社會保險費率調(diào)整的法理基礎(chǔ)與進路選擇

李秀鳳，張　靜

(1.濟南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟南 250021；2.中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100)

我國現(xiàn)行的社會保險費率確立于20世紀(jì)90年代。歷經(jīng)20余年，我國的經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)形式發(fā)生了巨大變化，國民的社會保險認知不斷提升，適時發(fā)展多層次的社會保障體系、適當(dāng)調(diào)整社會保險費率的時機基本成熟。2014年12月底，在全國人大常委會“詢問會”上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)首次承認社會保險費率過高。2015年2月，國務(wù)院常務(wù)會議決定降低失業(yè)保險費率；6月，進而決定降低工傷和生育保險費率；10月29日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年計劃的建議》提出“適當(dāng)降低社會保險費率”；12月，中央經(jīng)濟工作會議再次提出“要降低社會保險費”，并研究精簡歸并“五險一金”。2016年3月，李克強總理在十二屆全國人大四次會議閉幕后記者會上的表態(tài)①李克強總理在十二屆全國人大四次會議記者會上表態(tài)：“給地方更多的自主權(quán)，讓他們根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，階段性地、適當(dāng)?shù)叵抡{(diào)‘五險一金’的繳存比例是可以做的?？偟氖亲屍髽I(yè)多減輕一點負擔(dān)，讓職工多拿一點現(xiàn)金”。更是讓眾多企業(yè)和地方政府對社保費率下調(diào)充滿了期待。2016年4月14日，人力資源社會保障部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發(fā)[2016]36號，以下簡稱人社部[2016]36號文)，初步確定了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險費率的下調(diào)幅度和執(zhí)行期限。與此同時，上海率先、其他十多個省市緊隨其后紛紛下調(diào)部分社會保險費率。社保費率的政策性變動標(biāo)志著我國社會保險費率調(diào)整機制的改革開始破冰，社會保險系統(tǒng)的自我平衡機制開始啟動。在經(jīng)濟發(fā)展逐漸放緩的形勢下，社保費率的下調(diào)有利于減輕企業(yè)(特別是中小微民營企業(yè))負擔(dān)、恢復(fù)經(jīng)營活力、帶動社會就業(yè)、利好實體經(jīng)濟②莫開偉：《社保費率下降，利好實體經(jīng)濟》，《中華工商時報》，2016年3月31日，第003版。。

社保費率的政策性調(diào)整具有雙面性：一方面能夠及時因應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，另一方面卻給社會保險制度的持續(xù)穩(wěn)定運行帶來很大的不確定性。社會保險制度是一個相對獨立的系統(tǒng)，財務(wù)自主是其區(qū)別于其他以稅收為財源支撐的社會保障制度的主要標(biāo)志*鐘秉正：《社會保險法論》，臺北：三民書局股份有限公司，2005年版，第139頁。。社保費率下調(diào)必然降低社會保險基金收入，進而影響億萬參保人員的社會保險權(quán)益。當(dāng)調(diào)整社保費率已為眾望所歸之時，為了社會保險制度的持續(xù)運作，這些基本問題需要明確：誰有權(quán)調(diào)整社保費率？社保費率調(diào)整怎樣兼顧代際公平？社保費率的調(diào)整應(yīng)當(dāng)依循哪些正當(dāng)?shù)某绦?？因費率下調(diào)而降低的基金收入缺口如何彌補？這些問題關(guān)涉社會保險的可持續(xù)發(fā)展，影響社會保險的法制化進程。本文將結(jié)合社會保險的運行機理，從法律關(guān)系的角度對社保費率調(diào)整的權(quán)利主體、依據(jù)、程序、基金缺口的彌補等問題展開分析與闡述，以此助推我國社保費率調(diào)整的法治化進程。

一、財務(wù)自主：社會保險制度的運作特征

社會保險是一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制，它通過參與人的供款將被保險人或受益人的社會風(fēng)險集中轉(zhuǎn)移給某一組織*Bulletin of the Commission on Insurance Terminology of the American Risk and Insurance Association,Vol.1,No.2 (May 1965),and Vol.2,No.2 (July 1966).，其本旨在于通過社會互助的方式分?jǐn)傦L(fēng)險，制度的基本特征在于依據(jù)保險原則利用參與人的供款收入因應(yīng)保險給付，因此，參與人的供款是社會保險財務(wù)的主要來源。除此之外，還包括一般稅收、利息等其他不同來源。不同的國家，社會保險的制度模式不同，其財源籌措方式及各類財源比重也不相同。根據(jù)政策起因和制度特點上的差異，社會保險制度存在“福利型”社會保險和“保險型”社會保險兩種基本型態(tài)*也有觀點把“福利型”社會保險和“保險型”社會保險分別稱為貝弗里奇模式和俾斯麥模式。參見Ming-Cheng Kuo,Hans F.Zacher,Hou-Sheng Chan,Reform and Perspectives on Social Insurance:Lessons from the East and West,Kluwer Law International,2002,p.37.?！案＠汀鄙鐣ｋU發(fā)端于補救模式下的社會福利政策機制，“保險型”社會保險立基于機制模式下的社會保險政策機制*補救模式和機制模式的分類最初由社會政策學(xué)家Titmuss提出，中國社會科學(xué)院歐洲研究所周弘所長進行了比較論述。參見周弘：《社會福利制度的理論框架》，《中國人口科學(xué)》，2001年第4期。?！案＠汀鄙鐣ｋU以英國為代表，通常由“公民資格”決定被保險人的主體資格，財源收入主要來自于雇主和雇員的社會保險供款，實行均一費率，強調(diào)普及式的維生水準(zhǔn)的均等給付，所得再分配功能顯著?！氨ｋU型”社會保險以德國為代表，以保障職業(yè)勞動者為主，財源收入基本也是以雇主和雇員的社會保險供款為主，待遇給付與供款工資關(guān)聯(lián)，注重制度的激勵效用，強調(diào)責(zé)任主體的自我負責(zé)精神和危險分?jǐn)偟谋ｋU原則，所得再分配的功能較弱。由于“福利型”社會保險往往承載著較重的社會救助的政策目標(biāo)，一般稅收的比重較大。在“保險型”社會保險中，由于自我負責(zé)精神和保險原則的強調(diào)，一般稅收的比重相對較小。為了維持保險財務(wù)和給付水準(zhǔn)的穩(wěn)定，社會保險的財源籌措很難依賴單一來源，一些國家甚至出現(xiàn)保險費、租稅以至強制儲蓄等籌措方式混合使用的情況，差別僅在于比重不同。不過，隨著國家理念的變遷、責(zé)任分配的重構(gòu)以及社會保險覆蓋范圍的擴大，一般稅收在這兩種類型中的比重差別在逐漸減少。

