房產(chǎn)稅在英國(guó)是怎樣運(yùn)行的？

張倩

2018年1月19日，英國(guó)多個(gè)區(qū)域的區(qū)政府公布了2018-2019財(cái)年個(gè)人所需繳納的Council Tax稅額。相較上一年，90%的地方政府將這一數(shù)額提高了4.32%-5%，增幅高于預(yù)期的2%-3%。

對(duì)于這一較高的增長(zhǎng)幅度，多位地方當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人給出了相似的回復(fù)，“提高這一稅收可以讓地方政府更好地保護(hù)弱勢(shì)群體、維持現(xiàn)有的公共服務(wù)水平并有更多的資金投入到兒童服務(wù)、教育等公共領(lǐng)域?！?/p>

Council Tax也就是英國(guó)的房產(chǎn)稅。與中國(guó)部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出的房產(chǎn)稅可調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的征稅初衷不同，包括英國(guó)、德國(guó)、瑞士在內(nèi)的多個(gè)歐洲國(guó)家及曾經(jīng)屬于英國(guó)殖民地的美國(guó)、新加坡、澳大利亞、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)，均將為地方提供公共服務(wù)作為這一稅種的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

這決定了在這些國(guó)家房產(chǎn)稅是一種受益稅，即房產(chǎn)稅被用于基本公共服務(wù)，這些公共服務(wù)又被資本化到房產(chǎn)價(jià)值中，受益者始終為房產(chǎn)擁有者。

但即便如此，較大的稅額增長(zhǎng)幅度，仍在英國(guó)民眾中引發(fā)了強(qiáng)烈的情緒反彈?！皼]有人愿意把自己口袋里的錢再拿出來，更何況這筆錢還一漲再漲?！币粋€(gè)英國(guó)人這樣表示。

這種焦灼的情緒在大范圍內(nèi)迅速蔓延，甚至有人認(rèn)為他們被“洗劫”了。

對(duì)于這種情況，納稅人聯(lián)盟首席執(zhí)行官約翰·奧康奈爾指出：“數(shù)十年來，房地產(chǎn)稅一直在增長(zhǎng)，未來人們可能會(huì)被要求繼續(xù)繳納更多的稅收。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該明白這一稅收于普通家庭而言是一個(gè)較大的負(fù)擔(dān)，政府要做的應(yīng)該是縮減無謂的開支和尋求其他途徑的財(cái)政來源，而不是以稅收的名義一輪又一輪地從公眾的口袋里掏取更多的錢?！?h3>只要使用房屋就要繳稅

Council Tax是英國(guó)唯一由地方政府負(fù)責(zé)征收并自由支配的稅種，是英國(guó)稅收體系的重要組成部分，同時(shí)也是世界多個(gè)國(guó)家制定各自房地產(chǎn)稅收體系的借鑒方案。

這一稅收體系可追溯至1601年伊麗莎白時(shí)期的貧困救濟(jì)法案中的家庭稅，家庭稅的征收使英國(guó)成為了世界上最早開征房產(chǎn)稅的國(guó)家。

彼時(shí)，因?yàn)槿Φ剡\(yùn)動(dòng)，英國(guó)的流民問題、貧困問題、犯罪問題等社會(huì)現(xiàn)實(shí)開始威脅統(tǒng)治階級(jí)的安全。面對(duì)日益嚴(yán)重的社會(huì)問題，伊麗莎白一世在前人有關(guān)濟(jì)貧規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定并頒布了英國(guó)歷史上第一部專門的濟(jì)貧法—— 《伊麗莎白濟(jì)貧法》。

該法案提出開征強(qiáng)制性財(cái)產(chǎn)稅，作為地方政府稅收，用以救濟(jì)無力為生的貧民。作為濟(jì)貧體系的發(fā)端，《伊麗莎白濟(jì)貧法》在英國(guó)具有重要的地位，其確定的法律原則也被長(zhǎng)期延續(xù)至1990年。

