國家責(zé)任，在辯護(hù)同時(shí)會(huì)受到政府相關(guān)部門監(jiān)管。這與我國律師辯護(hù)存在較大差異，其明顯不同之處在于公職律師不像社會(huì)律師那樣將法律援助辯護(hù)作為謀生手段，在一定程度上能夠克服因追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致刑事法律援助有效性較低問題。國家提供經(jīng)濟(jì)支持，律師能夠?qū)Ｐ膹氖滦淌路稍ぷ?，必然?huì)盡力維護(hù)受援人正當(dāng)合法權(quán)益。

其三，義務(wù)性。公設(shè)辯護(hù)人制度實(shí)施主要由國家負(fù)責(zé)，即由國家作為刑事法律援助的后盾，因此公職律師義務(wù)強(qiáng)化。義務(wù)與權(quán)利相對(duì)應(yīng)存在，通過法律援助保障犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益，是國家責(zé)任下公職律師的重要義務(wù)。在國家支持下，公設(shè)辯護(hù)人自然會(huì)盡其應(yīng)盡義務(wù)，也必然為無償。在充分保障犯罪嫌疑人、被告人法律援助辯護(hù)有效性問題上，是較為合適的解決方案。

其四，保障性。公設(shè)辯護(hù)人制度經(jīng)西方國家長期實(shí)踐證明，具有較高可行性及可操作性。主要體現(xiàn)在保障性上。綜合專業(yè)性、公力性和義務(wù)性，刑事法律援助辯護(hù)中公設(shè)辯護(hù)人的保障性特征更為凸顯，律師辯護(hù)最終目的是保障犯罪嫌疑人、被告人平等享有權(quán)利，提高刑事法律援助案件處理的有效性，保障犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益是訴訟活動(dòng)重要內(nèi)容，通過發(fā)揮辯護(hù)律師的職業(yè)素質(zhì)與專業(yè)素養(yǎng)，提升刑事法律援助體系價(jià)值，達(dá)到節(jié)約司法資源效果。

其五，成本可控性。1964年安東尼·劉易斯（Anthony Lewis）指出，在人口稠密城市地區(qū)，最適合設(shè)置一個(gè)固定受雇律師為貧困被告人辯護(hù)的辦公室，即公設(shè)辯護(hù)人辦公室[10]。公設(shè)辯護(hù)人體系能集中資源、節(jié)制成本，且被告人仍有權(quán)獲得代理。在此范圍內(nèi)，公設(shè)辯護(hù)人利用自身優(yōu)勢(shì)，會(huì)使刑事法律援助辯護(hù)業(yè)務(wù)更加細(xì)致化、高效化。在可控成本體制下，公設(shè)辯護(hù)人也會(huì)發(fā)揮其最大義務(wù)性。公設(shè)辯護(hù)人制度在運(yùn)行過程中確保被告人獲得同等質(zhì)量的辯護(hù)服務(wù)，通過資源整合，確保個(gè)體辯護(hù)人代理獨(dú)立性，達(dá)到節(jié)約司法成本、發(fā)揮刑事法律援助制度有效性目的。

3.建立完備的監(jiān)管機(jī)制。引進(jìn)一項(xiàng)法律制度自然要有一套監(jiān)管機(jī)制配套，監(jiān)督環(huán)節(jié)必不可少。目前，我國刑事法律援助辯護(hù)制度執(zhí)行不當(dāng)，有必要建立監(jiān)管機(jī)制。

其一，建立職業(yè)律師培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)職業(yè)律師的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專門培訓(xùn)，聘請(qǐng)有辦案經(jīng)驗(yàn)的律師針對(duì)性講解案件，分享辦案經(jīng)驗(yàn)，也可組織業(yè)務(wù)交流與研討。建立培訓(xùn)機(jī)制可在一定程度上彌補(bǔ)部分律師經(jīng)驗(yàn)不足，提升其法律援助辯護(hù)技能。

其二，建立科學(xué)的質(zhì)量評(píng)估體系。應(yīng)細(xì)化服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括業(yè)務(wù)咨詢、業(yè)務(wù)受理、辯護(hù)、監(jiān)管等一系列配套標(biāo)準(zhǔn)。如律師刑事法律援助的閱卷次數(shù)、案件代理次數(shù)、犯罪嫌疑人、被告人反應(yīng)及其親屬對(duì)律師的評(píng)價(jià)等均需達(dá)到可接受程度等。建立科學(xué)的質(zhì)量評(píng)估體系，考核律師職業(yè)技能及其對(duì)刑事法律援助案件的理解，通過細(xì)化相關(guān)規(guī)定，完成對(duì)犯罪嫌疑人、被告人正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，使之具體化、規(guī)范化。

其三，建立義務(wù)追查和程序性獎(jiǎng)懲機(jī)制。刑事訴訟中控辯雙方平等對(duì)抗，但實(shí)踐中辯護(hù)律師相較于公檢法人員處于相對(duì)弱勢(shì)地位，在調(diào)查取證、收集證據(jù)等方面信息不對(duì)稱，有必要在程序上建立制裁機(jī)制。在犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)接受法律援助而未安排法律援助、當(dāng)事人提出申請(qǐng)而法律援助機(jī)構(gòu)不予受理或受理后長時(shí)間不予答復(fù)、派出法律援助律師經(jīng)驗(yàn)不足等情況下，相關(guān)行政司法部門應(yīng)采取制裁措施加以保障。可對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的律師予以獎(jiǎng)勵(lì)，盡可能激發(fā)刑事法律援助人員辦案積極性，進(jìn)而提升刑事法律援助辯護(hù)有效性，促進(jìn)刑事法律援助制度良性發(fā)展。