一般稅收注資社會保險財務(wù)的基本形式主要有兩種：一是支付社會保險運作管理費用；二是保費補助及其他負擔(dān)*張榮芳：《社會保險法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年版，第51頁。。實施集中管理體制的國家，前者所需經(jīng)費主要通過財政專項預(yù)算解決，一般不由社會保險基金支付，我國《社會保險費征繳暫行條例》第30條的規(guī)定正體現(xiàn)了這一點；后者所需費用構(gòu)成了政府對社會保險財務(wù)的挹資責(zé)任，即社會保險財務(wù)中的政府責(zé)任。不同的國家和地區(qū)，政府責(zé)任的大小不同。如日本的《國民年金法》規(guī)定“政府需出資全費用的1/3”，我國臺灣地區(qū)的“全民健康保險法”第3條明確規(guī)定：“‘政府’每年度負擔(dān)本保險之總經(jīng)費，不得少于每年度保險經(jīng)費扣除法定收入后金額之36%。”我國的《社會保險法》對政府的財政責(zé)任也有明確規(guī)定*《社會保險法》第5、13、25、65條。。

與被保險人和雇主的社會保險供款義務(wù)不同，政府的注資義務(wù)不是其應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險移轉(zhuǎn)的對價，政府與被保險人和雇主之間不是社會保險法上的風(fēng)險共同體，不能形成社會保險法上的社會連帶關(guān)系*政府不能與被保險人形成社會連帶關(guān)系的理由主要有四個：一是，政府屬于公法人，而非自然人，本身并不會因疾病、老年等而遭遇經(jīng)濟能力減少或喪失的風(fēng)險，無風(fēng)險分擔(dān)需求；二是從歷史淵源看，現(xiàn)代意義上的社會保險本是因緩和階級斗爭、籠絡(luò)勞工階級而產(chǎn)生，與社會連帶的出發(fā)點完全不同；三是，如果把政府作為社會連帶的一方，容易誘發(fā)國民對政府注資產(chǎn)生無限訴求，進而破壞社會保險自身的保險機制；四是，在有些體制下，政府已經(jīng)立于社會保險法律關(guān)系中的保險人地位，如果同時立于被保險人地位而履行供款義務(wù)，與法理矛盾。參見孫乃翊：《論社會保險制度之財務(wù)運作原則——兼評中央與地方政府關(guān)于健保保費補助之爭議問題》，《政大法學(xué)評論》，2008年第101期。。政府對社會保險的注資不是基于社會保險上的社會連帶關(guān)系，而是政府就特定社會政策目的所為的社會給付*張桐銳：《重分配與社會互助》，《臺灣本土法學(xué)雜志》，2005年第76期。。一般來講，保費的用途受到保險目的的限定，僅用于該項社會保險制度承保的社會風(fēng)險所為的支出*張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》，2015年第3期。。每項社會保險制度都承保著特定的社會風(fēng)險，如養(yǎng)老保險主要管理著因年老而致的勞動能力降低所帶來的經(jīng)濟收入不穩(wěn)定的風(fēng)險，工傷保險主要管理著因職業(yè)勞動而致的傷害等。然而，社會保險制度在設(shè)立之初或在后續(xù)發(fā)展中往往承接一些特定的政策目標(biāo)，如因制度改革而致的視同繳費安排、特定群體的優(yōu)惠繳費制度等。這些特定政策目標(biāo)的介入使得社會保險制度在承保特定風(fēng)險的同時，還承載著部分社會救助和社會福利的功能，這種支出與其承保的社會風(fēng)險無關(guān)，對社會保險而言即屬于“外部負擔(dān)”*所謂外來負擔(dān)基本上系指免付保費、提早或以優(yōu)惠所得的保險給付。參見邵惠玲：《社會福利國之昨日與今日——以德國社會保險的法制發(fā)展為例》，《財產(chǎn)法暨經(jīng)濟法》，2008年第16期。，此項負擔(dān)如以保費因應(yīng)，將違反平等原則，故應(yīng)由國家以租稅予以支應(yīng)⑥張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》，2015年第3期。。這種由租稅因應(yīng)的保險給付是政府基于特定事由針對不同類別的被保險人所負保險費用的分擔(dān)，并不是對保險財務(wù)的補貼，而是對被保險人個體的給付*蔡維音：《全民健保財政基礎(chǔ)之法理研究》，正典出版文化有限公司，2008年版，第65頁。，本質(zhì)上仍屬于被保險人所負保險費用的一部分。也就是說，政府的注資并不是國家財政的兜底責(zé)任，也不是國家的制度擔(dān)保責(zé)任，而是對社會保險人賦予特定的社會政策目標(biāo)所應(yīng)支出的對價，是政府履行對國民的生活照顧責(zé)任所應(yīng)承擔(dān)的給付。

在此，政府的注資并非模糊社會保險財務(wù)自主的界限，相反，正是社會保險財務(wù)自主的體現(xiàn)，也是社會保險財務(wù)自主的要求。政府通過一般稅收消解社會保險的“外部負擔(dān)”同時也說明社會保險財務(wù)不能與政府的一般財政互聯(lián)互通，社會保險財務(wù)具有封閉性，需要自給自足、自求收支平衡。

無論“福利型”社會保險還是“保險型”社會保險都需恪守社會保險財務(wù)自主原則?！案＠汀鄙鐣ｋU通常會以租稅形式籌集社會保險基金，其社會保險稅收收入會與政府的一般財政分別建賬、分開管理。例如美國的《社會保障法》將用于社會保險的財政資金與政府的一般財政收入分離，社會保障稅由財政部國內(nèi)稅務(wù)局征收后存入國庫，再根據(jù)社會保險預(yù)算按比例轉(zhuǎn)入社會保險信托基金專戶，在扣除行政費用及支出當(dāng)期給付后，余額再通過法律規(guī)定的投資工具保值增值*參見Section 201(a)(b) TitleⅡSSA.。美國的《社會保障法》開創(chuàng)了社會保險由政府直接經(jīng)辦的制度模式。在這種制度模式下，社會保險財務(wù)直接來源于由雇主和雇員繳納的工薪稅，社會保險財務(wù)區(qū)別于一般財政稅收，實行自給自足。之所以作出這種制度安排，時任總統(tǒng)羅斯福的說法是“可以防止立法者濫開空頭支票導(dǎo)致將來的財政赤字，將使社會保險的花費永遠不超過其預(yù)定的收入”*Larry DeWitt,The Development of Social Security in America,Social Security Bulletin,Vol.70,No.3,2010,pp.1-25.。這種制度模式通過財政區(qū)隔與控制的方式將社會保險基金作為“第二財政”，以區(qū)別于一般的政府財政——“第一財政”*關(guān)于“第一財政”與“第二財政”的具體論述，參見鄭秉文：《社保基金的法律組織形式：歐盟的經(jīng)驗教訓(xùn)》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2009年第1期。，從而保障政府的社會保險公共服務(wù)職能獨立于政府的其他公共管理職能?！氨ｋU型”社會保險通常會以保險費的形式籌集社會保險基金，社會保險基金由社會保險人的內(nèi)部組織機構(gòu)(一般為理事會)負責(zé)管理和運營。由于此種類型的財務(wù)處理方式通常為現(xiàn)收現(xiàn)付制，保險費率會根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢、人口結(jié)構(gòu)的變化以及基金支出的狀況定期調(diào)整，因此，社會保險基金一般不會節(jié)余太多，管理相對簡單。但財務(wù)自主仍是此種類型社會保險制度的主要特征和基本要求。

