農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀與退出機制研究

陶旭烽 樓佳俊

摘要：通過對農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀堪憂，存在大量宅基地閑置、超標超占和沒有合理退出機制等問題，對這些問題的成因進行了分析，并對建立有效的宅基地退出機制進行了探討。

關鍵詞：農(nóng)村宅基地；退出意愿；退出機制

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）04-0140-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.04.035

Study on the Utilization Status and Withdrawal Mechanism of Rural Homestead

TAO Xu-feng，LOU Jia-jun

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Firstly the current utilization situation and its causes of rural homestead were analyzed，it was found the present utilization situation of rural homestead was far from being satisfactory，there were phenomena such as a large number of idle homestead，in excess of standards and criteria of per capital land，and without reasonable withdrawal mechanism，then the causes of the phenomena were analyzed and summarized. Finally the establishment of effective withdrawal mechanism was discussed and studied.

Key words： rural homestead； withdrawal willingness； withdrawal mechanism

土地與政治密切相關，土地問題是國家與農(nóng)民的核心問題，是中國發(fā)展和進一步改革的重要節(jié)點，也是決定民心向背的關鍵問題。2014年12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式將宅基地退出提上議程。2015年11月2日在中央制定的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中明確提出，農(nóng)村改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，并強調(diào)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。

關于農(nóng)村宅基地退出，諸多學者從不同角度進行了研究。黃貽芳[1]通過分析戶籍制度改革下不同類型農(nóng)戶宅基地退出意愿及其影響因素，提出推進農(nóng)村土地改革的政策思考。陳先鵬等[2]通過不同地區(qū)的案例分析探討了不同經(jīng)濟發(fā)展階段地區(qū)農(nóng)村宅基地退出機制比較。歐陽安蛟等[3]從農(nóng)村宅基地制度缺失及存在的問題出發(fā)，探討了農(nóng)村宅基地退出機制的構(gòu)建。蔡繼明[4]從土地制度改革的角度提出了建立農(nóng)民進城和農(nóng)地退出機制的必要性和構(gòu)建思路。彭長生[5]通過分析農(nóng)民宅基地產(chǎn)權認知狀況對其宅基地退出意愿的影響，提出了促進農(nóng)戶宅基地退出的相關政策建議。黃花[6]從農(nóng)村土地退出的背景及影響因素出發(fā)，提出了農(nóng)村土地退出的實施路徑及可持續(xù)的發(fā)展保障。基于前人的研究成果和研究思路，本研究從農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)狀分析問題，最后結(jié)合問題提出關于宅基地退出的一些建議。

1 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀分析

1.1 宅基地大量閑置，退出潛力大

伴隨著城市化進程的加快以及工業(yè)化的不斷推進，勞動力轉(zhuǎn)移的牽引力不斷增強，因此造成農(nóng)村大量住房和宅基地閑置。據(jù)資料顯示，農(nóng)村每年建房占地約13.33萬hm2，但卻有約20%的農(nóng)村住房常年無人居住[7]。在人口涌入城鎮(zhèn)或是更換新的宅基地后，原有的村莊大多無人居住，卻并沒有自然消亡或轉(zhuǎn)為他用，反而土地長期閑置。宅基地的大量閑置使得土地退出市場潛力大，農(nóng)村土地改革迫切需要明晰規(guī)范的土地退出機制。

1.2 一戶多宅、超標超占現(xiàn)象突出

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地是村民通過申請的方式獲得并長期使用，宅基地的無償使用和無期限使用讓村民傾向于占有更多的宅基地。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前中國超標準占用宅基地面積占宅基地總面積的20%。這種超標超占的現(xiàn)象造成農(nóng)村土地資源的極大浪費。

1.3 “小產(chǎn)權房”隱患仍然存在

“小產(chǎn)權房”現(xiàn)象一般是處于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市郊區(qū)。因為農(nóng)村宅基地限制自由買賣，于是出現(xiàn)了土地隱形市場。在巨大的經(jīng)濟利益驅(qū)動下，郊區(qū)農(nóng)民利用宅基地進行變相買賣，甚至利用集體耕地開發(fā)建設“小產(chǎn)權房”?！靶‘a(chǎn)權房”的出現(xiàn)也在一定程度上加大了土地市場的混亂和產(chǎn)權糾紛。

1.4 無合理的退出機制

針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市公共服務和社會保障嚴重不足，農(nóng)民工進城務工后出現(xiàn)諸多的后續(xù)生活保障問題。因此，許多農(nóng)民雖然進城務工卻不愿意放棄農(nóng)村宅基地，同時，隨著城市房價和城市物價水平的日益提高，他們出于對城市生活的擔心而選擇繼續(xù)保留農(nóng)村宅基地以獲得保障，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地退出意愿嚴重不足。

2 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀成因分析

2.1 村民法律意識淡薄

不少村民對宅基地存在私有觀念，把宅基地當成祖業(yè)，認為宅基地歸個人所有，是私有財產(chǎn)，在一些地方即使舊宅很久沒有人住或者是閑置不用也不退出。

2.2 管理制度不完善

現(xiàn)行的土地管理法律、法規(guī)與政策主要偏重于新增宅基地的審批管理，而對閑置宅基地如何退出缺乏具體的實施細則，對于宅基地違規(guī)行為缺乏強有力的處置手段。農(nóng)村村民在宅基地使用方面權利多，義務少，保留超占宅基地的成本很低。另外宅基地置換、復墾、整理政策配套不健全，盡管現(xiàn)行國家有關政策法規(guī)明確提出加大推進宅基地置換、復墾、整理工作，但相關的配套制度建設明顯滯后。

