2018年預(yù)算報(bào)告圍繞“績效”做文章

●王金秀

王金秀，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士生導(dǎo)師，教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才。自1985年以來一直從事政府預(yù)算和會(huì)計(jì)領(lǐng)域的教研工作，現(xiàn)兼任中國預(yù)算研究會(huì)學(xué)術(shù)委員、中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)理事、湖北省財(cái)政學(xué)會(huì)理事、武漢市預(yù)算會(huì)計(jì)研究會(huì)副會(huì)長、武漢市審計(jì)研究會(huì)常務(wù)理事，湖北省財(cái)政廳政府采購評(píng)審專家、預(yù)算績效評(píng)價(jià)專家，武漢市人大常委會(huì)特聘預(yù)算專家。

財(cái)政部2018年預(yù)算報(bào)告緊扣黨的十九大精神，針對(duì)當(dāng)前所面臨的國內(nèi)外形勢(shì)；與往年預(yù)算報(bào)告相比，2018年預(yù)算與政府工作有機(jī)銜接，預(yù)算安排提供了更多相互關(guān)聯(lián)性的信息和結(jié)構(gòu)性的數(shù)據(jù)，預(yù)算信息從總體上看更加全面、充分、細(xì)化、準(zhǔn)確，圍繞全面績效管理的要求，提出當(dāng)年預(yù)算資源配置和管理的方案，說明當(dāng)年預(yù)算改革的重點(diǎn)任務(wù)。具體而言，2018年預(yù)算報(bào)告呈現(xiàn)出如下顯著的特點(diǎn)。

一、錢事結(jié)合，政府工作、政策導(dǎo)向與預(yù)算對(duì)應(yīng)，便于績效管理

現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是預(yù)算報(bào)告的基本架構(gòu)、內(nèi)容和關(guān)注重點(diǎn)與政府工作報(bào)告具有高度的匹配性，二者相互呼應(yīng)；二是預(yù)算報(bào)告與有關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)和改革著力點(diǎn)及其要求充分銜接。將財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)變化以及支持方式與國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門改革、不同領(lǐng)域發(fā)展重點(diǎn)和改革要求有機(jī)銜接，便于人們更加清晰地了解政府工作政策與預(yù)算安排的對(duì)應(yīng)關(guān)系，體現(xiàn)了從傳統(tǒng)的 “投入式預(yù)算”轉(zhuǎn)變?yōu)閷㈩A(yù)算與政府工作和政策效果相互聯(lián)系的 “產(chǎn)出或績效預(yù)算”，有利于全面提高預(yù)算績效管理。

2018年預(yù)算報(bào)告呈現(xiàn)的一個(gè)非常突出的特點(diǎn)是加強(qiáng)了與政府工作有機(jī)結(jié)合，預(yù)算與政府工作整體部署及其相關(guān)領(lǐng)域工作安排和改革重心的相匹配，政策目標(biāo)與績效結(jié)果有效銜接。體

二、兼顧效率與公平，供需協(xié)調(diào)，以創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效均衡發(fā)展

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，為了適應(yīng)我國決勝全面建成小康社會(huì)，經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的需要，針對(duì)我國發(fā)展不平衡不充分的矛盾，2018年預(yù)算報(bào)告兼顧效率與公平，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，壓減無效供給，堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，深入開展大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，著力激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力，整體創(chuàng)新能力和效率顯著提高，增加有效供給，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，做大做強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)施大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)，加強(qiáng)新一代人工智能研發(fā)應(yīng)用，在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等多領(lǐng)域推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”，充分滿足人們的有效消費(fèi)需求，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；同時(shí)，提高財(cái)政支出的公共性、普惠性，更多向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“三農(nóng)”、民生等領(lǐng)域傾斜，加大精準(zhǔn)脫貧力度，今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷280萬人。另一方面，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長10.9%，增強(qiáng)地方特別是中西部地區(qū)財(cái)力，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量；與此同時(shí)，大力防治污染，體現(xiàn)共享、綠色環(huán)保發(fā)展的要求。積極擴(kuò)大消費(fèi)和促進(jìn)有效投資。順應(yīng)居民需求新變化擴(kuò)大消費(fèi)，著眼調(diào)結(jié)構(gòu)增加投資，形成供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化和總需求適度擴(kuò)大的良性循環(huán)。

三、減稅降費(fèi)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高微觀經(jīng)濟(jì)績效