二、社會保險人：社會保險的風(fēng)險管理主體

作為一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制，社會保險同時也是“建立在協(xié)調(diào)社會成員自助、互助，國家與社會公助關(guān)系基礎(chǔ)上，依托國家信用責(zé)任、促進社會和諧的一組社會契約”*胡曉義：《社會保險經(jīng)辦管理》，北京：中國勞動社會保障出版社，2011年版，第2頁。。在這種契約關(guān)系中，基礎(chǔ)性的法律關(guān)系主體是社會保險人*我國的社會保險立法中沒有社會保險人和被保險人這對術(shù)語，而是沿用社會保險管理的術(shù)語體系，稱社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和勞動者(或參保人員)。《社會保險法》第1條明確提出社會保險法的調(diào)整對象是社會保險關(guān)系?；谏鐣ｋU的保險性，可以參鑒保險法的原理研究社會保險關(guān)系。保險法的主要調(diào)整對象是保險關(guān)系，保險法律關(guān)系的主體包括保險人一方和由投保人、被保險人及受益人構(gòu)成的另一方。作為社會保險法律關(guān)系而言，雖存在廣義和狹義之分，但保險人始終作為最為重要的一方主體存在。為區(qū)別于商業(yè)保險，有必要將社會保險中的保險人稱為社會保險人。參見賈林青：《保險法》(第五版)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年版，第58頁；張榮芳：《社會保險法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年版，第17頁。和被保險人。被保險人通過繳納社會保險供款將自身面臨的經(jīng)濟安全風(fēng)險(或稱社會風(fēng)險)轉(zhuǎn)移至社會保險人，社會保險供款聚合后形成社會保險基金，作為社會保險人承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任財產(chǎn)，當(dāng)預(yù)定的風(fēng)險發(fā)生時，由社會保險人依法向被保險人或受益人提供金錢或服務(wù)給付。因此，從本質(zhì)上講，社會保險人是社會保險的經(jīng)營主體，是某一社會風(fēng)險的風(fēng)險管理者。

雖然社會保險的理念可以追溯至古代歐洲共濟之保險組織，但現(xiàn)代意義的社會保險卻因工業(yè)化時代的勞工問題而生，最初存在的目的則是為了安定工人階級的斗爭，消除社會主義在工人中的影響，并借機瓦解產(chǎn)業(yè)工人的自治組織對國家統(tǒng)治的潛在威脅*關(guān)于社會保險產(chǎn)生的政治動機，參見李志明：《社會保險權(quán)的歷史發(fā)展：從工業(yè)公民資格到社會公民資格》，《社會學(xué)研究》，2012年第4期；[丹麥]哥斯塔·埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，苗正民、滕正英譯，北京：商務(wù)印書館，2010年版，第123-126頁。。因此，當(dāng)時的社會保險主要是以勞工階級的職業(yè)類別為基礎(chǔ)劃分風(fēng)險共同體，國家強制風(fēng)險共同體內(nèi)的成員以工資收入的一定比例供款并據(jù)此建立起供款與給付之間的正比聯(lián)動，這樣，國家強制、保險供款、供款與給付之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)便成為社會保險的制度性特征。但是，隨著時間的推移，社會保險逐漸突破原有的界限，呈現(xiàn)許多新的面相：從對被保險人之選擇趨向保障之普遍性，從保費形式的財務(wù)結(jié)構(gòu)趨向稅收形式的財務(wù)結(jié)構(gòu)，從對抗“社會風(fēng)險”之保障趨向“社會地位”之保障，從保險給付與保費對價趨向給付與社會處境相當(dāng)，從確保個人生活水準(zhǔn)之保障趨向適當(dāng)分享社會富裕之保障*Ming-Cheng Kuo,Hans F.Zacher,Hou-Sheng Chan,Reform and Perspectives on Social Insurance:Lessons from the East and West,Kluwer Law International,2002.p.5.。同時，在20世紀(jì)80年代的社會保險改革中，智利等拉美國家出現(xiàn)了社會保險私有化的改革浪潮。歷經(jīng)時代變遷，社會保險的經(jīng)營主體不斷演變，有的是政府的職能部門，如美國的社會保障署*美國的社會保險制度實行分級分類管理，有強制性社會保險與自愿性社會保險、政府直接經(jīng)營和商業(yè)化、聯(lián)邦政府經(jīng)營和州政府經(jīng)營之分，此文僅以聯(lián)邦政府實施垂直經(jīng)營管理的強制性保險——老年、遺囑和失能保險為研究對象。；有的是擁有自治權(quán)的社會自治組織，如德國的各類社會保險基金會；有的是按照私法運營的公司法人，如智利的養(yǎng)老金管理公司。不管社會保險的經(jīng)營主體如何演變，政府主導(dǎo)、國家強制、參保人供款、供款與給付關(guān)聯(lián)以及財務(wù)自主始終是社會保險的五大核心特征，是社會保險的本質(zhì)所在，是社會保險區(qū)別于商業(yè)保險、國家保險、社會救助的根本標(biāo)志。其中，政府主導(dǎo)并非政府舉辦。在由社會自治組織或私營公司法人經(jīng)辦社會保險的體制下，社會保險公共服務(wù)已經(jīng)交由合法的社會組織或私人主體提供，這些社會組織或私人主體是相應(yīng)社會風(fēng)險的風(fēng)險管理者，國家的責(zé)任在于制定規(guī)則和框架立法，“國家責(zé)任意在讓國家確保私人執(zhí)行任務(wù)的合法性與合乎公益”，國家責(zé)任在于特定任務(wù)的執(zhí)行責(zé)任和私人執(zhí)行公共任務(wù)有重大缺失或營運不善而有損公益的結(jié)果發(fā)生時的接收責(zé)任；在此，行政機關(guān)轉(zhuǎn)化為“計劃者、發(fā)動者、協(xié)調(diào)者、控制者、財務(wù)提供者、品質(zhì)保證者、基礎(chǔ)建設(shè)的準(zhǔn)備者”*參見高秦偉：《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，《中國法學(xué)》，2015年第5期。。當(dāng)社會保險由政府職能部門負責(zé)經(jīng)辦時，國家會通過立法或采取其他措施將政府的社會保險公共服務(wù)職能區(qū)隔于政府的其他職能。美國的老年、遺囑和失能保險制度屬于典型的政府直接經(jīng)營管理體制，專用于社會保險預(yù)算的社會保障稅進入國庫后會形成社會保險信托基金專戶，作為政府的“第二財政”，以區(qū)別于政府的一般財政，從而保障政府的社會保險公共服務(wù)職能獨立于政府的其他公共管理職能，進而將政府職能部門的公共服務(wù)提供者角色和社會風(fēng)險的風(fēng)險管理者角色融為一體。由此可見，不管哪種制度模式，社會保險人作為社會保險的經(jīng)營主體都是既定社會風(fēng)險的風(fēng)險管理者。

