地方政府購買公共體育服務的經(jīng)驗、啟示與選擇

高奎亭 李勇勤 孫慶祝 殷志棟

摘 要：作為一項解決體育公共產(chǎn)品有效供給問題的主要措施，政府購買公共體育服務已在全國多個城市被推廣使用。通過詳細闡述目前我國政府購買公共體育服務較為典型的江蘇省“常州”模式、上海市靜安區(qū)“學校承接”模式、武漢市“體育服務中心”模式，系統(tǒng)梳理我國地方政府購買公共體育服務的實踐經(jīng)驗，總結目前地方政府購買公共體育服務良性發(fā)展的啟示：制定出臺規(guī)范性實施管理辦法；建立社會公眾需求—表達機制，確保供給效率；引入“第三方評估”，避免政府購買流于形式。明確地方政府購買公共體育服務應遵循的原則包括：社會公眾需求導向原則、低收入人群受益原則、公開原則、適度原則。最后，基于消費者的視角嘗試建立“公共體育服務券”的政府購買模式。

關鍵詞：公共體育服務；政府購買；服務券；經(jīng)驗；原則；模式

中圖分類號：G 80-05 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract： As a major solution to the effective supply of sports public goods， government purchasing sports public services has been promoted in many cities throughout the country. By elaborating the current model of Changzhou in Jiangsu province， the mode of school undertaking in Jing'an District of Shanghai and Wuhan sports service center mode， which are typical of purchasing sports public services in China. This paper combed the local government to buy sports public service practical experience systematically， summed up the revelation to local governments， formulated and standardized the implementation of management measures： the establishment of public demand - the expression mechanism to ensure supply efficiency； the introduction of “first tripartite assessment” to avoid government purchases a mere formality. The principles guiding local governments to buy sporting public services include： public demand-oriented principle， the principle of benefiting low-income people， open and transparent principles， and the principle of proportionality. Finally， based on the customers perspective， the present research tries to establish a“sports public service vouchers” model of government procurement.

Keywords： sports public services； government procurement； voucher； experience； principle； mode

近年來，上海、北京、江蘇、浙江、廣東、湖南、湖北和山東等地開始嘗試政府購買公共體育服務，購買內(nèi)容主要涉及青少年體質(zhì)健康促進服務、群眾體育賽事服務、體育業(yè)務培訓服務、全民健身活動服務、場館設施建設和管理服務等，成為體育治理方式創(chuàng)新的重要舉措[1]。本文在梳理我國地方政府購買公共體育服務實踐經(jīng)驗的基礎上，力求探索總結地方政府購買公共體育服務良性發(fā)展的啟示，借鑒國內(nèi)實踐經(jīng)驗，進一步明確地方政府購買公共體育服務的原則，并設計出適合目前我國國情的地方政府購買公共體育服務模式。

1 地方政府購買公共體育服務模式的經(jīng)驗

1.1 江蘇省“常州”模式

常州市是我國較早嘗試“政府購買”公共體育服務的地區(qū)之一，因此，政府購買公共體育服務的“常州模式”是最為成熟、最具有借鑒價值的模式之一。早在2011年，常州市便對承辦各級各類體育賽事或組隊代表常州市參加各級各類比賽的社會組織給予一定的獎勵或者補助，可以稱之為最早的“政府購買公共體育服務”的形式，較大地激發(fā)了社會力量舉辦體育活動的積極性。近幾年來，常州市在購買公共體育服務舉措上加大力度，積累了豐富的經(jīng)驗。2013年，在全國率先出臺了《購買公共體育服務實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），這是我國第一個針對政府購買公共體育服務出臺的條例辦法，該辦法一經(jīng)發(fā)布，便吸引了43家社會機構競標常州市首批包括健身氣功、太極拳等在內(nèi)的18個賽事類政府購買項目，有效推動了政府職能的轉變。其做法涵蓋以下幾點：1）“誰來買”?！秾嵤┺k法》明確規(guī)定市級體育行政部門和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位具有政府購買資質(zhì)[2]。2）“向誰買”?！秾嵤┺k法》明確規(guī)定承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立的社會組織及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量[3]。3）“買什么”。對于買什么，常州市積極推行“自下而上”的購買決策形式，堅持“問需于民”的基本原則，通過網(wǎng)絡在線征集市民意見，確保滿足廣大居民的體育需求意愿。2015年，常州市政府購買公共體育服務項目由2014年的18項增加到31項，專項經(jīng)費扶持由去年129萬增加到400萬，各方面工作得到進一步深化，2014年、2015年常州市政府購買公共體育服務項目見表1和表2。4）“怎么買”。常州市在政府購買公共體育服務方式上提出了“公益性、廣泛性、安全性”的基本原則，由市政府發(fā)布公開招標信息，承接主體通過現(xiàn)場陳述具體承接方案參與競標，由第三方人員構成的評審組織采取“現(xiàn)場評審、現(xiàn)場公布結果”的形式進行評判，有效避免了購買過程中的不正當現(xiàn)象，確保購買的公平性與透明性。5）“如何評”。專門設置“第三方評估委員會”是常州市在政府購買公共體育服務評估中推行的一項新舉措，主要體現(xiàn)在2個方面：一是現(xiàn)場評審，由第三方評估組織現(xiàn)場評審，通過評審的社會機構獲得一半費用作為啟動資金；二是項目完成情況同樣由第三方組織開展，只有活動實施達到預定的社會效益，政府才將剩余款項支付。同時，通過合同制管理進行有效約束，設立舉報電話和局長信箱接受社會監(jiān)督，如果有群眾不滿意，將追回前期投入資金。

