當(dāng)代PPP運(yùn)作模式解析

劉鳳芹

摘要：PPP作為一種促進(jìn)公共部門綜合效率的管理模式，通過政府部門和私人部門合作，引入社會(huì)資本的市場競爭和約束監(jiān)督機(jī)制，在公共基礎(chǔ)設(shè)施中對充分發(fā)揮公共部門和私人部門雙方資本、人力及技術(shù)優(yōu)勢具有重要意義。

關(guān)鍵詞：PPP融資 服務(wù) 伙伴關(guān)系

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中，公私伙伴關(guān)系（簡稱PPP）模式被廣泛應(yīng)用于公共產(chǎn)品和服務(wù)中，PPP模式對于促進(jìn)制度、機(jī)制創(chuàng)新和加強(qiáng)功能方面意義重大。PPP作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的種運(yùn)作模式，是將政府和社會(huì)資本合作，將政府的職能從運(yùn)營者或治理者轉(zhuǎn)向?yàn)楸O(jiān)管者，在促進(jìn)公共產(chǎn)品及服務(wù)效率提升的同時(shí)，加大了公平與效率的有機(jī)結(jié)合，提高了公共部門資源的綜合效率。

一、PPP理念

馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出，市場經(jīng)濟(jì)中，競爭固然重要，但不是萬能的，有時(shí)合作比競爭更為重要，PPP就是基于這種合作關(guān)系建立。聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署給PPP的概念是指，政府、營利及非營利性企業(yè)和組織在某個(gè)項(xiàng)目中形成的相互合作關(guān)系形式，各合作方通過PPP形式，可達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。各合作方參與項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目的責(zé)任不是由政府全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由各參與合作方共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。PPP目標(biāo)是提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，合作是前提，在合作過程中，做到利益共享，最后強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府部門進(jìn)行監(jiān)督質(zhì)和量，并為私人設(shè)置相應(yīng)的條件，讓私人合理參與，并保證私人獲得定的利益，協(xié)助控制相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。所以，PPP擁有1+1>2的管理創(chuàng)新理念。

二、PPP特征

（一）伙伴關(guān)系

伙伴關(guān)系是PPP中最為首要的第一大特征，沒有伙伴關(guān)系就不存在PPP。項(xiàng)目目標(biāo)一致是PPP中政府公共部門與私人部門形成的伙伴關(guān)系與其它關(guān)系相比的特色之處，在一些PPP項(xiàng)目上，伙伴關(guān)系核心就是擁有一個(gè)共同目標(biāo)，要用最少的投入，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品及服務(wù)，私人部門借助這個(gè)目標(biāo)去追求實(shí)現(xiàn)自身利益，政府部門借助這個(gè)目標(biāo)去追求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利和利益。PPP伙伴關(guān)系形成的項(xiàng)目目標(biāo)一致性，就是各方要為對方利益和風(fēng)險(xiǎn)考慮，這種伙伴關(guān)系才能得到長久發(fā)展。

（二）共享利益

共享利益是PPP第二個(gè)特征。利益共享主要指共享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果，共享取得的相對穩(wěn)定平和的項(xiàng)目投資回報(bào)。PPP項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，各方運(yùn)作過程中不能以利潤最大化為目的，所以政府部門要對利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)控制，不允許單方面提高價(jià)格而分享高額利潤，避免引起社會(huì)公眾的不滿和混亂。所以，利益共享也成為了PPP伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一。

（三）分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP第三個(gè)特征。風(fēng)險(xiǎn)和利益具有對應(yīng)性，如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也不可能形成伙伴關(guān)系。在PPP中，政府與私人部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特征，是其區(qū)別于政府與私人部門其它合作買賣的顯著標(biāo)志。沒有誰喜歡風(fēng)險(xiǎn)，在PPP中，政府部門要盡可能大的，尤其在自己優(yōu)勢方面要多承擔(dān)伴生風(fēng)險(xiǎn)，要讓私人承擔(dān)盡可能小的風(fēng)險(xiǎn)。如在道橋、管線等建設(shè)中，因流量達(dá)不到預(yù)期收益時(shí)，政府可以進(jìn)行貨幣流量補(bǔ)貼，而私人部門則需加強(qiáng)承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)，PPP中每種風(fēng)險(xiǎn)讓最善于應(yīng)對的合作方實(shí)現(xiàn)最佳承擔(dān)，可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成本的最小化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，遠(yuǎn)優(yōu)于公、私方單獨(dú)追求的風(fēng)險(xiǎn)最小化。

