中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)

王元元

在廣西都安瑤族自治縣隆福鄉(xiāng)隆福村隆幫屯“居家養(yǎng)老互助站”，兒童從老人前面跑過

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)3月5日在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作2018年政府工作報(bào)告時(shí)說，“在養(yǎng)老等方面，群眾還有不少不滿意的地方”，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，發(fā)展居家、社區(qū)和互助式養(yǎng)老，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量”。

“這充分顯示出中央對(duì)養(yǎng)老這一涉及到廣大人民群眾幸福感的民生問題高度關(guān)注?！比珖?guó)老齡辦黨組成員、副主任朱耀垠在接受《瞭望東方周刊》專訪時(shí)說。

公開數(shù)據(jù)顯示：截至2017年底，中國(guó)60歲以上老年人口約2.4億，占總?cè)丝诘谋壤秊?7.3%。伴隨著老年人口的增加和老齡化程度的加深，養(yǎng)老已成為全民熱議的話題。

朱耀垠表示，在中央一系列的政策支持下，過去幾年，中國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，養(yǎng)老床位數(shù)量增長(zhǎng)很快，已經(jīng)達(dá)到了700多萬張，每千名老年人擁有的床位數(shù)已經(jīng)超過了31張。

他告訴本刊記者，未來中國(guó)要建立起“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的全方位、全覆蓋養(yǎng)老服務(wù)體系。

60歲以上老人達(dá)2.4億

《瞭望東方周刊》：全國(guó)老齡辦聯(lián)合多家機(jī)構(gòu)近日在京發(fā)布的《走進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展新時(shí)代：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展典型案例匯編》指出，2015年末全國(guó)社會(huì)力量辦（下稱社會(huì)辦）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的比例已升至41.5%。這反映出社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直處于快速增長(zhǎng)之中，你認(rèn)為這背后的原因是什么？

朱耀垠：近年來，我國(guó)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)速度較快，主要有兩方面原因。

一方面是對(duì)日益增多的老年人口所產(chǎn)生的社會(huì)需求的回應(yīng)。截至2017年底，我國(guó)60歲以上老年人口超過2.4億，占總?cè)丝诘谋壤秊?7.3%。

隨著老年人口數(shù)量快速增長(zhǎng)，老年人可支配收入持續(xù)增加，消費(fèi)理念升級(jí)換代，養(yǎng)老服務(wù)需求也急劇膨脹，這刺激了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，吸引了越來越多的社會(huì)力量投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

另一方面，也得益于國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的有力推動(dòng)。

近年來，中央和各級(jí)地方政府頒布實(shí)施了一系列鼓勵(lì)扶持社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政策措施，這些政策的疊加效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，紅利持續(xù)釋放。比如，在用地、用水、用電、稅收、融資、用工等方面為社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠和扶持，包括發(fā)放建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和服務(wù)補(bǔ)貼等。

尤其是國(guó)務(wù)院在2013年9月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和國(guó)務(wù)院辦公廳2016年12月發(fā)布的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響，產(chǎn)生了重要推動(dòng)作用，各地興起了建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的熱潮。

《瞭望東方周刊》：過去幾年，越來越多的社會(huì)力量進(jìn)入到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，比如房地產(chǎn)開發(fā)商、保險(xiǎn)企業(yè)等，你對(duì)這種現(xiàn)象怎么看？

朱耀垠：這幾年，一些房地產(chǎn)、保險(xiǎn)等行業(yè)的重量級(jí)企業(yè)進(jìn)軍養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，如保利地產(chǎn)、泰康人壽等，積極在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行布局，這表明廣大老年人的服務(wù)消費(fèi)潛能得到社會(huì)資本的認(rèn)可。

一些行業(yè)也開始轉(zhuǎn)型進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)正在加速形成，這是好現(xiàn)象，也符合國(guó)家的政策方向?！丁笆濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》就明確提出：鼓勵(lì)金融、地產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未來是主角

《瞭望東方周刊》：那你認(rèn)為，這些沒有養(yǎng)老行業(yè)積累的公司大范圍進(jìn)入對(duì)養(yǎng)老市場(chǎng)有哪些利弊？

朱耀垠：這些企業(yè)資金雄厚、設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、多具有混業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)供給能力強(qiáng)，比較契合養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域投資大、平均收益率低、回報(bào)周期長(zhǎng)的行業(yè)特點(diǎn)，有助于豐富養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)模式，提升養(yǎng)老服務(wù)供給總量，緩解供需矛盾。

但不足之處是一些企業(yè)缺乏養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的積累，在經(jīng)營(yíng)方面存在一些需要糾偏的問題。

譬如，一些房地產(chǎn)開發(fā)商，有用地產(chǎn)思維做養(yǎng)老的誤區(qū)，追求高大上，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象比較明顯;還有一些所謂的養(yǎng)老地產(chǎn)將養(yǎng)老作為宣傳的噱頭，用來進(jìn)行商品房銷售，在一定程度上擾亂了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