在這之后，由于家庭稅強(qiáng)制性不足，地方政府難以靠該稅征收所需收入，政府便將征收Community Charge作為了替代方案。Community Charge對(duì)成年人按年定額均攤稅額，但由于個(gè)人收入差額相差懸殊，加上一些地方政府征收的稅額過高，引發(fā)低薪居民不滿。為此，英國(guó)政府決定從1993年4月1日起以Council Tax取代Community Charge。在1993-1994財(cái)年中，Council Tax預(yù)算收入約占地方稅總收入的4.6%，占地方財(cái)政總收入的3.5%。此后，其功能被逐漸定位于籌集地方財(cái)政收入，以滿足地方政府對(duì)公共服務(wù)支出的剛性需求。

政府官方網(wǎng)站的公開信息顯示，Council Tax的納稅人為年滿18周歲的住房所有者或承租者（含地方政府自有房屋的租客），即由使用房屋的人繳納這一費(fèi)用。

由于英國(guó)是土地私有化國(guó)家，居民購(gòu)買房屋的同時(shí)也購(gòu)買了土地，因此，課稅對(duì)象包括兩部分，一部分是土地，另一部分是附著其上的建筑物和構(gòu)筑物，計(jì)稅依據(jù)是納稅人擁有的一切居住房屋的評(píng)估價(jià)值，包括自用住宅和租用住宅，即樓房、平房、公寓、分層式居住空間、活動(dòng)房屋和船宅等。

居民每年Council Tax的繳納額度由地方政府根據(jù)各自區(qū)域的年度收入與支出預(yù)算來確定，然后地方政府會(huì)在一定范圍內(nèi)自主確定稅額，并負(fù)責(zé)征收，以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入與支出的相對(duì)平衡。從這一點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)的Council Tax稅額并沒有在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

英國(guó)地方政府的官方網(wǎng)站中均有關(guān)于Council Tax的詳細(xì)介紹，以方便區(qū)域內(nèi)的居民隨時(shí)查看相關(guān)信息。公開信息顯示，英國(guó)所有房屋根據(jù)其市場(chǎng)價(jià)值被劃分為A-H八個(gè)等級(jí)，其中以D級(jí)為基準(zhǔn)稅級(jí)，其他檔次的納稅額分別是D級(jí)的一定百分比或倍數(shù)，各級(jí)房屋價(jià)值都是基于1991年4月1日的房屋價(jià)值。其中A級(jí)房屋價(jià)格最低，為40000英鎊以下，其稅收乘數(shù)為三分之二，即只需繳納D級(jí)房屋稅額的三分之二；其余等級(jí)房屋價(jià)格逐級(jí)遞增，H級(jí)房屋價(jià)格最高，為320001英鎊以上，其稅收乘數(shù)為3。

對(duì)于這一計(jì)稅模式，謝菲爾德大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授利亞納·霍德蘭表示，上述對(duì)住宅的估價(jià)是為了確定各個(gè)住宅的相對(duì)價(jià)值，故估價(jià)以后任何因房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格漲落所引起的房產(chǎn)價(jià)格變化，均不影響該住宅估價(jià)和級(jí)別劃分。但如房產(chǎn)價(jià)值發(fā)生重大變化（如房屋擴(kuò)建或部分拆除等），由房主進(jìn)行申請(qǐng)后，地方政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行重新估價(jià)和劃定等級(jí)。

由此不難發(fā)現(xiàn)，英國(guó)的Council Tax并不具有調(diào)控房?jī)r(jià)的功能?！氨M管英國(guó)的房?jī)r(jià)漲勢(shì)迅猛，但是政府并沒有利用Council Tax來對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行抑制的空間?！眰惗卣谓?jīng)濟(jì)學(xué)院地理經(jīng)濟(jì)學(xué)教授克里斯蒂安·希爾貝爾指出。

在全英國(guó)范圍內(nèi)，空置的住宅均有6個(gè)月的免稅期，之后則會(huì)享有減免50%稅額的優(yōu)惠，居民的第二套住宅同樣享有這一優(yōu)惠政策。此外，如果一套房子中只有一個(gè)成年人居住，則可獲得25%的稅額折扣，用于慈善用途的房產(chǎn)可減收80%的稅額，而且學(xué)生住宅、沒有收入或收入低者的住宅、傷殘人的住宅及65歲以上老人的住宅，地方政府均做了減征或免征Council Tax的規(guī)定。