三、PPP功能

（一）一般功能

PPP管理模式具備普通管理模式的一般職能，如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)及控制等。PPP計(jì)劃是由政府和私人部門聯(lián)合制定，并按合同執(zhí)行，既有共同目標(biāo)，又有各自目標(biāo)，每個(gè)合作時(shí)期都有具體的目標(biāo)，也就是每位管理人都明確目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)在努力。PPP組織可為新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，一般由政府和私人雙方管理人員共同參與組成，可依照合同安排相應(yīng)的管理組織職位。PPP領(lǐng)導(dǎo)可依據(jù)合同共同組成，也可雙方輪流執(zhí)政。PPP控制中，政府和私人都在時(shí)刻控制實(shí)際績效，政府拿目前實(shí)際績效與合作前比對、靠社會(huì)公眾的反映為控制點(diǎn)進(jìn)行管理糾偏，而私人部門更加側(cè)重實(shí)際產(chǎn)生的投資回報(bào)、拿與以往的其它項(xiàng)目比較進(jìn)行管理糾偏，可見PPP控制作為創(chuàng)新管理環(huán)節(jié)中最后的一環(huán)非常重要。

（二）特殊功能

PPP作為一種新型的管理模式，還具有其它管理模式所不具備的融資、新技術(shù)利用及機(jī)制創(chuàng)新等特殊管理職能。PPP融資在早期已被人們熟知，如私人部門在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行投資，再通過收費(fèi)收回投資，可彌補(bǔ)政府資金不足，這樣政府通過私人融資來為社會(huì)提供公共設(shè)施和提高服務(wù)水平。PPP新技術(shù)利用可為公共部門帶來私人部門所持有的新技術(shù)和新管理模式，能極大提高公共設(shè)施產(chǎn)品及服務(wù)的效率和水平，借私人之手，極大程度的滿足了社會(huì)和公眾的需求。PPP機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)于計(jì)劃與市場單獨(dú)作用，克服了政府公共投入激勵(lì)機(jī)制不足和私人部門的袖手旁觀，屬于新型運(yùn)行機(jī)制和管理體制?？梢?，PPP特殊功能能明顯加快我國新興市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。

四、PPP模式

由于PPP合作形式多種多樣，也沒有完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前，PPP可分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三類，私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)依次遞增。外包類主要是私人部門僅承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施過程中的部分項(xiàng)，不涉及收益的分享，屬于簡單的商業(yè)價(jià)值交換行為，政府買單和完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。特許經(jīng)營類是私人部門參與的項(xiàng)目多，政府和私人部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門協(xié)調(diào)處理雙方項(xiàng)目中的收益性和公益性關(guān)系，特許經(jīng)營期限之后轉(zhuǎn)交給政府部門，特許經(jīng)營類主要表現(xiàn)為TOT（移交-經(jīng)營-移交）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）和以PFI（英國私人融資活動(dòng)）等為代表的其他形式。私有化類是私人部門參與項(xiàng)目的整體投資，承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，擁有項(xiàng)目永久所有權(quán)，但私人部門接受政府在定價(jià)、產(chǎn)品服務(wù)及質(zhì)量等方面的監(jiān)管，確保不會(huì)由于私人權(quán)力過大損害社會(huì)公眾福利。

五、小結(jié)

PPP作為公共基礎(chǔ)設(shè)施中的種項(xiàng)目運(yùn)作模式合作，在提供社會(huì)公共產(chǎn)品時(shí)，通過政府部門和私人部門合作、利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等創(chuàng)新運(yùn)作模式，使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果，既能促進(jìn)公共部門綜合效率的管理模式，有能充分實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，對于加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升我國公共設(shè)施治理能力、構(gòu)建當(dāng)代政府管理及財(cái)務(wù)等運(yùn)作模式具有重要意義。