科技計(jì)劃管理改革政策落地問題探討

楊銳　朱莉　董蕭　王楠

摘要：黨的十八大以來，科技改革成為了全面改革的排頭兵，一系列的政策在全國鋪開實(shí)施，科研人員也深切感受到了改革紅利。本文通過走訪、座談交流等形式深入到四川本省承擔(dān)中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目的高校、院所、企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，系統(tǒng)梳理了改革取得的成效，政策落地落實(shí)存在的問題，并提出了建立央地項(xiàng)目信息共享機(jī)制、跨區(qū)域特色項(xiàng)目布局適當(dāng)向地方單位傾斜、取消中央財(cái)政科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)地方政府配套等對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：科技計(jì)劃管理；改革；政策落地；對(duì)策

中圖分類號(hào)：G3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.02.015

0 引言及文獻(xiàn)綜述

2014年起，國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號(hào)，以下簡稱11號(hào)文）、《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號(hào)，以下簡稱64號(hào)文）、《深化科技體制改革實(shí)施方案》《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，以及配套文件，對(duì)中央財(cái)政科技計(jì)劃和科研項(xiàng)目資金管理改革做出全面部署，從科技體制、科技計(jì)劃管理、科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面激發(fā)了創(chuàng)新活力。政府不再直接管理科技計(jì)劃項(xiàng)目轉(zhuǎn)交專業(yè)機(jī)構(gòu)具體管理執(zhí)行，整合科技計(jì)劃并重新構(gòu)建了國家科技計(jì)劃體系[1]。新的計(jì)劃格局聚焦國家目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)科技與經(jīng)濟(jì)的密切結(jié)合，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局，全面提高科研實(shí)驗(yàn)裝備使用效益，促使科技創(chuàng)新資源和潛力充分釋放；利于創(chuàng)新人才培養(yǎng)和科教融合，實(shí)現(xiàn)高層次創(chuàng)新人才新突破；科技創(chuàng)新環(huán)境得到優(yōu)化，全面提高中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)使用效益[2]。新五類科技計(jì)劃從源頭上破解了目前科技體制中存在的大部分問題，對(duì)科研單位、科研人員、科技管理人員以及科技活動(dòng)方式都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響[3]。根據(jù)64號(hào)文件的要求，針對(duì)各項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，國家先后出臺(tái)了近20項(xiàng)改革配套政策。64號(hào)文明確，經(jīng)過3年過渡期，2017年將全面按照新的科技計(jì)劃體系和管理機(jī)制運(yùn)行。

從國家科技計(jì)劃管理改革的啟動(dòng)至今，國內(nèi)學(xué)者有的從時(shí)間進(jìn)程回顧國家科技計(jì)劃管理改革、科技體制改革等的演變歷程，總結(jié)歷史規(guī)律。如趙捷（2009）[4]總結(jié)我國科技計(jì)劃體系與管理改革歷程發(fā)現(xiàn)，我國科技計(jì)劃改革呈現(xiàn)四大基本特征：重視企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、重視公益性研究、強(qiáng)調(diào)市場競爭機(jī)制、管理規(guī)范化與制度化。有的學(xué)者洋為中用，引入借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如江笑顏[5]（2013）梳理了美國、歐盟和日本科技計(jì)劃管理的特色做法，建議將評(píng)估模式、審計(jì)管理以及科技預(yù)測(cè)等引入我國科技計(jì)劃管理工作中；程如煙[6]（2015）通過對(duì)部分發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）科技計(jì)劃的組織管理與改革新動(dòng)向的分析，總結(jié)了他們?cè)诮M織管理上的五個(gè)特點(diǎn)和科技計(jì)劃改革上的三個(gè)趨勢(shì)。裴瑞敏等[7]（2015）著重分析了美國、日本及歐盟一些國家的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)的類型及特點(diǎn)，以及各國科技計(jì)劃專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的布局特點(diǎn)，為我國科技計(jì)劃項(xiàng)目管理提供借鑒。還有學(xué)者落腳區(qū)域，探索省域內(nèi)的科技計(jì)劃管理改革之路。如林映華[8]（2016）、陳宇山等[9]（2016）、談力等[10]（2016）分別研究了廣東省的科研機(jī)構(gòu)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理現(xiàn)狀問題及對(duì)策、科技計(jì)劃信用管理框架體系構(gòu)建，并對(duì)廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)進(jìn)行了探索。