由于弱勢(shì)群體的存在，區(qū)域內(nèi)的其他居民需要繳納更多的稅額來彌補(bǔ)地方政府的減免稅政策帶來的財(cái)政收支差額。這一情況導(dǎo)致英國(guó)人對(duì)Council Tax的情感頗為復(fù)雜，其中一點(diǎn)表現(xiàn)為，他們認(rèn)為他們享受了免費(fèi)的公共服務(wù)，這一點(diǎn)應(yīng)該對(duì)政府表示感謝，但同時(shí)在他們看來，他們繳納的費(fèi)用已超過了他們所享受服務(wù)的價(jià)值。

地方政府的房產(chǎn)稅依賴

在英國(guó)，中央和地方政府有明確的財(cái)權(quán)和事權(quán)，地方政府主要負(fù)責(zé)道路交通、環(huán)境衛(wèi)生、文化娛樂、中小學(xué)教育等經(jīng)費(fèi)支出。

在英國(guó)，地方居民及其子女可以享受免費(fèi)的垃圾清理、免費(fèi)的公立中小學(xué)教育等服務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)的則為他們需通過稅收的方式繳納一定的費(fèi)用。

以英格蘭中部的萊斯特郡為例，2018-2019財(cái)政年度的Council Tax稅額為，D等級(jí)的房屋需繳納1671.76英鎊，與此相對(duì)應(yīng)的為A等級(jí)的房屋需繳納1114.51英鎊，B等級(jí)的需繳納1300.26英鎊，H等級(jí)的則需繳納3343.52英鎊。其中B等級(jí)的房屋現(xiàn)在的市場(chǎng)價(jià)格為不到20萬(wàn)英鎊，以此可以推算出萊斯特的Council Tax稅率高于0.65%，這一數(shù)值高于德國(guó)和瑞士。

英國(guó)的人均年薪為2.7萬(wàn)英鎊，其中A等級(jí)和B等級(jí)的房產(chǎn)所有者，其工資水平多低于平均工資水平，Council Tax于這一群體而言是一筆不菲的開支。

英格蘭地方政府財(cái)政分析報(bào)表顯示，從1994-1995財(cái)年到2003-2004財(cái)年，地方政府的平均Council Tax增長(zhǎng)率從5.3%到12.9%不等，遠(yuǎn)高于零售物價(jià)2.6%-3.1%的增長(zhǎng)率及平均工資2.6%-3%的增長(zhǎng)率。

這一較高的增長(zhǎng)率表明了地方政府對(duì)這一稅收的依賴程度也在逐步增加。

為遏制地方政府對(duì)通過征收Council Tax增加地方收入這一欲望的過度膨脹，主管英格蘭地方事務(wù)的中央政府社區(qū)與地方事務(wù)部、威爾士聯(lián)合政府與蘇格蘭政府根據(jù)《1992年地方政府財(cái)政法》和《1999年地方政府法的修正案》，在地方年度預(yù)算編制之前，發(fā)布了對(duì)地方預(yù)算及Council Tax增長(zhǎng)幅度“封頂”標(biāo)準(zhǔn)，違反者將受到處罰和責(zé)令改正。

如2006-2007財(cái)年，中央政府對(duì)英格蘭各地預(yù)算封頂標(biāo)準(zhǔn)為：與上年財(cái)政預(yù)算相比財(cái)政支出超過6%，Council Tax比上年增長(zhǎng)5%。約克市和麥德威自治區(qū)超出2006-2007財(cái)年封頂標(biāo)準(zhǔn)，被中央政府強(qiáng)制執(zhí)行封頂措施，并令其削減以后財(cái)政年度的Council Tax增收規(guī)模。

這一措施初顯成效，2006-2007財(cái)年到2011-2012財(cái)年英格蘭地方政府Council Tax的增長(zhǎng)率有所下降，維持在1.7%-4.7%，零售物價(jià)增長(zhǎng)率則維持在1.6%-3.6%。