社會保險人同時也是社會保險法律關(guān)系中最重要的主體。社會保險法律關(guān)系有廣義和狹義之分*廣義的社會保險法律關(guān)系是指社會保險關(guān)系的主體，在社會保險活動中，依據(jù)社會保險法形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。具體包括社會保險資金籌集關(guān)系、社會保險待遇支付關(guān)系、社會保險監(jiān)督關(guān)系以及社會保險爭議解決關(guān)系等。狹義的社會保險法律關(guān)系僅指社會保險基礎(chǔ)法律關(guān)系，即社會保險的被保險人與保險人之間依法形成的收取和繳納社會保險費、支付和享受社會保險待遇的相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系。參見林嘉：《社會保障法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年版，第38-39頁。。無論廣義的社會保險法律關(guān)系還是狹義的社會保險法律關(guān)系，作為風(fēng)險管理主體的社會保險人都是其中最為關(guān)鍵的主體，處于核心地位，各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系都因它而生。在基礎(chǔ)性的社會保險法律關(guān)系中，社會保險人依法籌集社會保險供款，形成承擔(dān)社會風(fēng)險責(zé)任的基金財產(chǎn)，通過保值增值，最終用于支付被保險人及受益人法定的社會保險待遇。無論社會保險資金籌集關(guān)系、社會保險待遇支付關(guān)系、社會保險基金經(jīng)營管理關(guān)系、社會保險監(jiān)督關(guān)系，還是社會保險爭議處理關(guān)系，社會保險人始終作為最為關(guān)鍵的一方主體主導(dǎo)、續(xù)接著各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

社會保險費率的調(diào)整是社會保險資金籌集法律關(guān)系的重要內(nèi)容，直接影響著社會保險基金收入額度，進而影響著社會保險人責(zé)任財產(chǎn)的規(guī)模與安全。既然社會保險人作為風(fēng)險管理主體，既是社會風(fēng)險的直接承擔(dān)者，又是社會保險資金籌集法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，是社會保險資金籌集法律關(guān)系中的權(quán)利主體，那么，社會保險人應(yīng)是社會保險費率調(diào)整的權(quán)利主體。

但是，現(xiàn)代意義的社會保險自產(chǎn)生之初就具有很強的政治價值和政策功能，甚至被視為“一種為‘消除革命’而進行的投資”*李志明：《社會保險權(quán)的歷史發(fā)展：從工業(yè)公民資格到社會公民資格》，《社會學(xué)研究》，2012年第4期。。當(dāng)社會保險由國家之手承接并受國家權(quán)力保障時，社會保險的經(jīng)營主體隨之發(fā)生了變化，社會保險人的主體職能也發(fā)生了改變，它不僅是自主經(jīng)營、自負盈虧的私法上的管理主體，它承載著雙重職能：一是作為社會保險公共服務(wù)的提供者，秉承著國家的意志，分擔(dān)著國家的社會保險公共服務(wù)職能；二是作為自主運營的獨立法人，具有獨立的經(jīng)營目的，擁有獨立的財產(chǎn)，具備獨立的法定權(quán)能，獨立地承擔(dān)著相應(yīng)的經(jīng)營責(zé)任。作為自主運營的獨立法人，社會保險人應(yīng)該擁有獨立的財產(chǎn)，但是作為代行國家事務(wù)管理職能的重要義務(wù)主體，承載著重要的公共政策職能，貫徹著國家的社會政策意志，因此，它不能自主收入和支出，對保險對象的選擇、保險費率和給付待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定等影響社會保險財務(wù)安全關(guān)鍵事項并不擁有獨立的權(quán)能，保險對象的選擇、保險費率和保險待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定牽涉“公民的社會保險權(quán)，對應(yīng)于國家舉辦社會保險的憲法義務(wù)，因此必須樹立社會保險法定的原則”*張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》，2015年第3期。，由立法機關(guān)決定。既使由政府職能部門擔(dān)任社會保險人的美國，其社會保險權(quán)作為一項法定權(quán)利不能由行政裁量而限制或降低，如果基于公共政策需要或其他任何合理的理由，國會可以改變、修訂或廢除《社會保障法案》的任何條款，而不被視為違憲*George E.Rejda,Social Insurance and Economic Security,Second Edition,Prentice-Hall,Inc.,1984,pp.25-26.。

