華建敏：社會保障如何改變“不平衡不充分”的現(xiàn)狀

華建敏

黨的十九大作出了我國進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾等重大論斷，必定對國家發(fā)展產(chǎn)生全面而深遠的影響。當然，也必定對我國的社會保障事業(yè)產(chǎn)生全面而深遠的影響。

用“不平衡不充分”這六個字來描述我們國家的社會保障發(fā)展現(xiàn)狀，也是非常準確和貼切的。新時代提出了新目標、新任務、新要求，也面臨著新挑戰(zhàn)、新困難與新機遇，社會保障作為維護國家長治久安的重要制度體系，特別需要盡快通過全面深化改革走向成熟、定型和可持續(xù)發(fā)展的新階段。

那么，站在當下時點，既需要回首過去——如何看待和總結過去幾十年我國社會保障改革的經(jīng)驗教訓？也需要展望未來——如何把握和落實新時代發(fā)展對于我國社會保障事業(yè)提出的新使命和新要求？

社保改革的經(jīng)驗教訓

我國的社會保障改革是伴隨經(jīng)濟體制改革進程而逐漸推進的，過去40年間經(jīng)歷了從自下而上到自上而下、從單項突破到整體推進、從局部試點到統(tǒng)一建制的過程，總體上實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)保障制度，到適應市場經(jīng)濟體制的新型保障制度的轉(zhuǎn)型。它不僅構成了中國近40年改革與發(fā)展的重要組成部分，而且是人類社會保障史上罕見的全面而深刻的制度變革。

當年提出社會保障制度的雛形，就是保障基本生活費和對職工進行下崗就業(yè)的再培訓。當時我看到一篇文章，這篇文章第一句話至今令我印象深刻，“在美國X一代（上世紀60年代出生的人）寧可相信UFO，也不相信美國的養(yǎng)老制度可以在他到老年的時候可以養(yǎng)活他?！蔽恼碌慕Y論是，社會保障，特別是養(yǎng)老保險是一個世界性和世紀性的難題。

但是到了今天，我們看到了這樣良性的結果，中國的經(jīng)濟獲得了近40年的持續(xù)高速增長，并且還在以較高速度增長，中國的社會保障在變革中由少數(shù)人的專利變成了優(yōu)惠全民的制度安排，并成為人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，經(jīng)濟增長與社會保障改革發(fā)展呈現(xiàn)出相得益彰的局面。回顧社會保障改革的歷程，我認為有以下幾點經(jīng)驗值得重視。

一是堅持社會保障與經(jīng)濟發(fā)展相適應。

我國的改革是從經(jīng)濟領域開始的，社會保障制度改革也是圍繞國有企業(yè)改革起步，從建立國有企業(yè)職工相關保險制度開始的，而后根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展需要從國有單位擴展到非國有單位，再向全民擴展。最終形成獨立于企事業(yè)單位之外、自成體系的制度安排，既有效化解了市場經(jīng)濟改革帶來的社會風險，也實現(xiàn)了自身的持續(xù)發(fā)展。

這一過程就是對經(jīng)濟改革與發(fā)展的一種適應。因為市場經(jīng)濟改革動搖了原來按照計劃經(jīng)濟體制要求構建起來的，所謂的傳統(tǒng)社會保障制度的組織基礎和財政基礎，社會保障必須適應經(jīng)濟體制改革，而從單位和集體保障制走向社會保障制。如果沒有這種制度變革，國有企業(yè)改革不可能成功，國民經(jīng)濟的發(fā)展也會因市場風險導致社會風險而陷入不確定之中，社會保障制度自身也會陷入危機而無法自拔。

與此同時，經(jīng)濟發(fā)展為社會保障改革與發(fā)展提供了條件，我國社會保障改革既表現(xiàn)為結構調(diào)整，又表現(xiàn)為增量改革，就是說在變革制度結構的同時，不斷地擴大社會保障的覆蓋面、持續(xù)提高社會保障的水平，能夠這樣做的前提條件是國民經(jīng)濟與國家財政實現(xiàn)了持續(xù)高速增長，國家有相應的財力安排來發(fā)展社會保障事業(yè)。如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的全面覆蓋在很大程度上就得依靠國家財政的投入，低保制度更是完全由國家財政來支撐。因此，中國的經(jīng)濟增長與社會保障改革的發(fā)展過程是兩者相互配合、相互促進的過程，這是一條非常寶貴的經(jīng)驗。

中國的社會保障制度是中國特色社會主義制度里非常重要的基本制度。過去我們抓住了經(jīng)濟高速增長的機遇，推進社會保障制度的改革、建設和完善。若錯失這一時機，到了經(jīng)濟中速發(fā)展的階段再來建立社會保障制度，難度要大很多。