也有企業(yè)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的特性認(rèn)識(shí)并不清晰，缺乏細(xì)致的市場(chǎng)調(diào)研和科學(xué)規(guī)劃，也缺乏有經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，提供的服務(wù)與老年人的實(shí)際需求存在脫節(jié)，入住率并不高，投資資金沉淀。

《瞭望東方周刊》：在你看來，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)中合理的占比應(yīng)該是多少？社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未來又應(yīng)在中國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系中扮演什么樣的角色？

朱耀垠：嚴(yán)格來說，按照機(jī)構(gòu)數(shù)量來劃分公辦、社會(huì)辦（民辦）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例不太準(zhǔn)確。除機(jī)構(gòu)數(shù)量以外，還要考慮機(jī)構(gòu)的床位規(guī)模、類型和服務(wù)對(duì)象范圍，以及提供服務(wù)的質(zhì)量和效益等因素。

《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，政府運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老床位占比不超過50%，護(hù)理型養(yǎng)老床位占比不低于30%，這是國(guó)家對(duì)“十三五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)量、類型占比的預(yù)期目標(biāo)。

近年來，國(guó)家一直倡導(dǎo)和支持養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)是一種混合品，既有公共產(chǎn)品的屬性，也有準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性。今后，需要更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的決定性作用。

可以預(yù)見，隨著中國(guó)社會(huì)保障制度的健全完善，老年人消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變、消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、消費(fèi)能力逐步提高，要求從企業(yè)和社會(huì)組織舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施獲得個(gè)性化、多樣化、高品質(zhì)的服務(wù)將成為普遍現(xiàn)象。

從這個(gè)角度來講，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該是未來養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的主角，要占提供服務(wù)的絕大部分。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮兜底保障作用

《瞭望東方周刊》：社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例的上升也意味著公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例的下降，但公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其實(shí)是出現(xiàn)最早，發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)的，也被一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是覆蓋范圍比較廣的。為何如今公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反而顯得相對(duì)勢(shì)弱？

朱耀垠：追溯起來，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的歷史確實(shí)要比社會(huì)辦（民辦）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)早得多。

新中國(guó)成立之初，民政部門就在全國(guó)大中城市成立了一批老年人福利院，在農(nóng)村地區(qū)推行“五?！敝贫?，試辦敬老院，這些都屬于福利救濟(jì)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一直延續(xù)發(fā)展到現(xiàn)在。

這兩類機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村“五?！崩先颂峁┝丝煽康纳姹Ｕ希彩撬麄儷@得照顧服務(wù)的主要場(chǎng)所，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

目前，我國(guó)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多屬于政府財(cái)政撥款性質(zhì)的事業(yè)單位，提供的是基本養(yǎng)老服務(wù)，屬于政府兜底保障范疇。

但是隨著人口老齡化程度加深，養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增加，單純依靠政府提供的基本養(yǎng)老服務(wù)已不能滿足廣大老年人日益多樣化、個(gè)性化的服務(wù)需求，需要通過企業(yè)和社會(huì)組織的力量來共同滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

同時(shí)，由于體制機(jī)制的制約，一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在功能定位不清、事企不分、管理模式僵化、內(nèi)生動(dòng)力不足、專業(yè)服務(wù)人員短缺、服務(wù)質(zhì)量和效益不高等問題。

《瞭望東方周刊》：所以，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在整個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系中的比例下降并不是壞事？

朱耀垠：可以這么理解。適當(dāng)降低公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例，將更多養(yǎng)老服務(wù)的供給交給市場(chǎng)和社會(huì)力量，有利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展，也符合事業(yè)單位改革發(fā)展方向。

國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《 關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)·提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》都對(duì)加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革提出了明確要求，要加快推進(jìn)具備向社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)條件的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或開展公建民營(yíng)。

今后，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮兜底保障作用，為特困供養(yǎng)人員和經(jīng)濟(jì)困難的失能、失智等特殊老年群體，提供基本公共養(yǎng)老服務(wù);社會(huì)辦（民辦）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)通過運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和公益機(jī)制，能夠提供大部分商業(yè)性和非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)。兩者是一種分工明確、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

養(yǎng)老床位供需結(jié)構(gòu)失衡

《瞭望東方周刊》：那在當(dāng)前及其后一段時(shí)間的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系建設(shè)中，國(guó)家對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的整體思路和原則是怎樣的？

朱耀垠：自“十二五”以來，我國(guó)就在積極探索和推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)過一個(gè)時(shí)期的改革試點(diǎn)探索，國(guó)家對(duì)于今后公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的思路是明確的，即：深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)放管服改革，明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。

未來，政府原則上不再通過直接運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式面向社會(huì)老人提供服務(wù)。

政府將加快推進(jìn)具備向社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)條件的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或開展公建民營(yíng);鼓勵(lì)社會(huì)力量通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、租賃等方式，參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。