對(duì)于改革中還存在的一些問題，林映華[11]（2016）提出了落實(shí)科技后補(bǔ)助政策的建議；郭鐵成[12]（2015）認(rèn)為公私合作創(chuàng)新是科技計(jì)劃體制改革的重要方向；王珊珊等[13]（2017）則認(rèn)為科技計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在引導(dǎo)、建立、應(yīng)用和推廣產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上發(fā)力，提出了一種基于產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的科技計(jì)劃管理思路；鑒于國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃尚未正式改革完成，侯婉瑩[14]等（2017）提出，重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌部署區(qū)域科技任務(wù)、組織“大兵團(tuán)”聯(lián)合攻關(guān)、進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研協(xié)同轉(zhuǎn)化、激發(fā)戰(zhàn)略科技力量優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。

四川把全面創(chuàng)新改革作為引領(lǐng)“十三五”發(fā)展的“一號(hào)工程”，大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、創(chuàng)新型省份等的建設(shè)，各項(xiàng)政策落實(shí)就變得極其重要。為深入了解四川貫徹中央財(cái)政科技計(jì)劃管理改革的情況及在川中央院所、高校、企業(yè)執(zhí)行中央財(cái)政科技計(jì)劃改革的情況，研究小組在四川省科學(xué)技術(shù)廳、四川省財(cái)政廳的組織安排下，參加多次四川省科技計(jì)劃改革工作推進(jìn)會(huì)、現(xiàn)場協(xié)調(diào)會(huì)集中了解情況，并有針對(duì)性地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和隨機(jī)訪談。通過對(duì)近50份會(huì)議資料的標(biāo)注整理，以及對(duì)訪談?dòng)涗浀恼矸治觯疚臍w納了四川執(zhí)行中央財(cái)政科技計(jì)劃管理改革的主要做法，總結(jié)了改革中取得的成效，發(fā)現(xiàn)了一些存在的問題，最后向相關(guān)職能部門提出了政策建議。

1 主要做法

1.1 宣傳培訓(xùn)，確保中央政策廣泛知曉

中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)文件印發(fā)后，四川對(duì)承擔(dān)中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目的單位進(jìn)行了集中培訓(xùn)，就此次改革背景、經(jīng)費(fèi)管理（預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑、間接費(fèi)用和績效支出比例設(shè)置、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式、勞務(wù)費(fèi)開支范圍）、項(xiàng)目管理等進(jìn)行集中宣傳解讀。各單位也通過短信、微信、網(wǎng)站以及集中開會(huì)等多種方式進(jìn)行宣講培訓(xùn)，讓科研人員充分了解改革，知曉政策。

1.2 調(diào)整設(shè)置，組建科研管理機(jī)構(gòu)

根據(jù)科技創(chuàng)新體系建設(shè)需要，各單位針對(duì)不同實(shí)際情況推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)調(diào)整，以適應(yīng)新的科研管理體制。例如，中國工程物理研究院建立了戰(zhàn)略科技中心、院級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與學(xué)科建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)等跨行政架構(gòu)的非法人科研實(shí)體；康弘藥業(yè)成立了國家企業(yè)技術(shù)中心科技研發(fā)管理室，專門負(fù)責(zé)統(tǒng)一申報(bào)和管理科技項(xiàng)目，設(shè)置專門的項(xiàng)目助理，定期管理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、執(zhí)行、檢查、變更、終止、驗(yàn)收等工作。

