“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)分析

金盈盈

摘要：從農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)生背景入手，對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行剖析，一是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)范性問題，二是征收農(nóng)村土地的利益再分配問題，并進(jìn)行了總結(jié)，提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”；土地經(jīng)營權(quán)；風(fēng)險(xiǎn)防范；土地紅利

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）04-0137-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.04.034

Risk Analysis on Rural Land Management Rights under the “Separation of Three Rights”

JIN Ying-ying

（School of Public Administration， Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： From background of the “Separation of Three Rights” on rural land， some possible problems in separating the contract rights and management rights were analyzed in detail and summarized，such as the normalization on ways of transferring the management rights，the interest re-distribution of expropriating rural land. Then suggestions were put forward accordingly.

Key words： separation of three rights； farmland management right； risk prevention； land bonus

1 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)生背景

土地承包經(jīng)營權(quán)形成于中國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的農(nóng)村改革大潮之中，在特定歷史時(shí)期對調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性及維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著獨(dú)特作用。在過去幾十年的發(fā)展中極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，穩(wěn)固農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)與宅基地的使用權(quán)共同實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其地，住者有其居”的安居樂業(yè)的生活愿景。一直以來，農(nóng)村土地因承載政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障功能而成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔(dān)著提供生活保障的任務(wù)。國家法律和基本政策在土地承包經(jīng)營權(quán)問題上甚為審慎、穩(wěn)妥。依據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，而入股、抵押等方式則受到法律的限制，目的就是防止土地承包經(jīng)營權(quán)對農(nóng)民的社會(huì)保障功能喪失，抵押人一旦無法清償?shù)狡趥鶆?wù)，便要失去賴以生存的經(jīng)營性農(nóng)地，其基本生活無法維系，這必然不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定[1]。隨著20世紀(jì)90年代中國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。目前中國農(nóng)村正處于從“靜態(tài)二元格局”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?dòng)態(tài)二元格局”的動(dòng)態(tài)格局中，傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的紅利已經(jīng)釋放完畢。同時(shí)新的利益訴求與舊制度的矛盾也越發(fā)突出。一方面，由于農(nóng)民與土地之間出現(xiàn)了實(shí)際上的人地分離[2]，農(nóng)民希望將承包地轉(zhuǎn)給他人實(shí)際使用而自己獲得土地收益和財(cái)產(chǎn)性收入；另一方面，農(nóng)民又需要保留農(nóng)村的土地權(quán)利來應(yīng)對市民化過程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。原先出于保障性制度設(shè)計(jì)的承包經(jīng)營權(quán)與現(xiàn)行農(nóng)民市民化進(jìn)程中動(dòng)態(tài)多元化需求之間的矛盾日益突出，承包經(jīng)營權(quán)原先的封閉性、身份性、保障性而讓農(nóng)村承包地喪失了開放性、發(fā)展性和資本性[3]。

基于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的雙重變化，整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益和關(guān)系處在一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化之中，原本與舊制度契合的利益形態(tài)隨著這種動(dòng)態(tài)變化逐漸演變?yōu)樾碌纳踔镣耆煌睦嫘螒B(tài)。這種新的利益形態(tài)就與舊制度之間產(chǎn)生了摩擦，表現(xiàn)為社會(huì)中具體的經(jīng)濟(jì)問題和矛盾，制度的調(diào)整和改革都是為了減小二者之間的摩擦差異[4]。因此農(nóng)民土地權(quán)利的調(diào)整也是遵循上述制度供給的基本邏輯?；谛吕嬖V求與舊制度之間的失衡，2014年1月19日，中央一號文件中明確指出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。首次在中央文件中提出農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的概念，把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。通過三權(quán)分立體系，將農(nóng)民土地權(quán)利中包含集體成員權(quán)這一無法進(jìn)行市場交易的權(quán)能分離出來后，經(jīng)營權(quán)可以通過市場化機(jī)制進(jìn)行自由交易，包括抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等交易形式，農(nóng)民真正擁有對這部分權(quán)能的處置權(quán)，這部分權(quán)能才真正擁有市場交易的可能。通過“三權(quán)分置”，將原先權(quán)利不清、權(quán)能不明的土地承包經(jīng)營權(quán)改造為兩個(gè)權(quán)利清晰、權(quán)能明確的權(quán)利，由此農(nóng)民的土地權(quán)利也得到極大的強(qiáng)化?？梢姡邪鼨?quán)與經(jīng)營權(quán)分離兼顧了農(nóng)地制度效率與安全[5]。