在此，社保費率調(diào)整的法律保留事項處置與社會保險人作為風(fēng)險管理主體的社保費率調(diào)整的權(quán)利主體身份存有矛盾和沖突，這種矛盾和沖突能夠在社會保險的雙重屬性中得到闡釋和消融?！吧鐣ｋU是一種包含‘社會’與‘保險’兩種要素的社會機制”*郭明政：《社會保險法律關(guān)系爭議問題之探討》，載葛克昌，林明鏘主編：《行政法實務(wù)與理論》，北京：元照出版有限公司，2003年版，第474頁。，“社會”的要義在于強制納保、法定給付、國家責(zé)任與社會衡平；“保險”的要義在于由社會保險共同團體將參保人的供款集合成保險團體的責(zé)任財產(chǎn)，用以分散團體成員的風(fēng)險。社會保險的“社會性”要求其制度設(shè)置首先應(yīng)當(dāng)考慮大多數(shù)國民的保障利益和最急需保障的國民利益，并且還要切斷參保人供款與保險給付的直接關(guān)聯(lián)性，禁止保險人參保人員進行經(jīng)濟狀況及體能狀態(tài)的核查與擇優(yōu)選擇，從而充分利用“大數(shù)法則”吸納更多的國民參與，藉此達到風(fēng)險分散與所得重分配的目的，因此，社保費率的擬定首先應(yīng)當(dāng)考量大多數(shù)國民的經(jīng)濟負擔(dān)能力，而非社會保險人的效益選擇。為了保障社會保險費率的合理性、公正性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，由立法規(guī)定往往成為最佳的選擇，并逐漸形成一種趨勢。如現(xiàn)代意義社會保險的鼻祖——德國，自治管理是社會保險制度的典型特征，具有悠久的歷史，但社會保險費率并非其自治事項。在養(yǎng)老保險、護理保險和失業(yè)保險中，立法者在社會法典中細化了保險費計量的基礎(chǔ)和保險費的規(guī)章*參見[德]烏里奇·貝克爾：《德國社會保險的自治權(quán)——理念、組織安排和改革》，《社會保障研究》，2005年第1期，第56-66頁。；而在法定醫(yī)療保險中，制度實施伊始，國家沒有任何權(quán)力確定醫(yī)療保險的繳費率，醫(yī)療保險費率的確定權(quán)是醫(yī)療保險基金會自主管理的關(guān)鍵事項，于醫(yī)療保險基金會間的相互競爭中最終形成*參見[德]赫爾穆特·普拉策：《德國社會保險自主管理的構(gòu)想與功能》，《社會保障研究》，2005年第1期，第114-119頁。；后來，醫(yī)療保險管理委員會的費率確定權(quán)受到限制，部分由立法規(guī)定。

實際上，社會保險權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，是社會保障權(quán)的重要組成部分；社會保障權(quán)是我國憲法確認和保護的權(quán)利，是一種憲法權(quán)利，因此，社會保險權(quán)源于憲法規(guī)定的社會保障權(quán)，是被憲法確認一項基本權(quán)利*參見林嘉：《社會保險權(quán)利救濟研究》，《中山大學(xué)法律評論》，2014年11月，第12卷第3輯，第53-73頁。。對于公民的基本權(quán)利，國家有尊重、保護和實現(xiàn)的義務(wù)*Eide,A.,The Human Right to Adequate Food and Freedom from Hunger,1998.In:FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations),the Right of Food:In Theory and Practice.Rome,Italy 1998.United Nations:New York.。尊重義務(wù)要求政府不得隨意干涉；保護義務(wù)要求政府采取適當(dāng)?shù)拇胧┓蓝诺谌降那趾Γ粚崿F(xiàn)義務(wù)包括促進義務(wù)和提供義務(wù)，要求政府積極作為以確保權(quán)利得到充分實現(xiàn)*參見[挪]A.艾德：《國際人權(quán)法中的充足生活水準(zhǔn)權(quán)》，載劉海年主編：《〈經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約〉研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第226頁。。國家的實現(xiàn)義務(wù)雖然并不要求國家親歷親為，但國家要承擔(dān)制度擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)社會保險出現(xiàn)系統(tǒng)性支付不能時，保證會通過包括財政補助在內(nèi)的措施，幫助社會保險基金渡過難關(guān)*制度擔(dān)保責(zé)任不同于最后付款人責(zé)任。制度擔(dān)保責(zé)任往往表現(xiàn)為緊急援助，財政貸款是第一位的，財政補助是第二位的，當(dāng)社會保險恢復(fù)正常運行后，政府投入資金一般可以收回，只有在特殊情況下才轉(zhuǎn)為補助，而最后付款人責(zé)任則并未作此區(qū)分，因此，最后付款人責(zé)任無限擴張了政府對社會保險的財政責(zé)任。參見熊偉，張榮芳：《財政補助社會保險的法學(xué)透析：以二元分立為視角》，《法學(xué)研究》，2016年第1期。。正是這種“制度擔(dān)保責(zé)任”限定了社會保險人的部分權(quán)限，將社會保險費率的調(diào)整權(quán)交由代表全體國民意志的權(quán)力機關(guān)確定。長期以來，社會保險費率調(diào)整的法律保留事項屬性受到普遍的信賴和遵從。但是，當(dāng)社會進入后工業(yè)化時代以后，經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、國家職能等因素都發(fā)生了巨大的變化，由國會立法調(diào)整費率顯然難以及時因應(yīng)各項因素的快速變化，因此，部分國家對費率調(diào)整的法律保留原則進行了修正，將其改革為“依法定要件而自動調(diào)整，并授權(quán)聯(lián)邦政府依命令為之”*鄭文輝：《健全社會保險財務(wù)之研究》，《行政院財政改革委員會研究報告》，2002年8月，第5-29頁。。

然而，從法律關(guān)系的角度解析，社會保險人才是真正的社會風(fēng)險管理主體，即使因為社會保險的社會性致其最為關(guān)鍵的權(quán)利受到限制，其作為風(fēng)險管理主體的角色權(quán)利應(yīng)當(dāng)通過其他途徑得以體現(xiàn)和彰顯。社會保險的財務(wù)自主性說明社會保險人雖然不能自主收入和支出，但它仍然是一個獨立的預(yù)算主體，應(yīng)當(dāng)堅守收支平衡原則。社會保險人的財務(wù)收支狀況并非社保費率調(diào)整的唯一誘因，甚至也不是影響費率調(diào)整的關(guān)鍵因素，供款者的經(jīng)濟負擔(dān)能力直接決定著社保費率水平，直接鉗制著社會保險供款的征繳。當(dāng)供款者的經(jīng)濟負擔(dān)能力出現(xiàn)變化影響到社會保險基金收入時，社會保險人會根據(jù)支出情況作出預(yù)算報告提交權(quán)力機關(guān)審議*預(yù)算報告只是一種信息申報，權(quán)力機關(guān)的審議也不同于審批。參見張榮芳，熊偉：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會保險基金的異質(zhì)性》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報)，2015年第3期。。權(quán)力機關(guān)再根據(jù)社會保險人的信息申報，依法調(diào)整社會保險費率。也就是說，雖然社會保險人不是社會保險費率調(diào)整的權(quán)利主體，但作為財務(wù)自主的風(fēng)險管理主體，能夠為社保費率調(diào)整提供基金收支情況的數(shù)據(jù)支撐，從而對社保費率的調(diào)整產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