二是要堅持權利與義務相結合，追求全覆蓋、?；尽?/p>

一方面，社會保障是公民的一項基本社會權益，是政府應盡的責任，但國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，如果沒有多方參與并分擔責任，制度發(fā)展將很難持續(xù)。因此，我國的社會保障體系建設選擇的是以繳費型的社會保險為主體的制度安排，其突出特點是受益者必須履行適當?shù)睦U費義務，然后才能獲得相應的保險待遇，這種權利義務結合型制度安排能夠有效地將保險責任在政府、用人單位與個人之間進行分擔，亦可以有效地調(diào)動勞動者的勞動積極性。

另一方面，基于社會保障制度的本源職責是維護與促進社會公平、實現(xiàn)國民共享國家發(fā)展成果，我國社會保障改革與發(fā)展的過程也是不斷擴大覆蓋面的過程。其中，全民醫(yī)保的目標基本實現(xiàn)，養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度全覆蓋，最低生活保障制度實現(xiàn)了應保盡保，其他社會保障項目也以追求“應保盡?！睘槟繕瞬⒉粩嗳〉眯逻M展；同時，將社會保障的水平定位為保基本，不僅是基于國家財力的有限性，也是基于這一制度的公平性與可持續(xù)發(fā)展的要求。社會保障制度也是需要得到保障的，實踐證明，堅持權利與義務相結合，追求全覆蓋、?；?，確保社會保障制度的可持續(xù)性是必須長期堅持的制度取向。

三是堅持循序漸進，逐步發(fā)展。

縱觀古今中外，任何改革都不可能一蹴而就，任何制度建設都需要經(jīng)歷逐漸成熟的過程，我國的社會保障改革也不例外。過去40年間，我國社會保障改革采取的是一種地區(qū)試點再到全國范圍推進，從試驗型改革方案，逐漸上升為全國性政策的策略，這樣的漸進式改革，既避免了制度變革帶來巨大的社會風險，也為人們適應新型制度安排提供了過渡期與適應期。

當然，新時代的社會保障改革不能老是摸著石頭過河，也不宜采取各地自行其是、方案五花八門的做法，而是需要國家層面作出科學的頂層設計，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的訴求，不斷優(yōu)化其結構功能。但是無論如何，以往改革中體現(xiàn)出來的循序漸進、逐步發(fā)展，仍然是我國社會保障發(fā)展進程中應當堅持的一條基本經(jīng)驗。

新時代的社保改革

十九大報告就加強社會保障體系建設提出明確要求，“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”

適應新時代要求，實現(xiàn)新目標，需要開啟我國社會保障改革的新篇章，緊緊抓住社會保障領域不平衡不充分的關鍵環(huán)節(jié)，加快改革、精準施策，推動整個社會保障體系全面走向成熟、定型，為國家的長治久安和人民的世代福祉提供強有力的制度保障。

第一，要加快改革步伐，加大改革力度，優(yōu)化各項社會保障制度。

對標十九大提出的目標任務，現(xiàn)行社會保障制度離真正成熟、定型的制度安排還有相當?shù)木嚯x，比如：

在社會保險領域，基本養(yǎng)老保險制度還處于地區(qū)分割的狀態(tài)；醫(yī)療保險制度還處于群體分割的狀態(tài)；工傷保險、失業(yè)保險等預防功能仍然缺失；護理保險剛剛開始試點；整個社會保險的管理體制、經(jīng)辦機制以及基金投資都還存在需要深化改革才能確保制度健康運行的內(nèi)在要求。

在社會救助領域，同樣存在著部門分割、政策分割、資源分割、經(jīng)辦非專業(yè)化等問題，生活救助與扶貧開發(fā)的關系也亟待理順。

在社會福利領域，養(yǎng)老服務、托幼事業(yè)發(fā)展滯后，總量供給不足與結構失衡并存，政府、市場、社會、家庭、個人層面的責任不是很清晰，體制機制均面臨著與時代發(fā)展和城鄉(xiāng)居民不斷增長的需求不相適應的問題。

在補充保障方面，慈善事業(yè)初具規(guī)模，但是慈善組織建設、慈善資源的動員以及所發(fā)揮的效益還非常有限。

所有這些都表明，要真正建成符合客觀規(guī)律和現(xiàn)實國情的中國特色社會保障體系，關鍵還得加快社會保障改革的步伐，加大社會保障改革的力度，促進整個制度的優(yōu)化，并在優(yōu)化的基礎上實現(xiàn)持續(xù)健康的發(fā)展。當前，特別要盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌與基本醫(yī)療保險制度整合，讓相互分割的社會救助制度真正成為綜合型的制度安排，同步促使住房保障與養(yǎng)老服務等方面的結構與功能的優(yōu)化。