兩者之間的差距雖然在縮小，但地方政府對(duì)這一稅收的依賴性卻沒有明顯降低。

2009-2010財(cái)年，英格蘭地方政府征收的Council Tax的總額為256.33億英鎊，占地方總支出的25%；2012-2013財(cái)年，Council Tax收入為267億英鎊，占地方政府自籌收入的54.8%。

在同為OECD國(guó)家的瑞典、丹麥、挪威和芬蘭，這一數(shù)值相對(duì)較低。與英國(guó)一樣，這些國(guó)家同樣為高福利國(guó)家，且地方分權(quán)和自治程度比較高，地方政府主要對(duì)福利服務(wù)負(fù)責(zé)，主要收入來源為稅收、收費(fèi)、撥款。數(shù)據(jù)顯示，2013年稅收收入占地方收入的百分比，瑞典為53%，丹麥為59%，挪威為48%，芬蘭為48%。其中居民財(cái)產(chǎn)稅分別占地方公共部門稅收收入的2.6%、11.2%、10.97%、6.58%。

此外，在德國(guó)，政府將房產(chǎn)視為重要的剛性需求和民生需求，采取促進(jìn)居民擁有住宅所有權(quán)、房產(chǎn)地產(chǎn)一體化措施。因此，住宅作為居民的生活必需品，在征稅時(shí)與其他類型的土地買賣和經(jīng)營(yíng)嚴(yán)格區(qū)別對(duì)待，對(duì)自有自用的住宅只需繳納房屋坐落的土地稅，不需繳納房產(chǎn)稅。根據(jù)聯(lián)邦統(tǒng)一規(guī)定，建筑用土地的稅率為0.35%，獨(dú)戶住宅土地稅率分兩類，價(jià)值在7.5萬(wàn)馬克以內(nèi)的稅率為0.26%，7.5萬(wàn)馬克以上的稅率為0.35%，雙戶住宅稅率為0.31%，一年一繳。

上述數(shù)字具象到具體的案例，位于法蘭克福市中心50平方米的四層公寓，每年只需繳納66歐元的土地稅費(fèi)。

而地方的教育、養(yǎng)老、公路交通等公共服務(wù)所需的費(fèi)用多來自地方稅收和轉(zhuǎn)移支付。德國(guó)聯(lián)邦政府為確保全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)付出了較大的努力，例如，德國(guó)憲法第106章明確規(guī)定了預(yù)留一定的資金用于政府間再分配。這種分配不僅僅是在中央政府和地方政府間展開，也涵蓋了地方政府之間的橫向再分配。在橫向再分配中，德國(guó)的財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付政策考慮了各州和各地方政府稅收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，通過地方政府間橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來確保各地都有足夠的財(cái)力提供基本公共服務(wù)。

這一財(cái)政籌措方式減輕了地方政府對(duì)土地稅費(fèi)的依賴。

反觀英國(guó)，連年上漲的Council Tax引發(fā)了公眾反感情緒的同時(shí)，在社區(qū)和地方政府內(nèi)部也引發(fā)了“軒然大波”。

現(xiàn)行稅收體系有失公平

納稅人聯(lián)盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1997年到2018年的21年中，有15年Council Tax的稅額在上漲，且D級(jí)房屋的這一稅額已從1997-1998財(cái)年的688英鎊上漲到了高于1600英鎊，漲幅超過了57%。

很顯然，“封頂”措施發(fā)揮的作用有限，并沒有抑制住地方政府在新的財(cái)政年度將Council Tax的額度提高的欲望。

對(duì)于稅額增長(zhǎng)的原因，英國(guó)地方政府協(xié)會(huì)的官員克萊爾·庫(kù)伯表示，到2020年英格蘭地方政府將面臨58億英鎊的財(cái)政缺口，政府需要Council Tax的稅費(fèi)收入填補(bǔ)這一空缺。研究表明，每彌補(bǔ)5%的地方財(cái)政缺口，Council Tax需上調(diào)25%。