三、代際公平：社會保險費率調(diào)整的考量因素

社會保險供款費率的確定必須慮及兩種因素：一是社會保險財務(wù)自主性的要求，二是社會保險供款費率的高低對整體經(jīng)濟運行的影響。社會保險財務(wù)具有自主性，保持社會保險財務(wù)基本自給自足是社會保險制度獨立運作的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是社會保險制度持續(xù)運作的根本保障，社會保險人作為社會保險責(zé)任的直接責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)具有根據(jù)社會保險待遇支出狀況確定保險供款費率的參與權(quán)和建議權(quán)。但是，這種權(quán)利會因第二因素而受到限制。社會保險是通過國民當(dāng)前消費的部分犧牲來換取將來保險事故發(fā)生時的經(jīng)濟生活安全保障，保險供款支出必然會部分抑制供款人的當(dāng)前消費需求，當(dāng)前消費需求的減弱必然會對經(jīng)濟增長活動產(chǎn)生一定的影響。這種影響作用在經(jīng)濟繁榮時期并不突出，但在經(jīng)濟不景氣時期卻非常明顯。因此，多數(shù)國家在經(jīng)濟下行時期都會通過降低社會保險供款費率，將國家社會保險的經(jīng)濟安全保障職能讓位于經(jīng)濟發(fā)展的活力空間，從而保證國家更廣范圍的社會安全保障。但是，社保供款費率的下調(diào)并不能必然導(dǎo)致社保待遇的降低，而且社會保障的福利剛性*福利剛性是指從人的心理角度講，已經(jīng)擁有了對未來享受較高退休待遇預(yù)期的員工是難以接受退休金大幅縮水的改革取向的。因此，社保待遇的降低總會招來民眾的激烈反對。參見張榮芳：《社會保險法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年版，第83頁。也會阻礙社保待遇降低。也就是說，社保費率降低會導(dǎo)致社會保險基金收入減少，但社會保險基金支出則不會減少，甚至還會出現(xiàn)隨著老齡化的加重而進一步增加的趨勢，進而危及社會保險財務(wù)自主與安全。

理論上講，社保費率的調(diào)整與社會保險財務(wù)自主、社會經(jīng)濟之間的制衡與磨擦可以于社會保險精算中獲得部分平衡和緩釋。社會保險精算通常以人壽和健康保險精算為基礎(chǔ)，尤其在壽險精算中，通過利息理論、生命表、多減因表等多種因子的評估和預(yù)設(shè)，基本確定社會養(yǎng)老保險的繳費水平和待遇水平之間的聯(lián)動效應(yīng)。但是，相對于私人(商業(yè))保險而言，社會保險精算則更困難，并具有更大的不明確性，因為社會保險精算與出生、死亡、結(jié)婚、再婚、就業(yè)、失業(yè)、失能、退休、平均工資水平、待遇水平、利息率和其他數(shù)量繁多的附加因素等經(jīng)濟學(xué)、人口學(xué)和社會學(xué)變量密切相關(guān)，這加重了通過社會保險精算進行預(yù)測的難度*George E.Rejda,Social Insurance and Economic Security,Second Edition,Prentice-Hall,Inc.,1984,p.41.。另外，社會保險精算屬于數(shù)理分析與推導(dǎo)，基本不涉及社會政策的影響因子。因此，如果純粹基于精算而確立社會保險費率水平則可能引發(fā)嚴(yán)重的代際不公問題。如在待遇確定型*養(yǎng)老保險計劃可以分為待遇確定型(defined benefit,簡稱DB)和繳費確定型(defined contribution,簡稱DC)兩種基本模式。在DB模式下，養(yǎng)老金計劃發(fā)起人或管理者向計劃參與者作出承諾，保證養(yǎng)老金收益按預(yù)先的約定發(fā)放，即養(yǎng)老金待遇水平會根據(jù)繳費年限和工資收入水平預(yù)先確定，會隨物價水平調(diào)整，繳費水平會經(jīng)預(yù)算估計定期調(diào)整。在DC模式下，預(yù)先確定繳費水平，退休時以不斷累積的繳費額為基礎(chǔ)發(fā)放養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的多少取決于繳費總額和投資收益收入，投資風(fēng)險由參加者個人承擔(dān)。參見鄧大松：《社會保險》(第二版)，北京：中國勞動社會保障出版社，2009年版，第87頁；鄭秉文：《何謂DB與DC》，《中國證券報》，2005年10月21日，第B04版。養(yǎng)老保險制度中，待遇水平由養(yǎng)老金計劃發(fā)起人或管理者預(yù)先承諾，繳費水平根據(jù)預(yù)算估計定期調(diào)整，待遇水平與繳費年限和退休前的工資水平直接相關(guān)，與繳費水平?jīng)]有直接關(guān)聯(lián)。在積累制待遇確定型(即financial defined benefit，簡稱FDB)養(yǎng)老保險制度中，因繳費水平而引起的代際不公問題不會十分明顯；但就現(xiàn)收現(xiàn)付制待遇確定型(defined-benefit pay-as-you-go，簡稱DB-PAYG)養(yǎng)老保險制度而言，會根據(jù)預(yù)先的承諾兌現(xiàn)當(dāng)期(或近期)的待遇支出，再根據(jù)當(dāng)期(或近期)的待遇支出經(jīng)過預(yù)算估計當(dāng)期(或近期)的繳費水平。如果人口結(jié)構(gòu)發(fā)展平穩(wěn)，繳費水平不會出現(xiàn)大的波動，代際公平問題不突出；但在老齡化問題日趨嚴(yán)重的情況下，當(dāng)期(或近期)勞動力人口的繳費負擔(dān)會愈益增大，代際不公問題凸顯*由于繳費確定型社會保險制度預(yù)先確定繳費水平，待遇水平取決于個人賬戶中累積的繳費額和投資收益額，主要體現(xiàn)為參保者人生不同階段的經(jīng)濟互濟，基本不涉及不同參保者之間的經(jīng)濟互濟，因此基本不存在代際公平問題。。此種問題同樣存在于實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的短期性社會保險中，如醫(yī)療保險。老齡化的加重必然增大退休者的醫(yī)療保險需求和待遇支出，進而增加當(dāng)期(或近期)就業(yè)年齡人口的繳費負擔(dān)。也就是說，不同的社會保險模式，社會保險費率調(diào)整的風(fēng)險承擔(dān)主體并不相同。在純粹繳費確定型體制下，費率調(diào)整的不利結(jié)果會由當(dāng)代繳費者退休時承受，如果有納稅人補貼的話，則由納稅人承受；在完全積累的待遇確定型體制下，則由當(dāng)代工人承擔(dān)費率調(diào)整帶來的不利結(jié)果；而在部分積累的待遇確定型體制下，因費率調(diào)整所致的風(fēng)險可能在當(dāng)代工人和未來的工人間分散*Nicholas Barr and Peter Diamond,Pension Reform:A Short Guide,Oxford University Press,2010,p.37.。正是因為費率調(diào)整蘊含這些問題，各國對社會保險費率的調(diào)整幅度都持謹(jǐn)慎態(tài)度，幅度變化不宜過大，從而使得費率調(diào)整既能滿足社會保險財務(wù)自主性需求，又能兼顧當(dāng)期繳費者的繳費負擔(dān)、以及繳費者與待遇享受者之間的代際公平；正是因為潛在的代際不公問題，將社會保險費率調(diào)整列為法律保留事項才能確保當(dāng)前利益與長遠利益的衡平兼顧。

