構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制與FDI管理體制變革

曾艷

摘要：本文對(duì)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制下的我國FDI管理體制進(jìn)行了探討。在新一輪經(jīng)濟(jì)全球化背景下，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制對(duì)FDI管理體制提出了更高要求。為了積極應(yīng)對(duì)國際投資新規(guī)則，努力參與國際投資新規(guī)則的制定，中國亟需建立與新規(guī)則相適應(yīng)、符合Z-放型經(jīng)濟(jì)新體制要求的FDI管理體制。

關(guān)鍵詞：開放型經(jīng)濟(jì)新體制 FDI 管理體制

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)至今，世界經(jīng)濟(jì)正處于深度調(diào)整之中，國際投資格局發(fā)生重大變化。面對(duì)國內(nèi)外投資環(huán)境的變遷，深入分析國際投資新規(guī)則對(duì)我國FDI管理體制帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，準(zhǔn)確把握開放型經(jīng)濟(jì)新體制對(duì)FDI管理體制的更高要求，及時(shí)評(píng)估我國目前FDI管理體制現(xiàn)狀及問題，有助于我們?cè)谛乱惠喗?jīng)濟(jì)全球化背景下，以FDI管理體制改革為抓手，將構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)落到實(shí)處。

一、國際投資規(guī)則變遷原因及趨勢(shì)

（一）投資自由化和便利化成為基本取向

2008年爆發(fā)的金融危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)格局造成了深遠(yuǎn)的影響。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)而注重實(shí)體經(jīng)濟(jì)，各國投資政策也呈現(xiàn)出“推進(jìn)投資自由化和便利化”的傾向。為了盡快消除跨國資本流入量大幅減少對(duì)本國經(jīng)濟(jì)的沖擊，各國在吸引外資方面的國際競(jìng)爭(zhēng)空前加劇。不少國家進(jìn)一步放寬對(duì)外資準(zhǔn)入的限制，推進(jìn)投資自由化，出臺(tái)投資便利化的激勵(lì)措施，推行稅收減免等優(yōu)惠政策。

（二）準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式漸成趨勢(shì)

美國2012 BIT范本涵蓋準(zhǔn)入前國民待遇實(shí)質(zhì)是把外資和內(nèi)資從設(shè)立前到設(shè)立后各個(gè)環(huán)節(jié)都同等對(duì)待?！皽?zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式”已經(jīng)被越來越多的國家采用，成為國際投資規(guī)則發(fā)展的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上超過有70個(gè)國家采用了“準(zhǔn)入前國民待遇”和“負(fù)面清單”的外資管理模式①，采納了高水平的投資自由化條款。

（三）可持續(xù)發(fā)展地位凸顯

美國2012 BIT投資范本在環(huán)境、勞工、透明度、業(yè)績(jī)要求等條款上進(jìn)行了修改和完善，并在其主導(dǎo)的TPP、TTIP談判中大力推進(jìn)最高水平投資規(guī)則的使用。除了傳統(tǒng)的直接涉及投資保護(hù)的條款外，經(jīng)由業(yè)績(jī)要求、環(huán)境、勞工等條款的引入，現(xiàn)代國際投資協(xié)定在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面做出了貢獻(xiàn)，更加重視社會(huì)公共利益。

（四）投資權(quán)益保護(hù)原則

金融危機(jī)對(duì)各國投資政策都產(chǎn)生了巨大影響，其中，加強(qiáng)投資管制，維護(hù)投資東道國自身利益就是影響之一。在涉及金融資本流動(dòng)和外匯管制的議題上，很多國家收緊了其在對(duì)外商簽訂投資協(xié)定時(shí)的做法，強(qiáng)化對(duì)金融和外匯的監(jiān)管。美國BIT投資范本隱含資本賬戶自由化的傾向。

二、我國FDI管理體制存在的問題

（一）外資準(zhǔn)入限制多，“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”模式正處于試驗(yàn)中

中國外資管理制度目前處于由“準(zhǔn)入后國民待遇+混合清單”模式向“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”模式升級(jí)的實(shí)踐期。

從外資準(zhǔn)入角度看，中國對(duì)外資準(zhǔn)入的開放傾向日趨增強(qiáng)。目前，中國政府實(shí)行準(zhǔn)入前審批制。針對(duì)外資的審批和管理政策繁多，形式包括“三大法”、國務(wù)院通知、各部委規(guī)章制度和指導(dǎo)文件。在投資自由化大背景下，中國的外資準(zhǔn)入制度呈現(xiàn)出漸進(jìn)式開放格局。首先政府在政策或法律法規(guī)上鼓勵(lì)外資流入，在實(shí)踐中通過自貿(mào)區(qū)的建立逐步實(shí)踐“負(fù)面清單”模式，為接軌高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入規(guī)則積累經(jīng)驗(yàn)。

從外資待遇角度看，在實(shí)踐中，我們方面對(duì)外資實(shí)施超國民待遇，一方面又沒有完全履行國民待遇原則，在某些領(lǐng)域?qū)ν赓Y實(shí)行了嚴(yán)苛的限制。