1.2 上海市靜安區(qū)“學校承接”模式

上海市在政府購買公共體育服務實踐方面也走在了全國的前列，特別是上海市靜安區(qū)政府依托所轄中小學90%以上擁有標準的塑膠運動場地的優(yōu)勢資源，在實踐中走出了一條“學校承接政府購買公共體育服務”的創(chuàng)新模式。

靜安區(qū)在政府購買公共體育服務程序上沒有采用社會公開招標的方式，而是采用“獨立非競爭性”購買方式，選擇與具有良好社會聲譽的社會組織簽訂合同，即委托上海市靜安區(qū)公益場所管理服務中心對政府購買的場地進行管理和服務工作，有效地降低了政府購買的風險。

上海市靜安區(qū)公益場所管理服務中心依托靜安區(qū)政府轄區(qū)內(nèi)14家免費對外開放的學校場地和昌平路新建的籠式足球場地向市民提供體育服務，靜安區(qū)市民憑借有效證件，例如身份證、工作證、學生證等，外籍人士憑暫住證，通過網(wǎng)上預訂 、電話或現(xiàn)場預約（見表3）等方式，在學校放學后、節(jié)假日、周末等非教學時間進行體育鍛煉。籠式足球場的開放時間為上午08：30—11：30，下午12：30—17：00，全年無休，保證了有限場地的效用最大化[4]。

在付費方式上，靜安區(qū)政府采取“集中支付”的方式，按照合同預定的價格預付部分款項作為啟動基金，然后根據(jù)項目進展情況酌情給予款項，但是，最多不會超過總額的80%，剩余款項待項目結束通過考核評價，符合預期效果才會全額支付。在評價模式上，靜安區(qū)委托靜安區(qū)市民代表和街道辦事處組成管委會對上海市靜安區(qū)公益場所管理服務中心的工作進行監(jiān)督管理，項目結束后，主要的評估形式為“聽取匯報和檢查”。

上海市靜安區(qū)“學校承接”政府購買公共體育服務的模式降低了行政成本，提高了服務效率，較好地引領了政府體育部門職能的轉變。同時，有利于緩解學校體育場館建設資金短缺的壓力，激發(fā)了學校體育場館資源的合理配置，主動面向社會開放，極大提高了學校體育場館的使用效率。

1.3 武漢市“體育服務中心”模式

為進一步促進大眾體育的發(fā)展，武漢市探索出了一種“體育服務中心”模式開展政府購買社區(qū)公共體育服務，即通過建立市、區(qū)兩級科學健身示范中心，政府投入器材設施、社區(qū)提供場地，建立科技測量評估與干預的專家隊伍和專業(yè)技術隊伍，引進專業(yè)化管理團隊，采用政府購買公共體育服務的形式，將體質(zhì)監(jiān)測和健身鍛煉、運動康復有效結合，形成常態(tài)化的融體質(zhì)監(jiān)測、宣傳與指導、干預和治療于一體的完整科學健身體系，為社區(qū)居民提供必要的體育鍛煉咨詢和運動康復治療等一系列科學健身服務[5]。

武漢市政府按照“引入市場機制，政府購買服務、突出公益導向，普惠百姓健身”的構想和模式，啟動“江城健身E家”的投建工作，建設了1個中心店和 1個社區(qū)店。江城健身E家以市場需求為導向，引入市場管理機制，由管理方委托第三方專業(yè)團隊進行運營，按照“政府投資、市場運作”的模式創(chuàng)建了集居民體質(zhì)檢測、健康風險評估、科學健身指導等服務為一體的社區(qū)體育服務中心，其實質(zhì)是政府購買公共體育服務[5]。其購買模式如圖1所示。

