央地共同事權(quán)：各出多少錢

18項基本公共服務(wù)先行一步，央地支出責(zé)任界定。

惠及全國城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)，中央與地方各應(yīng)承擔(dān)多少事，支出多少錢？這一困擾財政體制多年的問題，終于迎來具體落地方案。

2月8日，國務(wù)院辦公廳公布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（下稱《方案》）。共八大類18項涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補助對象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點保障的主要基本公共服務(wù)事項，被納入中央與地方共同財政事權(quán)范疇。

“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，是黨的十九大報告在有關(guān)加快建立現(xiàn)代財政制度時首先提到的內(nèi)容。

“央地財政事權(quán)和支出責(zé)任的改革，既關(guān)系到中央和地方以及地方之間的利益調(diào)整，也關(guān)乎國家治理的格局?！敝袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌對《財經(jīng)國家周刊》記者說，這不僅影響民生保障、地方債等諸多具體問題，也與未來地方稅體系的構(gòu)建有著千絲萬縷的聯(lián)系。

正是在這樣的改革邏輯下，《方案》推出多項改革實錘，凸顯財稅體制改革向深水區(qū)挺進的節(jié)奏。

“至少有兩方面特別值得關(guān)注?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任王雍君說，“一是共同事權(quán)和支出責(zé)任緊扣民生，二是確立了共同事權(quán)和支出分檔分擔(dān)的模式?！?/p>

民生是突破口

此次改革中，義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助、基本住房保障等八大類被劃歸為中央與地方的共同財政事權(quán)范圍。

具體包括義務(wù)教育公用經(jīng)費保障、中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、基本公共就業(yè)服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、困難群眾救助、城鄉(xiāng)保障性安居工程等18個具體的基本公共服務(wù)事項。

首批央地共同財政事權(quán)改革的框定，為何會選擇基本公共服務(wù)領(lǐng)域？記者采訪多位專家后發(fā)現(xiàn)，主要有三重因素。

一是此前的財政事權(quán)劃分規(guī)則尚不清晰規(guī)范?！把氲毓餐斦聶?quán)的范圍是什么，具體包括哪些事項，一直缺乏明確的規(guī)則，導(dǎo)致一些項目在具體操作時容易遇到政策博弈?！睆埍笳f。

而此次改革，對共同財政事權(quán)的圈定十分詳細，比如義務(wù)教育類別詳細列出了4個具體的基本公共服務(wù)事項，每個事項中又包含多個小項目，其中“免費提供教科書”一項就枚舉出小學(xué)一年級新生正版學(xué)生字典補助、國家規(guī)定教程教科書、地方課程教科書等內(nèi)容。

二是一些基本公共服務(wù)事項保障還缺乏全國范圍的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同地區(qū)在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，實際支出水平差距比較大。遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇表示，近年來，有的地方財政收入增速逐漸從過去的兩位數(shù)演化為個位數(shù)，甚至在一些地方出現(xiàn)了負增長，讓這些地區(qū)的基本公共服務(wù)保障缺乏財力基礎(chǔ)。

三是有些地方基本公共服務(wù)的支出責(zé)任偏重。中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希表示，對于那些尚有一定財力提供基本公共服務(wù)保障的地區(qū)，也并非高枕無憂?！柏斄κ杖胗邢?，但要分擔(dān)在基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個方面，應(yīng)對上級不同部門分派的任務(wù)，‘小馬拉大車’現(xiàn)象比較嚴重?！?/p>

正是在這樣的背景下，此次改革框定了支出穩(wěn)定性強、群眾關(guān)注度高、與人直接相關(guān)的基本公共服務(wù)事項，作為央地共同財政事權(quán)改革方案的首選項目。

王雍君認為，此舉一方面是在基本公共服務(wù)這些需要剛性支出的項目上，厘定了央地事權(quán)和支出責(zé)任，為以后其他領(lǐng)域的央地財政事權(quán)改革積累經(jīng)驗、帶來示范作用;另一方面，也讓全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)有了制度化、法治化的清晰保障，劃為共同財政事權(quán)意味著中央將對基本民生履行兜底責(zé)任。

支出責(zé)任分檔分擔(dān)

履行兜底責(zé)任，需要實實在在的真金白銀。18項基本公共服務(wù)，央地支出責(zé)任如何界定？

《方案》明確，基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)的支出責(zé)任，主要實行按比例分擔(dān)，并保持基本穩(wěn)定。

其中，中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等7個事項，《方案》明確將實行中央分五檔分擔(dān)辦法。