我國目前在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的主要任務(wù)之一是對(duì)外資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式。與中美投資協(xié)定談判中的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單議題不同的是，前者是我國在上海就外資準(zhǔn)入問題的試點(diǎn)，在性質(zhì)上是屬于單邊給惠的性質(zhì)。即這種給予外資的優(yōu)惠待遇不是通過談判達(dá)成的，而是中國主動(dòng)實(shí)施的一項(xiàng)改革措施，不需要其他國家對(duì)等的給予同樣的待遇。而中美投資協(xié)定談判中的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單模式是通過雙方談判達(dá)成，雙方都需要給予對(duì)方相同的承諾和待遇。

（二）國有企業(yè)生態(tài)與競(jìng)爭(zhēng)中立原則j中突

競(jìng)爭(zhēng)中立原則關(guān)注的是東道國國有企業(yè)與外資企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是否公平，但是并不判斷國家經(jīng)濟(jì)所有制本身是好是壞；競(jìng)爭(zhēng)中立并非要求私有化，而是不贊同國家借助扶持國有企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力，從而讓中小企業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)力，損害私營企業(yè)的利益，嚴(yán)重影響創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)。

從國有企業(yè)是否借助國家扶持提供競(jìng)爭(zhēng)力的角度看，我國國有企業(yè)實(shí)力雄厚，但跨國水平較低。在國有企業(yè)享受國家或明或暗的財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持、債轉(zhuǎn)股等政策扶持的同時(shí)，外資企業(yè)則很難被定義為所謂的“超國民待遇”、“次國民待遇”等等。

由于我國各式各樣法律法規(guī)規(guī)定，以及各級(jí)政府行政過程中不同思路和操作手法，長(zhǎng)期以來，外資在我國享一受系列優(yōu)惠政策同時(shí)，也一直受到中國產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的引導(dǎo)、鼓勵(lì)和限制。另外，并非所有的外商投資企業(yè)都是優(yōu)惠政策待遇所能夠涵蓋的，更多的是在操作層面上，一些政府主管官員利用行政權(quán)力掌控資源配置，迎合外資需要，給予特定的外商投資企業(yè)特殊照顧。內(nèi)資企業(yè)得不到的投資條件，外資企業(yè)可以得到。

對(duì)于這些很難被量化的待遇差別，外資所受待遇標(biāo)準(zhǔn)仍比內(nèi)資企業(yè)低。很多地方政府在招商引資中逐步將優(yōu)惠政策擴(kuò)大到國內(nèi)企業(yè)，勢(shì)必從總體上相對(duì)降低了外資企業(yè)待遇。

結(jié)合以上，在競(jìng)爭(zhēng)中立成為國際投資新規(guī)則變遷趨勢(shì)的情況下，我國國有企業(yè)由于受到國家扶持，存在競(jìng)爭(zhēng)不充分，國際競(jìng)爭(zhēng)力稍弱的情況；外資企業(yè)缺乏公平、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（三）人民幣資本賬戶沒有完全放開，匯率、利率沒有完全市場(chǎng)化

目前，我國資本管制依然較多，不利于企業(yè)“走出去”對(duì)外投資、跨國兼并重組和獲取國際先進(jìn)技術(shù)。從根本上講，推進(jìn)資本賬戶開放是我國全面融入世界經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)大國復(fù)興和“中國夢(mèng)”的必然要求。

通過上海自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)一系列措施，我國資本賬戶開放步伐明顯加快。但總體看來，我國長(zhǎng)期實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)出”的資本管理政策，資本管制的程度仍然較高，實(shí)體經(jīng)濟(jì)在“引進(jìn)來”和“走出去”過程中存在部分投資與金融方面的障礙。

三、構(gòu)建適應(yīng)開放型經(jīng)濟(jì)新體制的FDI管理體制

（一）加快改革外資管理體制投資審批制度，全面實(shí)踐“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”模式

我國為了參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，以開放為突進(jìn)獲得改革的成果，必須適應(yīng)國際投資新規(guī)則，并逐步積蓄力量，在國際投資規(guī)則的制定中取得更多的話語權(quán)。對(duì)接國際新規(guī)則的重要工作，就是要全面深入實(shí)踐“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”模式。

“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”的管理模式，要求改變現(xiàn)行針對(duì)外資的全面審批管理體制，同時(shí)要求進(jìn)一步擴(kuò)大投資領(lǐng)域的對(duì)外開放。采用這一模式，不僅順應(yīng)了國際投資規(guī)則發(fā)展的客觀趨勢(shì)，而且與當(dāng)前國家全面深化改革、建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制的總基調(diào)相契合。改革外商投資全面核準(zhǔn)制度，調(diào)整在核準(zhǔn)中才去的準(zhǔn)入限制加優(yōu)惠措施的管理措施，實(shí)行以競(jìng)爭(zhēng)政策和環(huán)境、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主的管理制度，簡(jiǎn)化外商投資審核程序，實(shí)行并完善外商投資注冊(cè)登記制。利用中美BIT談判打開國內(nèi)的改革局面，加快國內(nèi)投資體制改革，對(duì)內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)實(shí)行同等的投資管理制度。