完善公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法，政府投資建設(shè)和購(gòu)置的養(yǎng)老設(shè)施、新建居民區(qū)按規(guī)定配建并移交給民政部門的養(yǎng)老設(shè)施、國(guó)有單位培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)等改建的養(yǎng)老設(shè)施，均可實(shí)施公建民營(yíng)。

改革公辦保障性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)方式，鼓勵(lì)實(shí)行服務(wù)外包。同時(shí)，要實(shí)行老年人入住評(píng)估制度，優(yōu)先保障特困供養(yǎng)人員集中供養(yǎng)需求和其他經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，更好地發(fā)揮對(duì)特殊困難老年人的兜底保障功能。

《瞭望東方周刊》：從數(shù)據(jù)上看，中國(guó)現(xiàn)有的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不能滿足老人們的養(yǎng)老需求：目前我國(guó)的養(yǎng)老床位缺口高于200萬張，很多公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)排不上，而很多民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空床率卻達(dá)48%。你覺得導(dǎo)致這種矛盾局面的原因是什么？

朱耀垠：這是養(yǎng)老床位供需結(jié)構(gòu)失衡的一種表現(xiàn)。通過近幾年的快速發(fā)展，我國(guó)養(yǎng)老床位數(shù)量增長(zhǎng)很快，已經(jīng)達(dá)到了700多萬張，每千名老年人擁有床位數(shù)超過31張。

但是，床位布局、類型和功能與老年人需求不完全匹配。一些位置好、基礎(chǔ)設(shè)施好、服務(wù)水平高、收費(fèi)低廉的機(jī)構(gòu)，主要是公辦福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一床難求。而一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于位置偏遠(yuǎn)、設(shè)施差、收費(fèi)高、遠(yuǎn)離醫(yī)療機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施，另外服務(wù)能力，特別是專業(yè)護(hù)理能力較低，導(dǎo)致床位大量閑置。

這背后的原因是多方面的，有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局缺乏科學(xué)合理規(guī)劃的因素，有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)能力不足的因素，還有一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身定位不清、托底保障功能發(fā)揮不足、擠占民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)潛在客戶資源的因素等。

一名青年志愿者在江西省靖安縣雙溪鎮(zhèn)敬老院懸掛紅燈籠

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也需供給側(cè)改革

《瞭望東方周刊》：無論公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不少都處于虧損狀態(tài)，為何會(huì)出現(xiàn)這種狀況？

朱耀垠：養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)本身就是微利行業(yè)，盈利比較困難，所以需要政府給予一定程度的扶持，世界各國(guó)情況大體一樣。

我國(guó)的一個(gè)特殊國(guó)情是“未富先老”，大部分老年人的收入水平較低，難以承擔(dān)過高的服務(wù)費(fèi)用;另外，老年人花錢購(gòu)買服務(wù)的意識(shí)還不強(qiáng)。這導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)潛在需求很大，但是市場(chǎng)有效需求不足。

對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，缺乏科學(xué)的市場(chǎng)調(diào)查和準(zhǔn)確的市場(chǎng)定位，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)把握不足，缺乏合理的管理運(yùn)營(yíng)模式和盈利模式，也是造成行業(yè)虧損的重要原因。

此外，這也與近年來我國(guó)企業(yè)的用地、用工、融資等成本系統(tǒng)性上升有關(guān)。

我認(rèn)為，隨著老年人消費(fèi)意愿和能力的提升，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施的落地，投資營(yíng)商環(huán)境的不斷完善，以及從業(yè)人員對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化提高，這種狀況將會(huì)有所改善。

《瞭望東方周刊》：中國(guó)應(yīng)該構(gòu)建一套怎樣的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系？歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)體系建設(shè)上有哪些值得我們借鑒？

朱耀垠：《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，要建立健全居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

從定位看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系在我國(guó)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中處于補(bǔ)充地位。從功能看，今后應(yīng)著力發(fā)展面向失能、失智老年人的醫(yī)護(hù)型、養(yǎng)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量。

從布局看，應(yīng)加快發(fā)展小型化、嵌入式的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，為社區(qū)老年人提供就近可及的養(yǎng)老服務(wù);從性質(zhì)看，應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展福利性、非營(yíng)利性和營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，形成低端有保障、中端有普惠、高端有選擇的多層次機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)格局。

而從業(yè)態(tài)看，應(yīng)鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法依規(guī)設(shè)立多個(gè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、連鎖化、品牌化運(yùn)營(yíng)。

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家率先進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)：如建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，為入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的失能老年人提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的照護(hù)服務(wù)費(fèi)用來源;注重發(fā)揮社會(huì)力量的作用，支持慈善組織興辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu);健全的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系;嚴(yán)格防范各種歧視、虐待老年人的行為;發(fā)展持續(xù)照護(hù)模式，建立全面覆蓋各種身體狀況的整合型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式，等等。

目前，有些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和有益做法已經(jīng)被吸納到我國(guó)新近制定出臺(tái)的一些養(yǎng)老服務(wù)政策文件中。