2 承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離在學(xué)術(shù)和法律上的分歧

關(guān)于農(nóng)村承包地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度改革，學(xué)者們曾存在分歧。黃靜[3]認(rèn)為“三權(quán)分置”下的農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步分離尤其是經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分，這極大提高了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)配置及其效率改進(jìn)的潛在空間，解開了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的困境。韓學(xué)平[6]認(rèn)為采取相對自由的流轉(zhuǎn)方式，允許具有一定金融效益的入股、抵押及信托等方式流轉(zhuǎn)可以充分實(shí)現(xiàn)并提升農(nóng)地效益，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。但也有部分學(xué)者在研究農(nóng)村土地權(quán)利時(shí)，認(rèn)為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)獨(dú)立運(yùn)行存在著較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如果允許農(nóng)民只承包不經(jīng)營，將使承包權(quán)變相成為土地所有權(quán)，承包人將成為實(shí)際的地主或至少是“二地主”，每一次流轉(zhuǎn)都可能產(chǎn)生出吃差價(jià)收益的“二地主”，即受讓方可以再將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給他人，坐收漁利。土地不斷流轉(zhuǎn)而不斷抬高的成本最終將落到最后真正種田人身上，這將給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以毀滅性打擊。還應(yīng)該考慮到的情況是：如果農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)并一次性交租金，就等于出售經(jīng)營權(quán)，這樣一來，農(nóng)民手中擁有承包權(quán)就失去意義。鄭志峰[7]認(rèn)為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分別負(fù)擔(dān)農(nóng)民生存與發(fā)展的功能，在兩權(quán)歸屬不同主體時(shí)，很容易出現(xiàn)“兩權(quán)角力，一權(quán)虛化”的權(quán)利沖突窘境，最終導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。羅必良[8]認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)在加強(qiáng)農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的同時(shí)，構(gòu)成對土地流轉(zhuǎn)的抑制，農(nóng)戶有可能因“三權(quán)分置”的確權(quán)而加強(qiáng)“稟賦效應(yīng)”，由此導(dǎo)致對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的抑制。

同樣關(guān)于“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在法律屬性方面也存在著分歧。中國《物權(quán)法》正式確定的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，但這屬于“兩權(quán)分置”下的物權(quán)法定。對于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)這兩個(gè)新的政策用語，在法律權(quán)屬界定層面尚屬于空白階段，其權(quán)利內(nèi)容的邊界沒有具體說明。因此康紀(jì)田等[9]認(rèn)為采取獨(dú)立平行用益物權(quán)說，即根據(jù)“三權(quán)分置”的政策來調(diào)整《物權(quán)法》等相關(guān)內(nèi)容的設(shè)定，既有的土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，但強(qiáng)調(diào)承包權(quán)的基礎(chǔ)性地位及經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)充功能；持有債權(quán)說的學(xué)者劉征峰[10]認(rèn)為，將土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)并存于一物，在根本上有悖于一物一權(quán)。根據(jù)物權(quán)法定的原則，非經(jīng)法律創(chuàng)設(shè)的物權(quán)皆非物權(quán)，且同一物之上不能存在兩個(gè)相互沖突的用益物權(quán)，因而經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為債權(quán)。張毅等[11]認(rèn)為，在“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條件下，承包權(quán)仍屬于物權(quán)，是集體成員基于特定身份享有的權(quán)利；經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股方式流轉(zhuǎn)下仍屬于債權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)方式下屬于物權(quán)性質(zhì)。中央確立“三權(quán)分置”改革的目的在于把三權(quán)在私權(quán)的范圍內(nèi)在同一層次上進(jìn)行一體保護(hù)，也就是在制度上要把經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)來對待，而且經(jīng)營權(quán)也在功能上符合用益物權(quán)的性質(zhì)[12]。但必須明確的是，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利創(chuàng)設(shè)是以農(nóng)村集體所有權(quán)及農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定存在為前提的。中國的社會(huì)變遷、政策改革往往是誘入性制度創(chuàng)新，往往是地方實(shí)踐先于制度，制度先于法律。經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行不可避免地帶來經(jīng)濟(jì)政策的改變與法制的調(diào)整，關(guān)于經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)最終將調(diào)整《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等涉及農(nóng)地制度改革的法律法規(guī)，將其確認(rèn)為物權(quán)，還是依據(jù)現(xiàn)行法自動(dòng)歸于債權(quán)，這確實(shí)是需要立法者加以評判分析的[13]。