（二）推進(jìn)國有企業(yè)改革，平衡投資者權(quán)利和義務(wù)，營造公平公正公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

中國國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重較大，其改革將是漸進(jìn)的過程。

首先，推進(jìn)國有企業(yè)改革，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力。需要區(qū)分國有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性與公共服務(wù)的兩種功能，建立分類管理的現(xiàn)代企業(yè)制度。競(jìng)爭(zhēng)中立要求商業(yè)化經(jīng)營的國有企業(yè)和非國有企業(yè)（包括私營企業(yè)和外資企業(yè)）公平競(jìng)爭(zhēng)。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，實(shí)行政企分開、政資分開、特需經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化?！皽?zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”，首先要切實(shí)區(qū)分國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)功能和商業(yè)化經(jīng)營活動(dòng)。在競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，保證“競(jìng)爭(zhēng)中立”（P488）。實(shí)際上，我國也在加快準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能定位，對(duì)不同類型的企業(yè)及不同發(fā)展階段的企業(yè)設(shè)定不同的發(fā)展目標(biāo)，不再干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營活動(dòng)，不干預(yù)企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。

中國國有企業(yè)已經(jīng)開始國際化，從過去主要向海外銷售產(chǎn)品為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^境外投資實(shí)現(xiàn)在全球范圍內(nèi)的資源配置。特別是，我國明確提出“走出去”戰(zhàn)略，是希望和鼓勵(lì)所有企業(yè)充分利用國際資源，增強(qiáng)企業(yè)國際化經(jīng)營能力。中國正從“吸收外資”大國逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?duì)外投資”大國和“吸收外資”大國的雙重身份。在國內(nèi)從結(jié)構(gòu)重組、引入戰(zhàn)略投資、實(shí)施股權(quán)激勵(lì)等措施，鼓勵(lì)國有企業(yè)向市場(chǎng)要效益，提高國內(nèi)資源配置效率，建立透明的公司治理結(jié)構(gòu)，練好內(nèi)功。在國際競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)上，才能從容應(yīng)對(duì)未來可能增加的有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的審查，才能避免外國政府和業(yè)界對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)注和猜測(cè)而導(dǎo)致中國國有企業(yè)走出去時(shí)面臨更多的限制、更大的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，平衡投資者的權(quán)利和義務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。

2015年4月，中國美國商會(huì)發(fā)布了《2015年度美國企業(yè)在中國白皮書》。今年的白皮書著重強(qiáng)調(diào)了四項(xiàng)優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)：法治、市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)。白皮書指出，百分之三十三的會(huì)員企業(yè)表示，“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過程將外資企業(yè)排除在外或?qū)ν赓Y企業(yè)予以不公平對(duì)待”抑制了其在中國投資的能力和意愿。其中，有百分之五十五認(rèn)為此標(biāo)準(zhǔn)有利于國內(nèi)技術(shù)，百分之三十九認(rèn)為限制外資企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)制定技術(shù)委員會(huì)進(jìn)一步抑制了他們的投資。我們需要在法治、市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面，更加注重投資者權(quán)利和義務(wù)的平衡。

對(duì)于美國主導(dǎo)的投資新規(guī)則提出的加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、允許外資參與標(biāo)準(zhǔn)制定等新規(guī)則，其實(shí)是中國需要改革的地方，中國可用對(duì)自己的約束換取對(duì)美國的約束。依據(jù)環(huán)境保護(hù)法和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的相關(guān)法規(guī)，修訂外商投資鼓勵(lì)措施；將環(huán)境、勞工待遇納入投資協(xié)定條款中，杜絕結(jié)社自由條款；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有助于鼓勵(lì)創(chuàng)新，這正是處于轉(zhuǎn)型中的中國所需要的；允許外資參與標(biāo)準(zhǔn)制定，既要給予外資企業(yè)平等參與國內(nèi)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)利，又要避免外國跨國公司憑借技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)壟斷和主導(dǎo)國內(nèi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，明確投資者承擔(dān)的義務(wù)內(nèi)容。給各類企業(yè)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，對(duì)外資企業(yè)固然有利，但是或許中國的民營企業(yè)成為最大的受益者。在雙邊投資協(xié)定中，這些是對(duì)自己的約束也同樣是對(duì)另一方的約束。

（三）提高國際投資保護(hù)待遇標(biāo)準(zhǔn)

確立較高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)待遇符合中國“走出去”戰(zhàn)略的客觀要求和中國成為對(duì)外投資大國的現(xiàn)實(shí)利益，且已成為中國參與國際投資規(guī)則實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)選擇（P59-70）。中國可以接受最低待遇標(biāo)準(zhǔn)、禁止績(jī)效要求，放款資金轉(zhuǎn)移限制，全面接受國際仲裁。在資本賬戶還沒有完全放開、金融體制不健全的條件下，保留資金轉(zhuǎn)移的例外措施，在國際收支惡化情況下實(shí)行資本管制，維護(hù)金融安全。同時(shí)，啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快金融體制改革和外匯管理體制改革，提高國際資本流動(dòng)的監(jiān)管能力，加快人民幣利率、匯率市場(chǎng)化進(jìn)程，早日實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目自由兌換。