四、從政策到法律：我國社會保險費率調(diào)整的進路選擇

社會保險作為經(jīng)濟安全的保障措施，財務(wù)自主的制度運作特征內(nèi)在地要求社會保險費率的適時調(diào)整。歷經(jīng)二十余年的發(fā)展，我國的社會形勢、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟安全保障的理念和方式都發(fā)生了巨大變化，原有的社會保險費率卻一直沿用至今，實屬罕見。這次的社保費率調(diào)整順時應(yīng)勢，開啟了社會保險財務(wù)的自平衡機制，同時也提出了社會保險財務(wù)如何自求平衡的新課題。

國家實行的社會保險制度雖然屬于給付行政，是一種授益行政，但其實仍是國家行政對人民自由生活的一種干預(yù)，是現(xiàn)代社會國家職能不斷擴張的體現(xiàn)。社會保險制度的設(shè)立在為人民提供基本的經(jīng)濟安全保障的同時，也因國家行政廣泛地介入人民生活而產(chǎn)生對個體自由和財產(chǎn)權(quán)的限制而必須接受制度實施的正當(dāng)性拷問。奠基于“生存照顧”理念之上的“服務(wù)行政”理論為國家公權(quán)力的介入提供了正當(dāng)性證成。福斯多夫認為每個人自求多福應(yīng)是過去社會的信條，今日的社會，“個人生活之危機，已移轉(zhuǎn)由社會承擔(dān)。個人危機已與社會整體之生存休戚與共，此亦構(gòu)成了國家公權(quán)力應(yīng)予介入之理由。”*陳新民：《公法學(xué)札記》，北京：法律出版社，2010年版，第62頁。國家公權(quán)力的介入進而豐富和改變著公民財產(chǎn)權(quán)的狀態(tài)。國家承擔(dān)著對國民的積極的生存照顧義務(wù)，公民擁有要求國家提供適當(dāng)?shù)纳嬲疹櫟臋?quán)利。在給付國家*二戰(zhàn)之后，國家形態(tài)由秩序國家轉(zhuǎn)化為給付國家。在給付國家理念下，國家作為行政作為給付的承擔(dān)者，負擔(dān)愈來愈重，為此國家進入“保障國家”階段。參見高秦偉：《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國法學(xué)》，2015年第5期，第73-98頁。之下，這種要求國家提供適當(dāng)?shù)纳嬲疹櫟臋?quán)利已經(jīng)成為公民的一項“新財產(chǎn)權(quán)”*“新財產(chǎn)權(quán)”是哈佛大學(xué)法學(xué)院教授查爾斯·瑞克(Charles A.Reich)在論文《新財產(chǎn)權(quán)》(New Property)提出的觀點。他認為隨著國家對經(jīng)濟生活的廣泛介入，公民的福利權(quán)利也是一種財產(chǎn)權(quán)，是一種新財產(chǎn)權(quán)，這種新財產(chǎn)權(quán)同樣需要程序性保障。See Charles A.Reich,The New Property,Yale Law Journal,Vol.73,Issue 5,April 1964,pp.733-787.而受到重視和保護。雖然這種權(quán)利的內(nèi)容會隨著經(jīng)濟社會文化環(huán)境的變化而變化，往往與社會政策密切相關(guān)，具有很強的政治色彩，但這并不意味著不能將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓡栴}，用法律的原理和技術(shù)予以支持和保障。相反，隨著社會保險權(quán)利是“權(quán)利”而非“特權(quán)”觀念的普及和深入，將關(guān)涉公民社會保險權(quán)利的具體內(nèi)容擬定完全交由政策裁量，顯然也不符合法治社會的建設(shè)要求。當(dāng)然，為了保存自由，有限度的保障是必不可少的*[英]弗里德里?！W古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1997年版，第128頁。。但“新財產(chǎn)權(quán)”的建立為公民帶來保障的同時，也極大地限制了公民的自由和獨立。“法律雖然不能創(chuàng)造更好的民族或更好的團體，但是它能為我們預(yù)留堅守崇高理念的自由呼吸的空間”*See Charles A.Reich,The New Property After 25 Years,24,U.S.F.L.Rev.223-271,1989-1990.。人社部[2016]36號文初步確定了社會保險費率調(diào)整的依據(jù)和幅度，但與科學(xué)、合理、規(guī)范的費率調(diào)整機制的形成還存在一定的距離。將社會保險費率的政策性調(diào)整逐漸回歸于“法律之治”，才有利于更加公平和更可持續(xù)的社會保障制度的建立。

第一，從調(diào)整的權(quán)利主體看，社會保險費率的調(diào)整權(quán)性質(zhì)上屬于法律保留事項，原則上由立法機關(guān)行使；待條件成熟后，調(diào)適為依法定要件而自動調(diào)整，并授權(quán)中央政府發(fā)布。我國屬于政府直接管理型的社會保險組織管理體制，全國性的社會保險專職責(zé)任部門依政府的行政體制設(shè)置，隸屬于中央政府，集中統(tǒng)一管理和執(zhí)行全國性的社會保險事務(wù)*參見郭靜：《社保經(jīng)辦機構(gòu)的發(fā)展特點及趨勢——社會保障經(jīng)辦機構(gòu)國際比較之二》，《中國社會保障》，2011年第2期，第27-29頁。。人力資源和社會保障部是我國中央級別的社會保險行政管理部門，主要負責(zé)社會保險的政策擬定和實施的監(jiān)督管理，能夠及時、全面地了解和掌握各地的具體實踐和發(fā)展動態(tài)，能夠為社會保險費率調(diào)整的必要性和可行性提供最有力的論據(jù)。目前，關(guān)于社會保險費率調(diào)整的規(guī)范性文件由人力資源和社會保障部負責(zé)擬定和發(fā)布，未嘗不可；但是，從長遠看，社會保險費率的變動牽涉的利害主體廣泛，社會影響深遠，授權(quán)中央政府而非中央政府的組成機構(gòu)依法定要件自動調(diào)整更為合適。