1.3 完善管理，制定配套實(shí)施細(xì)則

各單位根據(jù)中央改革要求，在差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、績效支出、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等方面制定出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則。例如，四川大學(xué)出臺(tái)了《四川大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法》《四川大學(xué)科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用管理暫行規(guī)定》等近10個(gè)辦法，全面系統(tǒng)地回應(yīng)和落實(shí)了中央政策，進(jìn)一步規(guī)范和明確了管理責(zé)任和管理模式；電子科技大學(xué)在制定實(shí)施細(xì)則的同時(shí)，開通科研財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，打通科研管理與財(cái)務(wù)管理通道，保證科研數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)準(zhǔn)確對(duì)接。

1.4 強(qiáng)化監(jiān)管，督查資金合規(guī)使用

根據(jù)中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)文件要求，四川在精簡檢查評(píng)審基礎(chǔ)上，采取“專項(xiàng)檢查+常規(guī)檢查”方式，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目承擔(dān)單位監(jiān)督管理，深入單位開展專項(xiàng)督查調(diào)研，推動(dòng)單位細(xì)化會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等內(nèi)部管理辦法。同時(shí)，督促單位完善具體實(shí)施流程和細(xì)則，特別是在科研經(jīng)費(fèi)容易出問題的外撥經(jīng)費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)等方面，要求單位通過嚴(yán)格審批程序、加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)、開展公告公示等舉措，杜絕套取科研經(jīng)費(fèi)的情況發(fā)生。各單位也加強(qiáng)了內(nèi)部管理，例如，中航工業(yè)成都飛機(jī)設(shè)計(jì)研究所為改進(jìn)科研生產(chǎn)儀器設(shè)備采購管理工作，成立物資采購供應(yīng)部，負(fù)責(zé)全所科研生產(chǎn)物質(zhì)的集中采購管理，嚴(yán)格落實(shí)設(shè)備采購監(jiān)督管理制度，做到采購的公開、透明、可追溯。

1.5 強(qiáng)化自身，做好本省計(jì)劃改革

1.5.1系統(tǒng)制定改革方案

有了改革的方向和依據(jù)，四川進(jìn)一步完善了省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理。川辦函〔2015〕145號(hào)、川委辦〔2017〕2號(hào)、川府發(fā)〔2017〕5號(hào)等一系列改革文件，從體系構(gòu)建、機(jī)制完善、流程優(yōu)化、制度建設(shè)等方面鋪開了四川的科技計(jì)劃管理改革。通過整合現(xiàn)有省級(jí)科技計(jì)劃，完善科研項(xiàng)目分類評(píng)價(jià)及資助機(jī)制，改進(jìn)省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理，建立職責(zé)規(guī)范、公開透明的項(xiàng)目管理決策機(jī)制和統(tǒng)一完備的科技管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)科技計(jì)劃管理相關(guān)配套制度建設(shè)等措施，促進(jìn)形成符合科技創(chuàng)新規(guī)律、充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制[15]。

1.5.2狠抓“放管服”落實(shí)

在中央政策框架下，四川在個(gè)別領(lǐng)域繼續(xù)試點(diǎn)探索，進(jìn)一步下放權(quán)限、加強(qiáng)管理、優(yōu)化服務(wù)。在放權(quán)方面，提出橫向經(jīng)費(fèi)可用于項(xiàng)目成員的績效支出，由主管部門專項(xiàng)據(jù)實(shí)核增計(jì)入當(dāng)年單位績效工資總額，不作為績效工資總額基數(shù)；將軟科學(xué)類和軟件開發(fā)類項(xiàng)目間接費(fèi)用適當(dāng)提高比例。在規(guī)范管理上，組建戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)參與指南編制；完善專家?guī)欤＜一乇苤贫?，?guī)范評(píng)審程序；改進(jìn)項(xiàng)目立項(xiàng)決策機(jī)制和遴選機(jī)制，全面實(shí)行痕跡管理；嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃項(xiàng)目中期檢查制度，加強(qiáng)到期項(xiàng)目驗(yàn)收和驗(yàn)收項(xiàng)目公示；強(qiáng)化監(jiān)督和問責(zé)的具體舉措，增加“強(qiáng)化對(duì)違規(guī)違紀(jì)的問責(zé)處罰”條款。在優(yōu)化服務(wù)方面，細(xì)化項(xiàng)目資金預(yù)撥制度，明確項(xiàng)目承擔(dān)單位提出預(yù)撥申請(qǐng)后，由主管部門匯總報(bào)財(cái)政部門審核后，統(tǒng)一實(shí)施預(yù)撥。