在英國(guó)地方政府中，保守黨和工黨的博弈始終存在，兩黨均在竭力通過各自的政策主張吸引選票。但在非選舉年，地方官員會(huì)嘗試較大幅度增長(zhǎng)Council Tax，這在英國(guó)已是公開的秘密。

對(duì)此，有學(xué)者評(píng)論稱，“這一稅收系統(tǒng)已經(jīng)陷入了混亂?！?/p>

1月18日，西米德蘭茨郡去年剛剛當(dāng)選市長(zhǎng)的保守黨成員安迪·斯蒂克特遇到了他任職以來的第一個(gè)挫折，他提出要將D級(jí)房屋的Council Tax提高10.8英鎊，從而為西米德蘭茨地方政府增加750萬(wàn)英鎊開支預(yù)算的提案。但這一提案被地方政府內(nèi)閣否決，在表決中，工黨內(nèi)閣成員全部持反對(duì)意見。

對(duì)于公眾的反彈情緒和地方政府內(nèi)部的不同聲音，英國(guó)社區(qū)和地方政府事務(wù)部發(fā)言人表示，“公眾可以通過公投來否決漲幅過高的Council Tax。”

但是稅額增長(zhǎng)的議案一旦被否決，公眾面對(duì)的將是公共服務(wù)的削弱。例如，1月19日，坎布里亞郡警察聯(lián)合會(huì)主席馬丁·布魯姆表示：“如果Council Tax的稅額不能增長(zhǎng)的話，我們將不得已削減警察的數(shù)量，這意味著社區(qū)警力的減少?，F(xiàn)在公眾有兩個(gè)選擇，要么支持我們，要么接受警力薄弱的社區(qū)治安環(huán)境。”

從這一角度看，公眾并沒有太多的選擇空間。

對(duì)于政府的政策和現(xiàn)有的稅收體系，克里斯蒂安·希爾貝爾指出，政府應(yīng)該考慮如何平衡中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的關(guān)系。

在英國(guó)，稅收分為中央稅和地方稅，中央稅主要包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、增值稅、國(guó)民保險(xiǎn)和燃油稅；地方稅則主要來源于Council Tax。

其中企業(yè)所得稅1990年被中央政府從地方手中收回，此后迫于無形的“政治紅線”，這一稅收再?zèng)]有回歸地方。

對(duì)于這種情況，有學(xué)者指出，企業(yè)暫時(shí)可以不用擔(dān)心地方政府會(huì)榨干它們以維持各種鋪張浪費(fèi)的財(cái)政支出。

而Council Tax本身也引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。利亞納·霍德蘭表示，英國(guó)的Council Tax隱藏了社會(huì)福利政策存在的諸多問題，“其中顯而易見的是，這一稅收體系是有失公平的”。

從英格蘭地方政府公布的房產(chǎn)等級(jí)及其所占的比例可以發(fā)現(xiàn)，A等級(jí)的房屋占所有房屋數(shù)量的25%，B等級(jí)的占比為20%，C等級(jí)的占比為22%，這導(dǎo)致D等級(jí)的房屋納稅額始終高于平均每套住房的納稅額，而且盡管D等級(jí)的房屋有較高的稅負(fù)，但整體房產(chǎn)平均負(fù)稅水平要低于等級(jí)D；此外，H等級(jí)的房屋價(jià)值是A級(jí)房屋價(jià)值的8倍及以上，但其納稅額卻是一個(gè)“封頂”值，僅為A級(jí)房屋納稅額的3倍。

由此不難發(fā)現(xiàn)，英國(guó)實(shí)行的稅率累退制，對(duì)較貴物業(yè)的征收稅額雖然增加，但稅率卻是降低的。這使得窮人的實(shí)際稅率高于富人，拉大了貧富差距，并未發(fā)揮調(diào)節(jié)財(cái)富分配的功能。

對(duì)于現(xiàn)行的這一稅收體系，一位不愿透露姓名的學(xué)者分析稱，企業(yè)和富裕階層有能力覺察到他們繳納的稅金與膨脹水平掛鉤，但遺憾的是，其余繳納Council Tax的大多數(shù)人是意識(shí)不到這個(gè)問題的。