過去5年，世界各國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，我國財(cái)政收支矛盾較大，為了“放水養(yǎng)魚”、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，率先大幅減稅降費(fèi)，分步驟全面推開營改增，結(jié)束了66年的營業(yè)稅征收歷史，累計(jì)減稅超過2萬億元，加上采取小微企業(yè)稅收優(yōu)惠、清理各種收費(fèi)等措施，共減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)3萬多億元，這為近兩年我國經(jīng)濟(jì)氣溫回暖提供了有力的政策支持。今年，美國立法通過了特朗普總統(tǒng)提出的大幅減稅方案，在世界范圍內(nèi)開啟了的一場(chǎng)激烈的稅收戰(zhàn)爭。根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)，2018年預(yù)算報(bào)告決定繼續(xù)減稅降費(fèi)提高企業(yè)績效，全年再為企業(yè)和個(gè)人減稅8000多億元，為市場(chǎng)主體減輕非稅負(fù)擔(dān)3000多億元，同時(shí)，針對(duì)2017年地方政府性基金增長過快、增長率高達(dá)37.3%的情況，2018年降低社會(huì)非稅負(fù)擔(dān)，預(yù)算年度地方政府性基金增長率為4.6%?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是政府和市場(chǎng)互補(bǔ)的混合經(jīng)濟(jì)，大幅降低企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)輕裝上陣、聚力發(fā)展，提高社會(huì)民眾的消費(fèi)能力，有利于促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，著力激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，大力提高微觀經(jīng)濟(jì)主體或市場(chǎng)主體——企業(yè)的績效，為政府培育財(cái)源，促進(jìn)現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、互補(bǔ)性發(fā)展。

四、減赤增支，規(guī)范債務(wù)管理防控風(fēng)險(xiǎn)，改善宏觀經(jīng)濟(jì)績效

自2008年國際金融危機(jī)以來，為了應(yīng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)下行的壓力,我國將“穩(wěn)健的財(cái)政政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極的財(cái)政政策”，政府相機(jī)抉擇安排預(yù)算年度的財(cái)政赤字和政府債務(wù)，2012-2017年，我國目標(biāo)財(cái)政赤字率分別為 1.5%、2.1%、2.1%、2.3%、3%、3%；財(cái)政赤字率不斷走高，盡管如此，為了防范風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)赤字率控制一直在3%的國際警戒線以內(nèi)，低于同期主要發(fā)達(dá)國家的赤字率①；我國財(cái)政赤字規(guī)模2014-2017年分別為1.2萬億、1.62萬億、2.18萬億、2.38萬億元，積極財(cái)政政策促使我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面不斷鞏固和發(fā)展；與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)有望繼續(xù)復(fù)蘇，但不穩(wěn)定不確定因素很多，主要經(jīng)濟(jì)體政策調(diào)整及其外溢效應(yīng)帶來變數(shù)，國際稅收競(jìng)爭和保護(hù)主義加劇，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上升的國際形勢(shì)下，我國發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，需要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2018年將繼續(xù)保持積極財(cái)政政策取向不變，調(diào)低赤字率防控地方債風(fēng)險(xiǎn)，基于我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)，今年調(diào)低赤字率擬按2.6%安排，比去年預(yù)算低0.4個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)政赤字2.38萬億元，與去年持平，赤字規(guī)模不變，加強(qiáng)地方債管理防控風(fēng)險(xiǎn)，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，今年安排地方專項(xiàng)債券1.35萬億元，比去年增加5500億元，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。規(guī)范地方債管理，嚴(yán)禁各類違法違規(guī)舉債、擔(dān)保等行為。今年全國財(cái)政支出21萬億元，支出規(guī)模在去年基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步鞏固我國經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好的態(tài)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和質(zhì)量效益提高互促共進(jìn)，改善宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的績效。

五、有保有壓惠民生，優(yōu)化支出強(qiáng)管理，確立人民為本的績效觀

當(dāng)前財(cái)政狀況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，政府依然需要聚力增效，財(cái)政支出有保有壓，保壓結(jié)合，2018年預(yù)算報(bào)告體現(xiàn)了以人為本、以人民為中心的思想，降低低效和無效支出，增加有效支出，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，盤活沉淀資金，保障基本民生和重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需要，繼續(xù)要求政府節(jié)支惠民，加強(qiáng)和改善民生、為民生雪中送炭，例如，提高基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)保障水平，居民基本醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)再增加40元，大力推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，促使基本公共服務(wù)均等化。雖然財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)，各級(jí)政府仍要執(zhí)守簡樸、力戒浮華，嚴(yán)控政府一般性支出和樓堂館所建設(shè)支出，把寶貴的資金更多用于惠及民生的支出，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增添后勁。另一方面，加強(qiáng)預(yù)算管理，清理重點(diǎn)支出與財(cái)政收支掛鉤事項(xiàng)，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，完善“四本賬本”預(yù)算體系，健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，推行政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)，推進(jìn)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化，規(guī)范預(yù)算行為，全面、全方位、全過程開展預(yù)算績效管理，同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)稅制改革和稅收立法，完善財(cái)政管理體制，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。