1.5.3積極推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化

堅(jiān)持科技創(chuàng)新與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合的原則，充分運(yùn)用市場機(jī)制推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)高校、科研院所積極開展實(shí)踐探索。西南交通大學(xué)開展職務(wù)科技成果權(quán)屬混合所有制改革試點(diǎn)，通過對(duì)既有專利進(jìn)行分割確權(quán)，對(duì)新專利進(jìn)行共同申請(qǐng)，將職務(wù)科技成果由國家所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、職?wù)發(fā)明人共同所有。四川大學(xué)按“企業(yè)化管理、市場化運(yùn)作”模式建立專業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和專業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)人才隊(duì)伍，建立了全新機(jī)制的科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院（總院），代表學(xué)校處置職務(wù)科技成果，統(tǒng)籌學(xué)校科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和外設(shè)研究院建設(shè)管理，構(gòu)建對(duì)接市場需求、促進(jìn)成果交易、提供投融資服務(wù)等科技成果轉(zhuǎn)化的全鏈條服務(wù)體系。中航工業(yè)成都飛機(jī)設(shè)計(jì)研究所強(qiáng)化落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化長期激勵(lì)的法人責(zé)任，加大專利權(quán)、著作權(quán)、集成電路布圖設(shè)計(jì)專有權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)及科技成果轉(zhuǎn)化形成的分紅權(quán)等激勵(lì)方案。這些探索試點(diǎn)都極大地激發(fā)了科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性，提高了科技成果的轉(zhuǎn)化效率。

2 改革取得的成效

2.1 一個(gè)制度議定大盤，聚焦重點(diǎn)

此次改革建立了科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，形成了圍繞國家科技戰(zhàn)略布局科技資源的統(tǒng)一決策機(jī)制，改變了過去由各個(gè)部門掌控科研資金、確定科研項(xiàng)目導(dǎo)致的科技計(jì)劃碎片化、科研項(xiàng)目取向聚焦不夠等問題，有利于聚焦國家重大戰(zhàn)略科研任務(wù)配置科技資源，基本實(shí)現(xiàn)了科技計(jì)劃“全國一盤棋”。調(diào)研中多家單位都談到，新的計(jì)劃實(shí)施以來，許多過去僅限于行業(yè)內(nèi)部申報(bào)的項(xiàng)目，現(xiàn)在符合條件的單位都可以申報(bào)，科研人員有了更多參與機(jī)會(huì)。例如，某教育部直屬高校改革前基本無緣除教育部以外的其他部委科研項(xiàng)目，現(xiàn)在這些部委項(xiàng)目納入中央財(cái)政科技計(jì)劃管理后，他們也能申請(qǐng)到了；某院所過去每年只能承擔(dān)1～2項(xiàng)重大專項(xiàng)，改革后可以參與到重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，2016年參與了6項(xiàng)中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目，覆蓋了以前不能參加的領(lǐng)域。