第二，要堅持共建共享，切實促進社會保障制度的公平性，確?？沙掷m(xù)性。

促進社會公平，有效解除人民后顧之憂，是社會保障制度的初衷，也是我國改革社會保障制度，發(fā)展社會保障事業(yè)的基本出發(fā)點和最終歸宿。我國堅持走共同富裕的發(fā)展道路，更是要求公平性必須在社會保障制度的設計中得到充分的體現(xiàn)。

社會保障有三個基礎——政治哲學、經(jīng)濟可行原理和社會認同，三者缺一不可。政治哲學是本質(zhì)問題，即怎么理解公平和正義的問題，是選擇普遍性公共福利還是針對性公共福利的問題；經(jīng)濟可行原理包括可操作性和可持續(xù)性兩個方面；社會認同則涉及最大多數(shù)人的贊同和支持。

對普遍性福利和針對性福利的選擇，世界各國各有側重。在一些國家和地區(qū)，財政有盈余就有分紅，不管是百萬富翁還是窮人，每個人都有，這是普遍性的公共福利。還有一種是針對少數(shù)人的公共福利，如支持照顧失業(yè)者和喪失勞動能力的殘疾人等。我國采取的是普遍性和針對性相結合的制度安排，這就牽扯到對公平和正義的理解。

公平的第一條原則就是保障人的基本權利，人人都享有基本的權利。第二條原則是，整個社會的各種資源可能出現(xiàn)分配不平均的現(xiàn)象，允許這種現(xiàn)象出現(xiàn)的前提是，這種不平均的分配一定是能讓所有的社會成員都得到好處，而且要使窮人得到的好處更多。同時，我們還要強調(diào)社會保障制度要共建共享，享受社會保障利益的每個人應履行自己的責任。共建、共享、共治是中國社會體制建設的三個維度，如果再加一個就是共商，共商、共建、共治、共享，這是社會體制建設的原則，也應該是社會保障制度建設的原則。如果不能堅持共建，社會保障共享就可能喪失相應的物質(zhì)基礎與發(fā)展動力，如果這一制度不可持續(xù)，也不可能維護社會公平。

因此，公平是社會保障制度的根本目標，改革措施不能偏離這一目標，而堅持共建、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這是不斷促進公平的基本條件。

對政府而言，既要盡力而為，又要量力而行，要立足長遠與全局來謀劃整個社會保障體系的發(fā)展；對個人而言，必須真正做到人人參與、人人盡責，在制度構建中實現(xiàn)互助共濟。還需要充分調(diào)動市場主體與社會主體參與社會保障建設的積極性。只有這樣，才能不斷地壯大社會保障持續(xù)所需要的物質(zhì)基礎，才能在社會保障永續(xù)發(fā)展的過程中實現(xiàn)全體人民的社會保障權益。

第三，高度重視社會保障法治建設，讓社會保障體系在法治化的軌道上平穩(wěn)運行。

一個成熟、定型的社會保障制度通常與相應的法律規(guī)制為條件，發(fā)達國家的社會保障制度無一不是有完備的法律規(guī)制并在法治軌道上運行，其核心要義就是只有通過法律規(guī)制才能更為清晰權威地明責賦權，才能更加穩(wěn)定、可靠地為全體人民提供對這些制度的安全預期，才能擺脫一些地方存在的短期政績?nèi)∠颉?/p>

新時代的社會保障再出發(fā)，必須樹立法治觀念，以法治化引導規(guī)范社會保障制度的改革與創(chuàng)新。為此，首先要盡快完善我國社會保障制度的法律體系，包括制定社會救助法、社會福利法，修改完善社會保險法等基本法律，同時適應社會保障的發(fā)展需要，制定若干專門的社會保障法律，為社會保障制度的發(fā)展提供日益完備的法律依據(jù)；其次要讓整個社會保障的改革與制度實施運行在法治化的軌道上，社會保障改革要于法有據(jù)，社會保障項目要依法實施，要防止短期行為，增減社會保障權益均必須通過相應的立法程序，這樣才能促使整個社會保障改革與制度建設穩(wěn)健有序；再次要依法加強監(jiān)督，對社會保障領域中違法現(xiàn)象要有相應的司法監(jiān)督，要依法完善社會保障管理體制與運行機制，依法實現(xiàn)社會保障信息公開并接受媒體與公眾監(jiān)督。

（作者為十一屆全國人大常委會副委員長、中國社會保障學會名譽會長，本文根據(jù)作者在第四屆全國社會保障學術大會上的發(fā)言整理，編輯：朱弢）