第二，從公平性保障的角度看，應(yīng)建立利益關(guān)系人參與機制和指數(shù)化的動態(tài)調(diào)整機制，依此確定社會保險費率調(diào)整的幅度和頻率。雖然我國建國初的社會保險制度沿襲前蘇聯(lián)的做法，實行國家保險制度*所謂國家保險是指僅由企業(yè)單方繳費，勞動者無需承擔(dān)任何費用即可享受國家給付的保險待遇的做法。這種做法并非現(xiàn)代意義上的社會保險，具體解析見本文第一章第一節(jié)第二部分。，但是，從制度淵源上分析，我國目前的社會保險制度應(yīng)屬俾斯麥模式的脈系。俾斯麥模式的特點在于雇主與雇員共同繳費、保障的程度依據(jù)被保險人原先的收入(即勞動提供的等級與價值)確定、基金由工會組織代表與資方代表依法共同管理*參見郭明政：《社會保險之改革與展望》，臺北：翰蘆圖書出版公司，2006年版，第23頁。。這種模式基于工會與雇主代表乃是廣義上經(jīng)濟活動的代表的假設(shè)，把社會對話作為制度的內(nèi)建要素*參見郭明政：《社會保險之改革與展望》，臺北：翰蘆圖書出版公司，2006年版，第23頁。，強調(diào)雇主與雇員的共同參與、協(xié)商與博弈，將關(guān)涉社會保險權(quán)益的重要事項交由利益關(guān)系人自主管理與協(xié)商，國家主要肩負政策引導(dǎo)和法律監(jiān)督之責(zé)。俾斯麥模式奠基于工業(yè)社會以傳統(tǒng)雇傭為主的組織環(huán)境，以強有力的集權(quán)國家為后盾，對雇主和雇員的組織性具有較高的要求。雇主和雇員的團體組織性源于其深厚的社會自治的制度傳統(tǒng)。工業(yè)社會的挑戰(zhàn)和社會組織的發(fā)展改變著國家的角色功能和政府的執(zhí)政理念，進而助推著責(zé)任分配的重構(gòu)。在法治國家理念下，從權(quán)力的分立與制衡和行政權(quán)力的依法行使角度規(guī)范國家治理和保障人民權(quán)利；在社會國家理念下，在依法行政的基礎(chǔ)上，國家需要承擔(dān)積極的給付義務(wù)，此時，國家責(zé)任并不只是“‘政府或公務(wù)員’的責(zé)任，而是‘整體社會’與‘全國人民’的責(zé)任”*鐘秉正：《社會法與基本權(quán)保障》，北京：元照出版公司，2010年版，第252頁。。因為權(quán)利的社會性，國民在享受給付權(quán)利的同時往往需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，與義務(wù)對應(yīng)的還有國民對社會事務(wù)的參與權(quán)利。國家理念的發(fā)展與轉(zhuǎn)變意味著國家并非萬能，無力事事親為，社會主體的自我規(guī)制反而能夠減輕國家治理的負擔(dān)。

就社會保險費率調(diào)整來講，利益關(guān)系人主要包括社會保險人和社會保險的供款義務(wù)人。社會保險人是風(fēng)險管理主體，是保險責(zé)任的承擔(dān)者，理應(yīng)擁有社會保險費率的決定權(quán)。雖然由于社會保險的特殊性，出于權(quán)利保障的考慮而將社會保險費率調(diào)整權(quán)作為法律保留事項，由立法機關(guān)行使，但是，社會保險人畢竟是風(fēng)險管理的義務(wù)主體，與其承擔(dān)的義務(wù)相對應(yīng)，應(yīng)當(dāng)通過參與權(quán)的設(shè)置在費率調(diào)整的決策過程中體現(xiàn)社會保險人的意志。社會保險費率調(diào)整直接影響著社會保險供款義務(wù)人的義務(wù)內(nèi)容。社會保險供款義務(wù)人包括用人單位和被保險人。用人單位是社會保險供款的主要義務(wù)主體，在社會保險法律關(guān)系中履行協(xié)力義務(wù)，所享有的多是程序性權(quán)利，參與權(quán)的設(shè)置可以通暢其意志的理性表達渠道，形成良性的繳費激勵機制。

利益關(guān)系人參與機制側(cè)重于程序公平，費率調(diào)整的實質(zhì)公平更需依賴于科學(xué)、合理的指數(shù)化調(diào)整機制。指數(shù)化調(diào)整機制的設(shè)立應(yīng)當(dāng)充分考慮經(jīng)濟場域、人口/家庭場域、行政管理場域(財政補貼)中各種與經(jīng)濟和人口指標(biāo)相關(guān)的因素的動態(tài)均衡。目前的費率調(diào)整措施僅從社會保險基金的結(jié)余狀況和用人單位的承受能力衡定調(diào)整的必要性和調(diào)整的幅度、頻率，而未能充分考慮改制成本、就業(yè)形式、實際繳費率、人口流動、人口凈增長率和凈贍養(yǎng)比等影響因子，雖然短期內(nèi)能起到明顯的效果，但長期而言，不利于社會保險制度的持續(xù)運作和法制化發(fā)展。指數(shù)化調(diào)整機制雖然不是包治百病的靈丹妙藥，但卻是社會保險制度持續(xù)運作的一個基本前提，它的設(shè)立會使社會保險制度的設(shè)置更加公平正義。

第三，從社會保險基金平衡的角度看，類型化社會保險基金的缺口，對應(yīng)建立適宜的補缺機制。簡單地說，社會保險基金缺口的產(chǎn)生主要源于兩個方面：一是制度轉(zhuǎn)軌的成本，二是制度自身的原因。經(jīng)濟的發(fā)展總會伴隨著制度的調(diào)適和變動。社會保險制度改革中出現(xiàn)的“視同繳費”和“優(yōu)惠繳費”處理規(guī)定承載著重要的社會政策目標(biāo)，這些目標(biāo)對社會保險制度本身來說即為沉重的“外來負擔(dān)”，應(yīng)由政府的一般財政買單。制度自身的原因包括社會保險實際供款水平、基金的增值能力等方面。社會保險基金的保值增值能力同樣影響著基金的實際支付能力，牽涉金融市場的環(huán)境和投資渠道的選擇等問題，此處不贅。社會保險的實際供款水平受實際供款基數(shù)、供款群體和實際供款費率等多種因素影響，實際供款費率直接影響著社會保險基金的平衡。一般來講，社會保險費率的降低調(diào)整除了受制于經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢因素外，還應(yīng)當(dāng)立基于合理的基金支出盈余期間的限定。根據(jù)社會保險財務(wù)自主的要求，因社會保險費率的降低調(diào)整而致的基金缺口應(yīng)屬社會保險財務(wù)自求平衡事項范圍，不應(yīng)由一般財政填補。因此，社會保險費率的降低調(diào)整應(yīng)該限定在基金的承受能力限度內(nèi)，應(yīng)在保險精算的基礎(chǔ)上保持限定期限內(nèi)基金的適度平衡。