2.2 一個(gè)體系統(tǒng)籌五類計(jì)劃，遵從規(guī)律

通過改革，構(gòu)建了全新的五大類計(jì)劃。從基礎(chǔ)研究和科學(xué)前沿探索，到國家重大戰(zhàn)略產(chǎn)品和重大產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，從戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性重大科學(xué)問題，到促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和資本化、產(chǎn)業(yè)化，從重大共性關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品、重大國際科技合作到人才團(tuán)隊(duì)和平臺(tái)建設(shè)，新體系總體布局合理，功能定位清晰，遵從科研活動(dòng)和科技創(chuàng)新規(guī)律，體現(xiàn)了圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈的思路，更加注重基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條設(shè)計(jì)，有利于主動(dòng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提質(zhì)增效升級(jí)，有效地促進(jìn)了科技與經(jīng)濟(jì)的深度融合[16]。幾個(gè)單位都談到，聚焦行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)的重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，一個(gè)項(xiàng)目以前只能兩、三個(gè)單位參加，現(xiàn)在數(shù)個(gè)單位可以“組團(tuán)”申報(bào)項(xiàng)目，其中既有高校、院所等科研單位，也有注重產(chǎn)品與市場開發(fā)的企業(yè)，全鏈條創(chuàng)新設(shè)計(jì)、一體化組織實(shí)施，讓科研活動(dòng)從源頭上就更加注重轉(zhuǎn)化應(yīng)用導(dǎo)向，充分體現(xiàn)了跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的協(xié)作創(chuàng)新，推動(dòng)了科技創(chuàng)新體系建設(shè)。

2.3 一個(gè)平臺(tái)申報(bào)管理，避免多頭

改革前的科技計(jì)劃體系管理部門眾多，各管一塊，各管一段，科研人員不得多頭申報(bào)項(xiàng)目，每家申報(bào)項(xiàng)目的規(guī)定、方式和標(biāo)準(zhǔn)各不相同，造成大量重復(fù)勞動(dòng)。改革后建立了公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺(tái)，申報(bào)指南公開發(fā)布，科研人員都在上面申報(bào)項(xiàng)目，他們普遍反映申報(bào)渠道變得順暢、透明，不再為應(yīng)付要求不一的申報(bào)規(guī)定、方式、時(shí)間而頭痛不已。申報(bào)指南中的目標(biāo)和任務(wù)要求也更加明確，有利于項(xiàng)目的順利推動(dòng)。一個(gè)指南方向不限定支持一個(gè)項(xiàng)目，賦予了科研人員更大的技術(shù)路線自主權(quán)。管理部門也在平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了全流程公開透明和痕跡管理，項(xiàng)目“可申訴、可查詢、可追溯”。

2.4 一個(gè)意見松綁約束，激勵(lì)創(chuàng)新

科技計(jì)劃管理改革啟幕后，中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理，建立了科技資金管理機(jī)制?？蒲腥藛T普遍反映，該文關(guān)于簡化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、提高間接費(fèi)用比例、加大績效激勵(lì)力度、取消績效支出比例限制、明確勞務(wù)費(fèi)開支范圍且不設(shè)比例限制、改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式等規(guī)定，更加尊重科研活動(dòng)實(shí)際，更加人性化，有利于將科研人員從復(fù)雜的預(yù)算編制中解放出來，提高科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

3 存在的問題

3.1 個(gè)別專項(xiàng)未納入計(jì)劃統(tǒng)一管理

據(jù)一些項(xiàng)目單位反映，目前個(gè)別科研項(xiàng)目資金仍然由部委自行分配管理，游離于中央財(cái)政科技計(jì)劃管理之外，項(xiàng)目單位仍然向部委申請(qǐng)，執(zhí)行部委相關(guān)規(guī)定，接受部委檢查監(jiān)督，需在內(nèi)部控制上按不同規(guī)定建立多套標(biāo)準(zhǔn)。從國家層面來看，不利于建立公開統(tǒng)一的國家科技管理體系。

3.2 法律法規(guī)和政策文件不夠協(xié)調(diào)