3 承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的問題分析

3.1 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)范性問題

現(xiàn)階段政府在逐步放開土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，放活農(nóng)民手中的土地權(quán)利，但普通農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)會(huì)產(chǎn)生不同的效應(yīng)。普通農(nóng)戶因土地面積小、價(jià)值低、評估成本高，抵押物處置困難，因此銀行等貸款機(jī)構(gòu)更傾向于與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體交易。如何解決大戶與小戶的融資矛盾，需要銀行等金融機(jī)構(gòu)社會(huì)化服務(wù)目標(biāo)清晰的分類和細(xì)化措施。盡管 2014 年中央一號文件強(qiáng)調(diào)的政策是“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，但農(nóng)戶可選擇的只能是自然人或其他組織，當(dāng)一般組織或個(gè)人能成為抵押權(quán)人時(shí)，則可能引發(fā)高利貸，也可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名的私下土地買賣[14]。

“三權(quán)分置”之后設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的初衷是解決承包方農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金不足的問題以及農(nóng)戶獲得相應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)性收入，但在轉(zhuǎn)型過程中，由于農(nóng)民法律意識淡薄，加上市場不規(guī)范、配套措施不完善等因素影響，土地權(quán)利流轉(zhuǎn)雙方承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)都存在著一定程度的不可預(yù)測性。因此土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押的初始階段，離經(jīng)營權(quán)抵押完全市場化還有一段距離。目前中國已經(jīng)建立起來的各類農(nóng)村經(jīng)營權(quán)交易市場服務(wù)功能還非常有限，無法有效權(quán)威地評估農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的收益。從長遠(yuǎn)看這一市場還需在經(jīng)營權(quán)收益評估、流轉(zhuǎn)價(jià)格形成、流轉(zhuǎn)方式選擇等方面進(jìn)行延伸[15]?？梢砸胗匈Y質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)介入承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，根據(jù)土地位置、市場需要等要素確定相應(yīng)的土地權(quán)利利益評估。如果這一流轉(zhuǎn)交易市場實(shí)現(xiàn)了針對不同主體、不同需求、服務(wù)廣覆蓋的運(yùn)作方式，就可以有效公平地為供求雙方提供土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、入股等服務(wù)，同時(shí)在股份收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面提供服務(wù)。