2 地方政府購買公共體育服務經(jīng)驗的啟示

2.1 制定規(guī)范性實施管理辦法

通過專門立法或政府令的形式，頒布針對性、規(guī)范性實施管理辦法，例如《政府購買公共體育服務實施辦法》，是各地推行政府購買公共體育服務的普遍做法，如江蘇省常州市針對公共體育服務政府購買較早頒布出臺了《購買公共體育服務實施辦法》?！秾嵤┺k法》一經(jīng)發(fā)布，便吸引了43家社會機構競標常州市首批包括健身氣功、太極拳等在內(nèi)的18個賽事類政府購買項目，成效顯著。顯然，目前在各地總體上缺乏系統(tǒng)化政府購買公共體育服務制度化建設的背景下，有必要針對各地財政實情、社會體育普及和開展現(xiàn)狀制訂專門的《政府購買公共體育服務實施辦法》，對政府購買的主體、承接主體、購買程序、購買模式、部門職責等進行明確規(guī)定。同時，應該將政府購買公共體育服務的實施辦法確定為具有強制性、可執(zhí)行性的制度規(guī)范。結合各地的具體情況，配合《政府采購法》對政府購買預算、合同簽訂和履行、資金支付、投訴處理、績效考核等監(jiān)督管理流程進行明確，建立一套完整、規(guī)范的政府購買公共體育服務的制度體系，確保地方政府購買公共體育服務的整個過程均獲得充分的制度依據(jù)與保障。

2.2 建立社會公眾需求—表達機制，確保供給效率

我國各地區(qū)政府購買公共體育服務的實踐經(jīng)驗證明：政府購買公共體育服務的出發(fā)點和落腳點在于提供社會公眾需要的以及滿意的公共體育服務。常州市在政府購買過程中堅持“問需于民”的基本原則，通過網(wǎng)絡在線征集市民意見，確保滿足廣大居民的體育需求意愿。以廣大居民的體育“需求”為切入點，進一步暢通與完善地方政府購買公共體育服務需求—表達機制，以獲取客觀、真實的公共體育服務需求意愿，是提高地方政府有效購買公共體育服務的途徑。社會公眾通過書信、電話、走訪、新聞媒體、社會體育組織、政府溝通網(wǎng)絡平臺等路徑向地方政府表達自己真實的體育需求偏好，并對需求客體（即所需的體育服務種類、數(shù)量及其他需求情況）作出明確的表達；然后政府體育部門對居民的體育需求偏好顯示做出需求偏好整合；政府體育部門依據(jù)居民的整體偏好決策公共體育服務購買政策并付諸實施；最后，為了不斷完善政府購買公共體育服務的居民需求表達與決策機制，使購買切實體現(xiàn)需求，還需借助公共體育服務需求表達績效管理，確保滿足廣大居民的體育需求意愿。

2.3 引入“第三方評估”，避免政府購買流于形式

政府購買公共體育服務引入“第三方評估”能夠有效保證政府購買的透明性與公正性。基于這種考慮，動員社會組織、團體或公民個體等“第三方”參與到政府購買公共體育服務中，就顯得尤其重要。

如圖2所示，地方政府購買公共體育服務引入“第三方評估”應貫穿政府購買的整個過程：一是“第三方評估”應對政策制訂過程予以有效監(jiān)督，確保政策制定的公平有效；二是對政府購買過程的“第三方評估”，確保政府購買在承接主體的選擇、承接主體服務的供給、政府項目資金的發(fā)放等的公平與透明；三是對實施效果的“第三方評估”，項目完成情況同樣由第三方組織開展，只有活動實施達到預定的社會效益，政府才能將所有款項予以支付。在確保地方政府購買公共體育服務實施“第三方評估”機制的基礎上，還應通過合同制管理對承接進行有效約束，以及設立舉報電話、網(wǎng)絡論壇和局長信箱等接受社會監(jiān)督，從而杜絕購買過程中的違法違紀行為。

3 政府購買公共體育服務模式的選擇

3.1 基本原則

3.1.1 社會公眾需求導向原則

根據(jù)有效供給理論，政府的公共體育服務供給應“堅持立足群眾需求、自下而上、以需定供”[6]，即居民的體育需要應該決定政府購買的類型。然而，我國多數(shù)地方政府目前購買公共體育服務仍然屬于“自上而下”的單向性供給，沒有超越“A決定A”的悖論，最終導致供—需脫節(jié)，有限的購買偏離了居民真實的體育需求。政府購買公共體育服務的過程是公共服務的需求者和購買者之間雙向溝通的過程，也是需求信息與決策信息相互傳遞的過程，因此，公共體育服務的政府購買應以實現(xiàn)居民的體育需求為首要原則。