國家制定出臺(tái)涉及科技計(jì)劃體制改革的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件時(shí)由于所站角度不同，導(dǎo)致現(xiàn)行的各種文件間仍有一些不一致的情況。例如，《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，科研單位可處置所持有的科技成果；而國有資產(chǎn)管理相關(guān)政策規(guī)定，所有科技成果均是國有資產(chǎn)，應(yīng)按國有資產(chǎn)管理。這些相互沖突的規(guī)定造成項(xiàng)目單位在執(zhí)行政策和接受檢查時(shí)面臨左右為難的情況。

3.3 個(gè)別稅收政策沒有體現(xiàn)激勵(lì)導(dǎo)向

一些科研單位和科技人員反映現(xiàn)有的個(gè)別稅收政策難以體現(xiàn)對(duì)科研單位和科研人員的激勵(lì)。以高校為例，營改增后，高校作為一般納稅人，承擔(dān)企事業(yè)委托的橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)稅率高達(dá)6.72%，而這一稅費(fèi)要求在開具發(fā)票（通常開發(fā)票時(shí)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)還未下達(dá)）時(shí)就繳納，只能由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人墊支相關(guān)經(jīng)費(fèi)；稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)科技人員從事科技成果轉(zhuǎn)化所得的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，也依然按照“工作薪金”計(jì)稅的個(gè)稅政策，實(shí)行超額累進(jìn)稅率，最高達(dá)45%。

3.4 地方單位難以牽頭區(qū)域特色項(xiàng)目

中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目改革后，有利于科技資源向國家重大重點(diǎn)領(lǐng)域聚焦，也為眾多單位參加項(xiàng)目創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。但參加與牽頭還有區(qū)別。一些單位反映，在農(nóng)林漁牧、資源環(huán)境等具有區(qū)域特色、同時(shí)又事關(guān)長江中上游生態(tài)屏障保護(hù)全局的項(xiàng)目中，他們有科研基礎(chǔ)，有人才儲(chǔ)備，有資源條件，改革以前還能獨(dú)立牽頭申報(bào)項(xiàng)目，現(xiàn)在由于申報(bào)指南存在一定的指向性，造成獲批項(xiàng)目基本由中央院所牽頭，再組織地方院所參與，地方科研院所很難直接申報(bào)成功，導(dǎo)致區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科有所弱化。

3.5 地方管理部門難以掌握中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目情況

目前中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目除了部分重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃外，中央其他計(jì)劃項(xiàng)目均由項(xiàng)目單位直接向中央申報(bào)，并不通過地方科技和財(cái)政部門。地方無法全面掌握省內(nèi)單位參與中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）項(xiàng)目的情況，申報(bào)了多少，哪些項(xiàng)目已立項(xiàng)，分布在什么領(lǐng)域，在全國處于什么水平，等等，導(dǎo)致地方難有更有效的手段和渠道協(xié)助中央推進(jìn)改革，不利于地方發(fā)揮財(cái)政和科技主管部門的監(jiān)管職能，不利于地方統(tǒng)籌安排科研經(jīng)費(fèi)。

3.6 一些項(xiàng)目需要地方財(cái)政配套

一些項(xiàng)目尤其是政產(chǎn)學(xué)研項(xiàng)目需要地方財(cái)政和企業(yè)共同配套，配套比例達(dá)到了1：1：1。為了增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)的主動(dòng)性，也由于企業(yè)是此類項(xiàng)目的最終受益者，企業(yè)配套資金無可厚非，但要地方財(cái)政也按1：1配套則存在一定困難，尤其是對(duì)人均財(cái)力較低的西部省份來說確實(shí)吃力，且與國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中的相關(guān)規(guī)定不符。地方為了爭取到項(xiàng)目，即使在申報(bào)中承諾配套，也難以執(zhí)行到位。