六、堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新財(cái)政支持方式，提高財(cái)政支出政策的績效

我國改革開放以來，隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，十八屆三中全會(huì)確立市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，這不僅要求理清政府和市場(chǎng)的邊界，防止政府缺位、越位，還要求突破傳統(tǒng)的偏重“數(shù)量型投入”忽視“效果”的支持方式，在新時(shí)代創(chuàng)新財(cái)政管理辦法，注重財(cái)政“四兩撥千斤”的杠桿作用，將財(cái)政政策、社會(huì)政策、投融資政策、產(chǎn)業(yè)政策等融為一體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，以便緩解財(cái)政壓力、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政支出的績效。為了理順政府和市場(chǎng)關(guān)系，2018年預(yù)算報(bào)告堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，在諸多方面展示了財(cái)政支持方式的創(chuàng)新，并將財(cái)政支出管理方式和對(duì)應(yīng)的支持領(lǐng)域有效結(jié)合，提高了針對(duì)性，例如：在財(cái)政支持制造升級(jí)方面，注意發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，綜合運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)資金、政府投資基金等方式支持“中國制造2025”重點(diǎn)領(lǐng)域；改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，設(shè)立國家融資擔(dān)?；穑С謨?yōu)質(zhì)創(chuàng)新型企業(yè)上市融資；建立小微企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)制，將創(chuàng)業(yè)投資、天使投資稅收優(yōu)惠政策試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國；通過財(cái)政支持方式的一系列創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖，提高財(cái)政支出績效。

七、拓展預(yù)算范圍，堅(jiān)持法治化原則，以規(guī)范管理為基礎(chǔ)改進(jìn)預(yù)算績效

2018年預(yù)算報(bào)告還拓展了預(yù)算范圍，將財(cái)政專戶管理、財(cái)政庫底余額目標(biāo)管理制度、規(guī)范推進(jìn)PPP，加強(qiáng)資本金管理，財(cái)政專項(xiàng)資金管理的不同模式以及審計(jì)問題整改等新增內(nèi)容納入預(yù)算管理范圍，預(yù)算民主化監(jiān)督從人大擴(kuò)大到政協(xié)，說明了財(cái)政部對(duì)人大代表建議和政協(xié)委員提案的辦理答復(fù)情況，指出財(cái)政部對(duì)預(yù)算民主化監(jiān)督的回應(yīng)、溝通和服務(wù)的改善意圖。

2018年預(yù)算報(bào)告堅(jiān)持法治化原則，要求嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，促進(jìn)依法行政和黨風(fēng)廉政建設(shè)，不僅僅推進(jìn)稅收立法工作，要求堅(jiān)持依法征稅，還推進(jìn)非稅收入法治化建設(shè)工作，通過預(yù)算法治化進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化預(yù)算約束力，規(guī)范預(yù)算活動(dòng)和預(yù)算行為，預(yù)算規(guī)范是預(yù)算績效的前提，也是預(yù)算績效的基本內(nèi)容和要求。

在上述特點(diǎn)的支撐之下，依據(jù)先期財(cái)政預(yù)算改革的進(jìn)展，以2017年預(yù)算執(zhí)行情況為基礎(chǔ)，由此確立了2018年的財(cái)政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，并說明執(zhí)行和實(shí)施年度預(yù)算安排的應(yīng)對(duì)舉措，提出當(dāng)年深化財(cái)稅體制改革的著力點(diǎn)，主要任務(wù)包括：推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，抓緊制定收入劃分改革方案，完善轉(zhuǎn)移支付制度；健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法；改革個(gè)人所得稅；全面實(shí)施績效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全有效。■

注釋：

①1991年《歐洲聯(lián)盟條約》的規(guī)定，自1994年起，歐盟各成員國的赤字率不能超過3%，負(fù)債率不能超過60%。主要發(fā)達(dá)國家的赤字率經(jīng)常突破3%，如2014年美國的赤字率為4.1%，英國為5.7%，法國為4%，日本為8.8%。美國在2009年財(cái)政赤字曾達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄地接近10%。