2.3 退出機制缺失

中國宅基地制度設計的定位是在于其保障功能，就是保證農(nóng)民的居住權，但是隨著市場經(jīng)濟的建立，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，宅基地本身也發(fā)生了功能性改變，不再限于居住功能，而更多的凸顯其財產(chǎn)功能和生產(chǎn)資料功能[8]。由于缺少有效的宅基地退出機制，農(nóng)村宅基地買賣、出租、抵押等隱形與灰色交易大量存在。由于這種流轉(zhuǎn)并不受法律認可，只能采取私下交易的方式，這使得宅基地使用權流轉(zhuǎn)更加混亂無序，增加了交易成本和交易風險。

3 宅基地退出障礙

3.1 從農(nóng)民角度看退出障礙

農(nóng)村宅基地具有無償性和保障性。對于在城市務工或務農(nóng)的農(nóng)民來說，他們在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老等方面都不能得到有效保障，只能依賴閑置在農(nóng)村的土地使用權。要鼓勵進入城市的農(nóng)民將閑置宅基地退出，必須解除他們的后顧之憂，但是當前沒有一套完善的政策制度為退出宅基地的農(nóng)民提供保障。另外，由于現(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，更多農(nóng)戶期望通過拆遷獲取高額補償?，F(xiàn)行補償標準沒有明確界定，給農(nóng)村宅基地的補償帶來很大的隨意性。

3.2 從農(nóng)村集體組織看退出障礙

法律上規(guī)定村組集體是集體土地所有權人，其承擔有償收回農(nóng)村空置房、閑置房的職責，在實際操作中村組集體熟悉地方民情，也有利于此項工作的開展，但是由于農(nóng)村宅基地收回需要大量的資金，而當前大多數(shù)的村集體都無力承擔這筆費用，所以其還不足以承擔宅基地退出的責任[9]。

3.3 從政府角度看退出障礙

隨著農(nóng)業(yè)人口的不斷減少，農(nóng)村閑置的宅基地會越來越多，而農(nóng)村集中居住點推進步伐加快后，大量不在集中居住點以內(nèi)的宅基地必將逐步退出。但中國農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念以及房屋產(chǎn)權保護意識使得這一部分不會輕易退出，必須給予一定的經(jīng)濟補償才能實現(xiàn)。從行政和財力來看，政府不僅有負責這筆資金的實力，同時也有義務。在政府財政有限且復墾指標不予確認、使用、轉(zhuǎn)讓的情況下，政府對宅基地退出制度的建立缺少積極性。

4 宅基地退出機制設計

4.1 完善宅基地使用權制度

基于相關規(guī)定，中國農(nóng)村宅基地使用權具有無償性和無期限性特征，這對空閑宅基地的有序退出形成制度障礙?！段餀喾ā分幸?guī)定“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，使用《土地管理法》等法律和國家有關規(guī)定”，這為宅基地使用權制度的完善留下了空間。只有通過修改相關立法，從宅基地使用權的取得、使用、退出等方面進行體系性修正，才能對宅基地使用權人形成一定的制度約束，為空閑宅基地的有序退出提供法律制約。

4.2 創(chuàng)新宅基地換房模式

目前實行宅基地換房模式的地區(qū)多數(shù)仍然強調(diào)就地安置，這種安置方式雖然有很多優(yōu)點，但是缺點也很明顯。一是很多地方宅基地離城鎮(zhèn)較遠，樓房價值不高且不方便從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，致使農(nóng)民退出宅基地熱情不高。二是所換樓房周邊無產(chǎn)業(yè)配套，在外務工人員仍然只能在外務工，宅基地換房只是使宅基地閑置變?yōu)闃欠块e置。面對這些問題，異地搬遷安置房將農(nóng)民安置到城鎮(zhèn)應該是一個比較理想的解決辦法。

4.3 建立宅基地懲處機制

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，村民一戶只能申請一處住宅用地，并且其面積不得超過省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的面積標準。中國宅基地的無償性使得一戶多宅、一人一宅的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，必須建立起相應的懲處機制，對于一戶多宅、繼承宅基地、多占面積等行為每年收取一定的使用費，可以通過這樣的經(jīng)濟壓力促使農(nóng)戶放棄多占的宅基地。

4.4 尊重農(nóng)民意愿

應在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地的處置辦法。如在浙江等地進行的宅基地退出異地搬遷安置過程中，年輕的、家庭經(jīng)濟好的村民積極性較高，愿意離開家鄉(xiāng)；而年長的、家庭經(jīng)濟條件較差的則不愿意搬遷。在這種情況下就應該充分尊重農(nóng)民意愿，將愿意搬遷的農(nóng)戶搬遷出來，以他們?yōu)楝F(xiàn)身說法，帶動不愿搬遷的農(nóng)民。

4.5 建立宅基地有償使用制度

目前宅基地使用具有福利性，對于維護農(nóng)民的基本生存權和確保社會穩(wěn)定發(fā)揮著積極作用，但由于種種原因，一戶多宅、面積超標，進而出現(xiàn)宅基地閑置、出租、私下轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，這一方面與宅基地限制流轉(zhuǎn)有關，另一方面與其無償使用有關。因此，應建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地市場，同時建立有償使用制度，如標準面積范圍內(nèi)的宅基地無償使用、超過標準的征收使用稅和閑置稅等，增加持有成本，發(fā)揮市場機制的資源配置功能。

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