3.7 項(xiàng)目管理沒有體現(xiàn)精細(xì)化

比如，項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)缺乏行業(yè)專業(yè)專家參與，各家會(huì)計(jì)師事務(wù)所嚴(yán)格比照制度認(rèn)定費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，不分行業(yè)一刀切，沒有考慮行業(yè)特殊性。對(duì)一些重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目成果鑒定沒有考慮項(xiàng)目單位無法掌控的不能如期完成的因素，例如新藥研發(fā)的每個(gè)環(huán)節(jié)都需要拿到醫(yī)藥部門審批意見才能實(shí)施下一步試驗(yàn)，但這個(gè)時(shí)間項(xiàng)目單位無法掌控，有時(shí)甚至要等幾年，嚴(yán)重影響了結(jié)項(xiàng)進(jìn)程以及新一輪的申報(bào)，這種短期內(nèi)過于關(guān)注成果的結(jié)題導(dǎo)向，會(huì)導(dǎo)致科研人員傾向于研究風(fēng)險(xiǎn)小、時(shí)間短、見效快、容易出成果的短平快項(xiàng)目，不利于形成重大科技成果。有些項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審財(cái)政資金被審減過半甚至三分之二以上，但項(xiàng)目的總?cè)蝿?wù)和總投資仍然不變，導(dǎo)致單位自籌經(jīng)費(fèi)大幅度增加，項(xiàng)目單位左右為難，容易出現(xiàn)造假風(fēng)險(xiǎn)。

3.8 個(gè)別單位政策落實(shí)不到位

此類情況主要出現(xiàn)在高校和體制內(nèi)院所。個(gè)別單位不愿行使已經(jīng)下放的管理自主權(quán)，還是寄希望國家統(tǒng)一管理、出細(xì)則，減輕本單位的管理責(zé)任，政策激勵(lì)效果未能充分發(fā)揮。個(gè)別單位對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)管力度還不夠，以內(nèi)部評(píng)估為主，缺乏外部評(píng)估，使用效益較低。個(gè)別單位對(duì)重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目的全技術(shù)鏈改革畏首畏尾，作為牽頭單位覺得管理困難，作為配合單位又覺得經(jīng)費(fèi)使用不自主，需要遵從不同牽頭單位的管理細(xì)則，等等。

4 政策建議

改革沒有套路，只能在不斷的摸索中解決問題。針對(duì)調(diào)研中了解的情況，除了督促相關(guān)項(xiàng)目承擔(dān)單位制定管理細(xì)則，落實(shí)改革措施外，本文提出以下政策建議供參考：

4.1 進(jìn)一步優(yōu)化整合中央財(cái)政科技計(jì)劃

進(jìn)一步梳理中央財(cái)政科技項(xiàng)目，對(duì)部分部委自設(shè)的財(cái)政科研項(xiàng)目進(jìn)行重新審核評(píng)議。確實(shí)需要設(shè)立的，則統(tǒng)一納入中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理平臺(tái)，全面按照優(yōu)化整合后的五類科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）運(yùn)行，不再保留優(yōu)化整合之前的科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）經(jīng)費(fèi)渠道。同時(shí)盡快啟動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)（基金）及基地和人才專項(xiàng)。

4.2 進(jìn)一步完善政策法規(guī)

進(jìn)一步梳理涉及事業(yè)單位科技成果使用、處置和收益管理改革和科技成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)機(jī)制，科研事業(yè)單位分類改革和收入分配制度改革，科研人員評(píng)價(jià)制度等方面的政策法規(guī)，修改完善相互之間存在沖突和矛盾的條款，創(chuàng)造鼓勵(lì)潛心科研的政策環(huán)境。調(diào)整高校院所科研人員面向企業(yè)開展技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)等橫向活動(dòng)的相關(guān)稅收政策，對(duì)科研人員從事科技成果轉(zhuǎn)化所獲得的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)參照稿酬所得稅率執(zhí)行，偶然所得稅率減征30%，實(shí)際征稅為14%，讓科研人員更有獲得感。