3.1.2 低收入人群受益原則

低收入人群受益原則是居民普遍享受政府公共體育服務的前提條件。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森認為“人獲得健康的機會被視為基本的可行能力而不應被剝奪，這種基本的可行能力對于低收入人群擺脫貧困是至關重要的”[7]。由于歷史的缺口太大，并且地方政治、經(jīng)濟體制改革遠未完成，公共體育服務均等化運行機制尚未建立。雖然經(jīng)過多種體育利益補償，但仍有許多地區(qū)，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的公共體育服務處于一種低水平的狀態(tài)；因此，體育公共支出應對收入低的社會成員給予惠顧。政府購買公共體育服務作為一項財政撥款制度，它的根本宗旨就是資源分配的公平與公正，因此，“低收入人群受益”原則是地方政府購買公共體育服務必須始終堅持的。

3.1.3 公開原則

政府購買公共體育服務的購買主體政府體育部門與承接主體社會機構、組織的身份與地位在購買的整個過程中不同，二者間的“委托—代理”關系存在信息不對稱的現(xiàn)象，因此，要按照公開、公平、公正原則，規(guī)范購買流程，穩(wěn)步有序開展工作[6]。同時，通過社會公眾滿意度調(diào)查，建立申述投訴、代表座談會等配套制度，加強社會監(jiān)督。

3.1.4 適度原則

適度原則就是說政府購買公共體育服務是有條件的，并非越多越好。而是要根據(jù)當?shù)卣斄顩r、社會組織的承接能力等適度地進行購買。最終，形成“與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、與人民群眾精神文化和體育健身需求相符合”[6]的公共體育服務政府購買制度體系。由于經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展水平的差異性和特殊性，不是任何地方任何時候都適合將公共體育服務投向社會由第三方提供，不能盲目跟風，應結合當?shù)貙嶋H，因地制宜，否則就可能給地方社會經(jīng)濟發(fā)展造成破壞[8]。

3.2 模式設計——“公共體育服務券”模式

根據(jù)公共體育服務政府購買的主體與承接主體之間是否具有獨立性和競爭性，購買模式最常見的有依賴關系非競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、獨立關系競爭性購買3種。

依賴關系非競爭性購買（如圖3所示）又稱形式性購買模式，是由政府通過財政拔款提供資金直接委派承接者進行公共服務的供給，承接者與政府之間是依賴關系。該模式缺乏公平、競爭的環(huán)境，購買監(jiān)管不規(guī)范，社會組織無法自愿、平等地參與到購買之中。

獨立關系非競爭性模式（如圖4所示）又稱委托性購買模式，是政府不公開招標，面向社會選擇社會聲譽較好的組織為其提供資金支持，委托其提供相應的公共服務的模式，承接者與政府之間是獨立關系，但該模式存在不公開招標的缺陷。

獨立關系競爭性模式（如圖5所示）又稱契約化購買模式，是指政府能通過公開競爭的程序遴選最佳社會組織或機構，為其提供資金支持由其代替政府為社會提供公共服務的模式，政府與其是獨立關系。理論上，該模式是最理想的購買模式，比獨立關系非競爭性模式更加優(yōu)越，因此，要充分發(fā)揮該模式的優(yōu)越性，還需要非常復雜的監(jiān)管程序，有可能會降低購買的效率。

通過對上述常見的政府購買公共體育服務的模式進行分析，目前，政府購買模式的構建多為從提供者的角度進行設計，較少基于消費者的角度來考慮政府購買公共體育服務，因此，本研究嘗試建立基于消費者視角的購買模式——公共體育服務券（如圖6所示），供地方政府購買公共體育服務參考。公共體育服務券模式是一種按公共體育服務的項目進行補償?shù)摹岸椦a助”方式。一般情況下，由政府體育主管部門代表轄區(qū)居民對公共體育服務項目進行選擇，但是在選擇的過程中應充分考慮地方政府的公共財政支付能力、服務項目的成本—效益、社會公眾的體育需求及數(shù)量。公共體育服務券模式的基本流程如下： 首先，政府體育部門根據(jù)社會公眾的體育需求明確所需購買的公共體育服務項目，并對單位服務量的服務成本進行估算，進而確定對公共體育服務組織或者機構提供服務的補償價格，然后政府體育部門設計、印制公共體育服務券，并發(fā)放給社會公眾，社會公眾憑公共體育服務券到相應的體育組織或機構進行體育消費，提供服務的組織或機構根據(jù)相應的標準回收服務券，最后，憑服務券向政府體育部門兌取服務費用。

4 結束語

作為一項解決體育公共產(chǎn)品有效供給問題的主要措施，政府購買公共體育服務已在全國多個城市被推廣使用，地方政府在購買公共體育服務方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，具有較高的參考價值。通過梳理我國地方政府購買公共體育服務的實踐經(jīng)驗，得出了目前地方政府購買公共體育服務良性發(fā)展的啟示，以此，為地方政府提供可資借鑒和選擇的依據(jù)。

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