分檔的主要依據(jù)是各地財力狀況、保障對象數(shù)量等因素，而不是按以往“東、中、西部”這一相對寬泛的概念劃分?！斑@是此次改革一個最大的變化和亮點。”張斌說。

第一檔包括內(nèi)蒙古、廣西等12個?。▍^(qū)、市），主要集中在中西部地區(qū)，7個基本公共服務(wù)的支出責(zé)任中央分擔(dān)80%;第二檔包括河北、山西等10個省，涵蓋東部、中部、東北多地，中央分擔(dān)60%;第三檔包括遼寧、福建、山東三省，中央分擔(dān)50%;第四檔包括天津、江蘇等4個?。ㄊ校┖痛筮B等5個計劃單列市，中央分擔(dān)30%;第五檔包括北京、上海2個直轄市，中央分擔(dān)10%。

此外，義務(wù)教育公用經(jīng)費保障、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生生活補助等6個事項，按現(xiàn)行政策，實行央地按比例分擔(dān)、按項目分擔(dān)或按標(biāo)準(zhǔn)定額補助。另有5個事項，中央分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定。

這意味著，按照《方案》至少有13個事項，已經(jīng)對中央支出責(zé)任的比例或標(biāo)準(zhǔn)給出了清晰明確的界定。

在劉尚希看來，此舉意義重大。近年來的全國財政收支格局，是地方政府拿著55%的全國財政收入，承擔(dān)著85%的財政總支出，差額部分則由中央轉(zhuǎn)移支付填補。

如此錯配的財政支出局面是如何形成的？“這是因為‘上面點菜、下面買單’的情形普遍存在。政府各個部門都要發(fā)文件，都是為了履行職責(zé)，但職責(zé)中法定成分少，更多是部門偏好?！眲⑸邢Ｕf。

這令地方政府的支出具有高度不確定性。當(dāng)“上面點菜”太多，地方政府難以買單時，過度、違規(guī)舉債以及轉(zhuǎn)移支付中“跑部錢進”、“跑冒滴漏”的問題便隨之而來?！斑@是當(dāng)前財政體制運行中的根本性問題?！眲⑸邢Ｕf。

在多位專家看來，《方案》的分檔分擔(dān)之法正是針對這一問題提出的針對性舉措。

《方案》先是枚舉出具有共同事權(quán)的詳細項目，細化到小學(xué)一年級新生字典經(jīng)費;再對這些項目應(yīng)享有的經(jīng)費，規(guī)定了國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，也就是為央地共同出資的總額做出了界定;再進一步根據(jù)不同省份，給出中央支出責(zé)任比例。對于財力情況較好的地方，如果提高基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，《方案》規(guī)定超出全國基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)部分，由當(dāng)?shù)刈约撼袚?dān)。

前后結(jié)合，某地某個具體項目的中央出資額度，便有了較為明確的答案。

“每一個環(huán)節(jié)，都事關(guān)各地財政支出的切身利益?！睆埍笳J為，這一系列措施，相當(dāng)于把過去一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付中，有關(guān)基本公共服務(wù)的事項，都統(tǒng)一歸為了共同財政事權(quán)的分類分檔支出責(zé)任，提前細化規(guī)則，從而讓操作過程中一事一議的博弈空間，得到了最大程度的壓縮。

改革下一步

多位專家表示，下一步央地共同財政事權(quán)的改革，可能將包括三個層面的內(nèi)容。

一是《方案》中已對下一步的改革空間有所布局。中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對記者表示，《方案》中的18個基本公共服務(wù)事項中，目前有一些項的國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)暫時沒有確定，可能會令這些項目的央地出資額度暫不夠明確，這些項目應(yīng)地方先行，結(jié)合本地實際來制定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，待具備條件后，由中央制定國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

二是《方案》中的“央地”只是針對中央與省級，“未來省以下各級政府的財政事權(quán)和支出責(zé)任如何界定，對基本公共服務(wù)可能帶來更為直觀的影響。”王雍君表示，下一步，省級政府要參照中央做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，出臺地方版本的改革方案，用清晰的比例來明確各級政府的基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任。

三是改革領(lǐng)域進一步拓寬。按照2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，2017-2018年將爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進展。

“改革正在按照指導(dǎo)意見的節(jié)奏進展。”王雍君說，目前教育、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的改革方案已經(jīng)推出，而環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，財政支出規(guī)模更大、跨地域特征更為突出，將成為中央與地方財政事權(quán)改革的新看點。