4.3 建立央地項(xiàng)目信息共享機(jī)制

除了涉及國家機(jī)密的科研項(xiàng)目外，在中央科技計(jì)劃項(xiàng)目管理大平臺(tái)中增設(shè)各省查詢權(quán)限，可以查詢本省地域內(nèi)各單位中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、結(jié)題等情況并可實(shí)現(xiàn)自動(dòng)統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)提取，方便各省掌握相關(guān)信息，更好從省級(jí)層面統(tǒng)籌科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，與中央計(jì)劃優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，防止重復(fù)支持。各省的科技計(jì)劃管理平臺(tái)也嵌入中央計(jì)劃管理平臺(tái)，向中央管理部門開放查詢權(quán)限，實(shí)現(xiàn)信息互通共享。

4.4 跨區(qū)域特色項(xiàng)目布局適當(dāng)向地方單位傾斜

中央科技計(jì)劃項(xiàng)目布局在面向世界科技前沿、聚焦國家整體戰(zhàn)略需求的同時(shí)，對(duì)那些地方具有優(yōu)勢(shì)同時(shí)又兼有跨區(qū)域影響力的領(lǐng)域，比如生態(tài)環(huán)保等，在項(xiàng)目政策上適當(dāng)向地方高校、院所傾斜，增加其牽頭承擔(dān)項(xiàng)目的幾率，以提高地方高校、院所的積極性和主動(dòng)性。

4.5 取消中央財(cái)政科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)地方政府配套

為推動(dòng)四川這樣的西部大省擺脫“后發(fā)劣勢(shì)”，推進(jìn)全面創(chuàng)新，支持地方加快發(fā)展，建議取消地方財(cái)政配套?？赏ㄟ^優(yōu)化稅收政策、政府采購等政策工具，引導(dǎo)全社會(huì)加大對(duì)原始創(chuàng)新的投入，激發(fā)市場配置科技資源的內(nèi)生動(dòng)力；促進(jìn)科技和金融結(jié)合，推動(dòng)符合科技創(chuàng)新特點(diǎn)的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，多渠道籌集科技經(jīng)費(fèi)來源，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)規(guī)模，為取消地方財(cái)政配套創(chuàng)造條件。

4.6 進(jìn)一步完善項(xiàng)目管理

明確科研項(xiàng)目審計(jì)規(guī)范，建立申訴機(jī)制或?qū)υ捛溃勺尩胤娇萍贾鞴懿块T或者行業(yè)專家參與到項(xiàng)目審計(jì)中，對(duì)確有需要調(diào)整預(yù)算的，經(jīng)三方（事務(wù)所、科技主管部門、承擔(dān)單位）中其中兩方認(rèn)可應(yīng)給予調(diào)整。在成果評(píng)價(jià)上，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，凡因政策調(diào)整、法規(guī)變動(dòng)、審查批準(zhǔn)等客觀因素致使約定成果無法按時(shí)兌現(xiàn)的，允許延期結(jié)題。重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目參考重大專項(xiàng)計(jì)劃，規(guī)定在答辯通過后而不是申報(bào)階段編制預(yù)算，避免出現(xiàn)立項(xiàng)時(shí)被大幅度削減財(cái)政資助資金但任務(wù)和總投資卻仍然不變的問題。

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（編輯：龍蓉）

Abstract：Since the 18th national congress of the CPC， the reform of science and technology has become the vanguard of comprehensive reform. A series of policies have been rolled out and implemented throughout the country. Researchers are keenly aware of the benefits of reform. In this article， through visiting， discussion communication into the form of Sichuan province for the central government science and technology plan projects in colleges and universities， institutes and enterprises to carry out field research， the system combed the reform results and policy to the ground to carry out the existing problems， and puts forward the central project information sharing mechanism， characteristics of cross-regional project layout appropriate tilt， cancellation， the central government to local units of science and technology plan funds supporting measures such as local governments.

Keywords：technology plan management；reform； policy to land；countermeasure