3.2 征收農(nóng)村土地的利益再分配問題

在現(xiàn)行法制下，征收制度是對集體土地所有權(quán)的變更，當(dāng)所有權(quán)消滅時(shí)，一切以所有權(quán)為基礎(chǔ)產(chǎn)生的其他物權(quán)就自然會(huì)因?yàn)槭チ怂袡?quán)而不復(fù)存在，因而農(nóng)地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)也同時(shí)喪失。那么實(shí)行“三權(quán)分置”獨(dú)立出來的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)歸屬于不同主體，在國家實(shí)行土地征收時(shí)雙方的補(bǔ)償利益分配也會(huì)遇到實(shí)際問題。依據(jù)《土地管理法》第四十七條，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。在實(shí)踐中，征收補(bǔ)償費(fèi)向作為所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織以及承包合同所記載的土地承包經(jīng)營人發(fā)放，而且各部分補(bǔ)償合并計(jì)算一起發(fā)放，不明確到具體的權(quán)利人。集體經(jīng)濟(jì)組織往往將其所得的征收補(bǔ)償費(fèi)在其內(nèi)部成員中平均分配。但目前將承包經(jīng)營權(quán)分別分立為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，分配到不同主體，那安置補(bǔ)償費(fèi)及土地補(bǔ)償費(fèi)究竟歸屬何人，不無疑問。在此情況下，如果經(jīng)營權(quán)主體無法獲得因征收而產(chǎn)生的合理補(bǔ)償，那經(jīng)營權(quán)人在經(jīng)營期間被征收土地而無法使用土地，這將造成經(jīng)營權(quán)人壓價(jià)再次流轉(zhuǎn)、短期經(jīng)營、過度開發(fā)等破壞土地價(jià)值的行為發(fā)生，而從根本上破壞了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)利益，威脅到農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全。所以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)有權(quán)與承包人共同享有征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

因此，法律應(yīng)明確：第一，土地補(bǔ)償費(fèi)是針對農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間分配，所以這部分補(bǔ)償應(yīng)該歸屬于承包權(quán)人。第二，安置補(bǔ)償費(fèi)是針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體因“失地”而可能產(chǎn)生就業(yè)生活困難的補(bǔ)助，所以如果經(jīng)營權(quán)主體符合這一要求，應(yīng)當(dāng)共同與承包人分享這部分補(bǔ)償。法律必須劃定土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在征收補(bǔ)償費(fèi)用中各自所占份額，至于具體分配比例，則要根據(jù)經(jīng)營權(quán)主體在該土地上投入的經(jīng)營費(fèi)用及與承包權(quán)人的合同約定來計(jì)算，可以在事前合同約定與協(xié)商確定在征地情況下的雙方利益分配。

4 結(jié)語

目前實(shí)行經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的制度改革，允許農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)抵押，從而提供農(nóng)業(yè)融資條件，也能發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的價(jià)值。從重視土地的社會(huì)保障功能轉(zhuǎn)向重視土地的融資功能，這一轉(zhuǎn)變孕育于當(dāng)前中國快速推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)民市民化過程中的多元土地訴求。“三權(quán)分置”政策重點(diǎn)在于拓展家庭承包經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。因此土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，農(nóng)民有更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，多元化的經(jīng)營主體和經(jīng)營方式也將得以培育，農(nóng)村土地資源利用效率也將隨之提升。但這一政策的出臺(tái)還需在法制規(guī)范設(shè)計(jì)、完善農(nóng)村金融服務(wù)體系、土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記、建立合理穩(wěn)健的運(yùn)行評估體系、明確不同主體的權(quán)利義務(wù)和利益分配等方面的工作來防范運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，真正做到釋放土地改革的紅利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民福祉的提升。

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[11] 張 毅，張 紅，畢寶德.農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題：政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)[J].中國軟科學(xué)，2016（3）：13-23.

[12] 李國強(qiáng).論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2015（6）：179-188.

[13] 姜紅利.放活土地經(jīng)營權(quán)的法制選擇與裁判路徑[J].法學(xué)雜志，2016（3）：133-140.

[14] 陳錫文：農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破（權(quán)威訪談·學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神）——專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文[N].人民日報(bào)，2013-12-05（02）.

[15] 李國祥.應(yīng)不斷擴(kuò)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場交易服務(wù)功能[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2016（11）：26-27.